马宝成:公共政策制定中的利益博弈

选择字号:   本文共阅读 483 次 更新时间:2012-11-29 22:56:10

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马宝成  

  

  利益博弈的不确定性使得公共政策制定的结果表现出不确定性和偶然性。这种不确定性和偶然性直接影响了公共政策解决公共问题的绩效。因此,应通过协调好各博弈主体的利益关系,实现利益博弈的制度化,推行政务信息公开,促进利益博弈主体发育均衡等措施,力争在合理的利益博弈中形成绩效最大化的公共政策。

  

  公共政策不确定性的出现

  

  在现代社会,公共政策已经成为实现公共利益、从事公共管理的重要手段,公共政策对于当今经济社会发展有着重要的意义和作用。按照戴维·伊斯顿的定义,所谓公共政策就是对社会价值的权威性分配。一个或者一些利益主体如何通过公共政策制定得到自己预期的结果,取决于自身在公共政策制定过程中的博弈状况。一项公共政策的提出、制定、实施是相关利益主体互相博弈的结果。公共政策的目标实际上就是对各种利益矛盾进行协调处理和重新界定。通常来说,任何一项公共政策都具有稳定性的特点,这一特点直接影响到公共政策解决公共问题的绩效。

  然而,在当今社会利益结构日益分化的背景下,公共政策制定过程变得日益复杂,这使得公共政策制定的结果表现出不确定性和偶然性。这种不确定性和偶然性直接影响了公共政策解决公共问题的绩效。因此,如何控制甚至消除由利益博弈带来的公共政策的偶然性或者不确定性,提升公共政策的稳定性和解决公共问题的绩效,是公共政策制定者需要解决的一个重要问题。

  近来,一些地方发生的与公共政策制定相关的几起事件,直接印证了这种利益博弈的不确定性对公共政策制定的影响。如宁波PX项目事件、四川什邡钼铜项目事件以及江苏启东排污项目事件,乃至2007年的厦门PX项目事件、2009年的广州番禺垃圾焚烧事件。这些事件的起因、过程、结果都大同小异:要建某一大型重化工项目,由于民众顾及环境污染带来的危害,项目遭到民意反对,博弈数日,事件升级,地方政府做出妥协,项目下马或暂时终止。社会舆论对此普遍认为,这些地方性公共政策制定的结果与地方政府的初衷截然相反,不是“双赢”,而是“双输”。这种结果具有典型的不确定性和偶然性,是作为公共政策制定主体的地方政府未曾预料到的。

  

  公共政策不确定性产生的原因

  

  公共政策制定中的利益博弈主体的多元性、复杂性,利益博弈的途径的多元化,利益博弈主体参与公共政策制定过程中存在着信息不对称,公共政策制定过程中利益博弈主体的参与不充分等因素都是导致公共政策不确定性产生的原因。

  公共政策制定中的利益博弈主体是多元的、复杂的。从宏观层面看,公共政策制定的利益博弈主体基本包括了国家(政府)、市场和社会。具体来看,这些宏观的利益博弈主体又各自包含更为具体的内容。

  从国家层面看,在我国,利益博弈主体主要有执政党、权力机关、行政机关、司法机关。除此之外,人民政协、事业单位、行政性公司、某些社会团体等都可以从“公共”的角度参与政策的制定和实施,成为政策主体。这些都是公共政策制定的最基本、最核心的主体。在西方国家,公共决策的效率和执行效果取决于行政领导。在我国,政府是公共政策的核心主体。在日常的公共政策制定过程中,中央政府和地方政府在公共决策中的地位和作用不完全一样。地方政府更直接地与公众进行接触和沟通,他们具有执行、制定双重身份,因而更能体会到公共政策中的要义及其所存在的失误和问题,从而为修订、完善公共政策做准备。中央政府则更多地是针对宏观的、涉及全球、全国的公共问题进行决策。

  从社会层面看,利益博弈主体主要包含公民个人、利益集团和非政府组织。当今社会,普通民众作为多元利益主体之一,有着日益清晰的利益诉求。他们已经意识到,在利益博弈过程中,要想实现社会价值分配的预期效果,就必须强化自己在公共政策制定过程中的主体地位。因此,在公共政策制定过程中,民众强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿,使公共政策能够更充分地体现自己的利益。他们甚至就某些利益关系重大的向题向政府讨价还价,施加压力。

  利益集团在不同程度上代表着一定社会群体或团体成员的利益。他们通过参与政策的运行来表达他们所代表的群体的要求。在中国,传统的利益集团往往代表着年轻人、妇女、工人、科学研究人员的利益,比如“妇联”、“共青团”、“工会”等等,都是带有半官方性质的群众团体,也是公共政策制定中的主要利益博弈主体。

  非政府组织也逐渐成为公共政策制定过程中的利益博弈主体。非政府组织参与公共政策制定过程可以弥补现有体制的不足,发挥公共政策制定中的利益博弈主体的应有作用,更好地维护以公共利益为核心的社会利益,促进多元化社会的可持续发展。特别是在环境保护、落后地区扶贫等主要公共政策领域,非政府组织显示出了自身特殊的优势和重要影响力。

