王振耀 田小红:中国自然灾害应急救助管理的基本体系

选择字号:   本文共阅读 1358 次 更新时间:2012-11-05 10:55

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王振耀   田小红  

【摘要】自然灾害对中国社会发展的影响非常深刻.本文分时期回顾了新中国成立前后我国自然灾害救助体系建设的发展历程,系统介绍了目前我国正在运行的灾害应急救助系统,以及近年来我国自然灾害应急管理体系出现的重大转变,最后提出应建设具有中国特色的自然灾害应急救助体系,并具体指出具有中国特色的自然灾害应急救助体系应包括的七个方面的内容。

【关键词】自然灾害;应急救助;管理

在中国,自然灾害对于社会发展的影响十分深刻。历史上,频繁发生的各类自然灾害,不仅直接给人民群众的生活带来了深重的灾难,同时还极大地影响了同时期的政治、经济、社会、文化与宗教等方面。在中国古代历史上,治理洪水曾促成了中华民族统一国家的形成,而对于灾荒救助的失效也几经成为一些王朝覆亡的重要诱因。灾害救助,在我国历史发展进程中具有高度的政治性。新中国成立后,国家对于自然灾害应急救助的能力有了极大提高,尤其是近几年来,我国政府在自然灾害应急救助管理体系方面,取得了重大的进展,基本建立了自然灾害应急救助体系。

一、自然灾害应急救助体系建设的历史基础

由于灾害频繁,历朝历代一直把灾害的管理作为安抚民心、稳定社会、巩固统治的重要措施。以赈济、抚恤、救荒为基本内容的灾害管理逐步扩展为国家行政管理的一项重要职能,形成了君主制度下的\部门分工明确的灾害管理体制。在不断完善灾害管理体制的过程中,古代社会还逐步形成了大量积极的灾害管理政策,如兴修水利、植林垦荒、重农贵粟、扩大积储等。在救灾过程中也逐步规范地形成了灾后赈济、调粟、养恤、安辑、蠲缓、放贷等有效的灾害救助方法。不仅如此,我国历史上灾害管理的实践为我们留下了许多流芳百世的经典防御灾害工程,举世瞩目的都江堰至今仍然发挥着重要的作用。

新中国成立以来,自然灾害依然不断危害着我国社会和人民的生活。在1954年、1964年、1976年、1991年、1998年以及2003年,都发生过相当大的洪涝和地震灾害。尤其是随着经济和社会的发展,自然灾害造成的损失也在不断增长。在20世纪50年代,自然灾害的年均损失为476亿元,而到了90年代,一般的年损失都在1000亿元以上。全国每年都要因灾害紧急转移300万人左右,倒塌房屋300万间左右,因灾死亡数千人。

为了卓有成效地应对自然灾害,早在建国伊始,中央政府就确定了统一的救灾领导体制,成立了中央救灾委员会,统一领导、组织和协调灾害救助事务。1949年12月19日,政务院颁布《关于生产救灾的指示》,要求“各级人民政府必须组织生产救灾委员会,包括内政、财政、工业、农业、贸易、合作、卫生等部门及人民团体代表,由各级人民政府首长直接领导。”1950年2月27日,中央救灾委员会成立,统筹全国救灾工作,董必武副总理担任主任,薄一波、谢觉哉等为副主任。与此同时,中央颁布的《中央救灾委员会组织简则》规定了灾害管理工作的主要任务,明确日常救灾工作由内务部负责。

根据中国的实际,中央政府于1950年就制定了“生产自救、节约度荒、群众互助,辅之以政府必要的救济”的救灾工作方针。以后,这一方针逐步修订为“依靠群众,依靠集体,生产自救,互助互济,辅之以国家必要的救济和扶持”。这项方针,在救灾工作中一直发挥着重要的作用。

在资金投入方面,中央政府一直投入大量的资金用于救灾工作。从1950年到1966年,中央用于救灾的投入共计55.08亿元。中央政府每年都要拿出几亿元用于救灾,特别是在1960年前后,中央的救灾投入几乎每年都在4亿元以上,1964年达到11亿元。而在这个期间,中央的财政收入每年只有300亿元左右。与此同时,国家针对长江、黄河、淮河、海河等水患严重的大江大河进行了有史以来最大规模的整治,取得了重要的成效。

1978年以后,根据新时期的需要,我国确定了新的自然灾害管理体制,其基本领导体制是:党政统一领导,部门分工负责,灾害分级管理。在这一体制中,党中央、国务院统揽全局,总体指挥,地方各级党委和政府统一领导,各个有关职能部门分工负责,并充分发挥人民解放军指战员、武警官兵、公安干警和民兵预备役部队突击队的机动作用。同时,为了更为有效地发挥有关职能部门的作用,我国还形成了灾害管理的综合协调机制。进入21世纪以来,我国的灾害管理体制进一步得到健全。

二、自然灾害救助应急响应基本系统

本世纪以来,自然灾害的应急救助体系建设获得了长足的进展。目前,我国的灾害应急救助系统主要包括:

(一)国家自然灾害应急救助的组织领导系统。

在国家的层面上,应急救助的领导系统主要是国务院统一领导下的国家减灾委员会。一名国务院副总理担任主任,另外还设有若干副主任,共有34个国务院的部、委、办、局和军队及红十字会等组织参加。根据规定,国家减灾委员会为国家自然灾害救助应急协调机构,负责研究制定国家减灾工作的方针、政策和规划,协调开展重大减灾活动,指导地方开展减灾工作,推进减灾交流与合作,组织、协调全国抗灾救灾工作。这个委员会的办公室设在民政部,所以,在各级政府系统中,管理自然灾害应急救助的行政部门主要是民政部、省级的民政厅、地区和县级的民政局。

(二)国家自然灾害救助应急预案系统

全国县以上各级政府均制定了相应的救灾预案,并确定了不同的灾害救援响应等级,建立了灾害的应急机制。每当灾害发生以后,有关的政府首长都能够比较及时地启动灾害应急机制,调度有关方面的力量,协调各种资源,投入救灾行动。根据国务院颁发的《国家自然灾害救助应急预案》,按照灾害损失情境,将应对突发性自然灾害的工作设定为四个响应等级,其中一级响应为最高响应。

以四级响应为例,灾害损失的情境主要包括:

1.某一省、自治区、直辖市行政区域内,发生水旱灾害,台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害,山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害,风暴潮、海啸等海洋灾害,森林、草原火灾和重大生物灾害等自然灾害,一次灾害过程出现下列情境之一的:

(1)死亡30人以上,小于50人;

(2)紧急转移安置10万人以上,小于30万人;

(3)倒塌房屋1万间以上,小于10万间;

2.发生5级以上破坏性地震,出现下列情况之一:

(1)死亡20人以上,小于50人;

(2)紧急转移安置10万人以上,小于30万人;

(3)倒塌和严重损坏房屋1万间以上,小于10万间。

事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等其他突发公共事件造成大量人员伤亡、需要紧急转移安置或生活救助,也要启动应急响应。

(三)国家自然灾害预警系统

预警工作主要由相关的灾情预测部门负责,灾害的预警、预报体系主要包括,气象灾害监测预报体系、地震监测预报体系、大江大河的灾害性洪水预警预报体系、森林和草原防火预警体系、农作物和森林病虫害测报体系、海洋环境和灾害监测体系以及地质灾害预警预报体系,民政系统则负责灾情的统一汇总等。

在灾情管理方面,以县级为基本行政单元实施组织和管理。县级政府及其有关部门按照规定在第一时间了解掌握灾情,并且立即填写《自然灾害情况统计快报表》,向上级政府和有关部门报告。如果因灾造成死亡人口多于10人以上、或者在经济和社会方面造成严重损失以及灾情发生重大变化,县级政府和有关部门可以同时报告省级政府直至国务院及其有关部门。

民政部国家减灾中心则进行24小时不间断地值班,每天早晨七点要准时地汇总过去24小时的全国以及全世界的重大灾情,出版《昨日灾情》以送有关方面。

(四)国家自然灾害救助应急响应系统

根据国家的响应等级,各级政府也都制定了相应的响应等级和预案,从而形成了我国的灾害应急响应等级体系。以国家的应急响应为例,针对各类灾害的应急救助,国家的应急响应主要包括:

24小时内中央救灾工作组到达灾区。这是一条极为特殊的规则,即在启动应急响应以后,国家必须派出相应的工作组在第一时间到达灾区。四级响应是国家减灾办派出工作组,而到了三级响应就由国务院派出联合工作组;

24小时内救灾物资到位。需要中央支持的救灾物资要开始调度,地方的救灾物资要立即到达灾区;

24小时内要对灾民的救助到位。无论是多少的救灾物资,哪怕是一袋方便面、一瓶矿泉水,都需要在当天发给灾民,以使灾民及时得到政府的救助信息。

在国家的层面上,还设立有全国灾害应急联络系统,建立有统一的电话及电子联络系统,可以与县级民政局长、主管救灾的副局长以及救灾股长进行及时的联络。

(五)国家自然灾害物资储备系统

紧急救援的物资储备体系开始建立,已经在沈阳、哈尔滨、天津、郑州、合肥、武汉、长沙、南宁、成都、西安共10个城市建立了中央级救灾物资储备点,一些多灾、易灾地区也建立了地方性的救灾物资储备仓库,中央政府每年都要采购一定数量的救灾帐篷,以救灾仓库为依托的救灾物资储备网络基本形成。

(六)国家自然灾害恢复重建系统

灾后的恢复重建主要是指对灾区在灾情基本稳定后所进行的对于各类受损设施尤其是居民住房和学校等公共设施所进行的恢复性的建设,其中,对居民的住房因倒塌或严重损害而需要重新建设和修缮的工作是其基本的内容。

我国的灾后恢复重建行政管理,是政府统一领导下的以民政系统为主、各个部门互相配合、多种社会力量共同参与的工作体制。其中,民政部门主要负责恢复重建的综合协调工作,并重点负责落实灾民住房的恢复重建,发展改革委员会系统主要负责基础设施包括学校、医院和基层政府办公室的重建工作,交通部门负责道路的修复等。

在对灾区住房倒损情况核定后,各级民政部门需要立即制定民房恢复重建工作方案,上报同级政府决策,在政府统一领导下组织实施恢复重建工作。由于重建工作