  从市场层面看,企业是最核心的利益博弈主体。比如,在当前形势下,房地产商是一个最具有公共政策影响力的利益主体之一。因为房地产是在过去十几年间资源积聚速度最快、资源积聚规模最大的一个领域。同时,房地产商也是较早以自觉的意识甚至集体的力量影响政府政策和社会风向的一个群体。除房地产商之外,其他一些重要国有企业,特别是一些具有垄断性质的国有企业,本身就是体制内的重要力量,他们依据自身的优势,不断对有关公共政策的制定施加影响力,其在公共政策制定过程中的影响力也非同一般。

  现代社会的利益主体不仅是多元化的,而且在公共政策制定过程中也呈现出错综复杂的利益博弈关系。现代社会是开放社会,不同的利益博弈主体为了自身利益,不同程度地参与到公共政策制定的过程中来。特别是在市场经济条件下,市场是一种特定的资源配置机制,有关利益分配的公共政策制定已经不再主要取决于国家的意志,而越来越依赖于国家和市场的利益博弈。利益博弈主体的多元化和复杂化,不仅使得公共政策制定这一利益博弈过程呈现出复杂多变的状况,而且也使得利益博弈的结果变得难以预料。

  公共政策制定中的利益博弈的途径是多元的。这种参与途径的多元化也是导致公共政策偶然性或不确定性的一个重要原因。从公共政策制定的实际看,这一多元化的利益博弈途径包括制度化途径和非制度化途径两个方面。

  所谓制度化参与就是在体制和法律范围内的利益博弈。制度化间接参与途径有很多方式。这其中包括:通过人民代表大会间接参与政策制定过程。这一制度化途径主要是通过选举代表参加国家、地方定期或适时召开的人民代表大会,讨论决定国家、地方的发展方针、政策,间接影响政策的制定执行与调整;通过人民政治协商会议间接参与政策制定过程。各民主党派代表不同的社会利益群体、不同阶层人民的利益、要求,通过政治协商会议表达社会各界群众的意志和愿望,协调各方群众的利益。公民通过推荐政协委员的方式参与政策过程,把自己的意愿诉求转化成政协委员的提案、建议,从而影响政策过程;通过参加社团活动参与政策制定过程,把对有关政策的建议、要求经过一定程序反馈到公共政策制定过程中,从而影响政策的制定与调整。

  制度化直接参与是公共政策制定主体通过听证、信访、公示、政务信息网等途径搜集、征求有关政策相对人意见的活动,给政策相对人直接、充分表达意见的机会。比如,通过听证制度参与政策过程。公众借助听证程序直接参与到行政决策过程中,直接向政策制定者反映自己的意愿,影响政策的制定与调整。政策制定者通过听证会收集到较为广泛的、直接的、真实的信息,并据此作出政策调整修改的决断,从而准确协调各利益主体的不同利益要求;民众通过政务信息网参与政策过程。这是政府政务公开和政策民主化的制度安排,也是公民直接参与政策过程的一种制度性参与方式;民众通过信访制度参与政策制定过程。信访制度已成为我国基本的民意表达制度之一,是我国公民表达愿望、参与公共政策制定的重要渠道。

  所谓非制度化参与是与制度化相对的,是非主流的公共政策参与途径,但其在公共政策制定过程中的作用也很重要。比如,民众借助特殊的社会关系网和非正常的手段对政策施加影响。民众通过亲缘关系、朋友熟人关系等社会关系干扰政策的制定、执行、调整,让自己的观点在政策方案里得到体现,使政策偏离原定目标;有些利益集团通过个别游说、私下接触甚至行贿操纵政策,使对自己不利的政策产生变通,维护并扩大自己的利益,使公共政策失去公平与公正;个别民众在公共政策制定过程中,通过抗议、示威、静坐甚至游行等较激烈的参与方式对公共政策施加影响,通过极端的方式影响有关公共政策的形成。

  利益博弈主体参与公共政策制定的信息不对称。公共政策是一个政策信息不断输入、转换和输出的过程,信息和基于信息的判断是整个政策系统有效运转的基本动力。公共政策制定过程与政策信息之间的紧密关系必然要求政策主体和政策目标群体迅速、全面、真实、准确地掌握各种信息。在我国当前的公共政策制定过程中,外生性不对称信息和内生性不对称信息都普遍存在,但后者表现得更加突出,特别是作为普通民众的公共政策目标群体无法对政策制定者和执行者的具体政策行为进行有效的事前预测、事中观察和事后监督。这两种形式的信息不对称有其特定的表现形式和产生原因,并且会对政策实践产生诸多不良影响。公民个人相对于政府而言在信息量和信息处理能力方面仍处于劣势,公民参与水平的高低在一定程度上受制于政府的信息发布、接受和反馈情况。由于受传统等级结构的影响,公共服务理念得不到完全落实,公民特别是弱势群体对权威的屈从会导致信息被扭曲。

  公共政策制定过程中利益博弈主体的参与不充分。这一方面是因为有关利益博弈主体的参与能力不够。传统文化的一元价值取向,扼杀了群众的创造精神,使得依赖、盲从的政治心态成为群众的心理痼疾,政治参与的盲目性凸显。公众的政治素质和文化素质不够高,很多公民没有掌握基本的民主生活技能,相当一部分公民对政治参与的权利和义务所知甚少,不知道应该如何参与。另一方面,一些强势利益博弈主体有意控制公共政策制定的相关重要信息,一般的利益博弈主体了解不到这些重要信息,无法为自身参与公共政策制定的博弈提供有利支持。

  在上述因素的影响下,公共政策制定过程中的利益博弈的结果大体有三种:双赢、有输有赢、双输。一般看来,双赢的结果是每项公共政策的一个最优目标。因此,如何消除消极影响因素,使得公共政策的利益博弈结果向着双赢的方向发展,是公共政策制定过程中的一个亟待解决的重要问题。对此,我们在公共政策制定过程中,要采取一系列具体措施,尽力控制这些不利因素的影响,力争形成绩效最大化的公共政策。

  

  如何形成绩效最大化的公共政策

  

  协调好不同的利益博弈主体的利益关系。当前,社会利益关系出现了许多新变化,社会利益格局出现了利益来源多样化、利益主体多元化、利益差距扩大化甚至利益冲突激烈化的趋势。如何在这样的复杂局面下,协调好利益博弈主体之间的关系,是公共政策制定面临的一个重要课题。

  实现利益博弈的制度化。以制度为基础的利益博弈是市场秩序的重要组成部分,特别是在市场经济和利益分化的条件下,利益博弈将成为公共政策制定过程的一种常规化做法。对此,不仅要不失时机地为利益博弈主体提供利益表达的渠道,同时,更需要为利益表达和利益博弈提供可遵循的规则,由此保障利益博弈能够健康、有序地进行,以促进相对和谐的利益关系格局的形成。

  要切实利用好现有的利益博弈主体参与公共政策制定的途径。从已有的经验看,专家咨询论证制度、听证会以及社会公示制度都是保证公共政策制定科学化、民主化的重要举措,而且实践证明,这些措施在公共政策制定过程中已经显示出了预期成效。但是,这些举措也在一定程度上存在形式主义、走过场的问题。为此,要完善决策的论证制度,在设计方案时,除了组织专家进行一般的可行性论证外,还要组织与前述论证专家不同的另一批专家进行不可行性论证(或方案风险分析、方案抗风险分析),并同时作为决策方案报评(议)、报批的前置条件。要在决策体制中成立决策评议委员会,起到进行民意调查、反映民心、集中民智作用;完成决策议题的初审、决策方案设计承担组织(人)的初定;对决策设计组织(人)的调查行动进行指导;对决策方案设计组织报来的决策草案进行评议和审查;对有疑点的决策草案组织二次抗风险分析。决策评议委员会开会时采取民主集中制方式,少数服从多数进行决定。同时,要广泛开辟各种渠道,如接待日、协商对话、举报制度、民主评议、政风行风热线、电子信箱、网上博客等,将更多现代化信息载体和手段有效运用到有序公共政策制定过程中来。

  以政府信息公开制度为基础,实现信息公开透明。已经实施了近10年的《政府信息公开条例》,是我们建设透明政府的重要基础。完善办事公开制度,国家机关的活动应进一步透明化,信息应进一步公开,公众知情权应进一步落实。如尽快实现人民代表大会活动的公开化和透明化,加快实现财政预算的公开、人大代表的联系方式公开、立法公开听证、公民自由旁听人大会议辩论等。特别是在一项具体的公共政策制定过程中,一定要尊重民众的知情权,让公共政策的相关方清楚了解公共政策制定的相关内容和制定过程,解决公共政策制定过程中的信息不对称问题,为公共政策制定提供信息支持。

  积极提升弱势群体对公共政策的影响力,促进公共政策的利益博弈主体发育均衡。目前,我国公共政策制定过程中的利益博弈主体发育是相当不均衡的,强势过强、弱势过弱。与普通民众相比,既得利益集团对公共政策的影响力要大得多,二者在公共政策博弈过程中的力量严重失衡。利益博弈主体发育失衡的后果,造成一些强势群体对政府的决策有较大的影响,弱势群体对于公共政策的要求则无法或不能充分地在决策中得到体现,公共政策出现较大的偏差,最终导致利益格局的失衡。为此,必须采取措施打破这种利益博弈主体发育不均衡的局面,通过多种渠道,采取多种措施,扩大弱势群体的公共政策参与,提高弱势群体的公共政策参与水平,切实增强弱势群体的公共政策影响力。

  

  (作者为国家行政学院研究员)

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文章来源:人民论坛(总第384期)

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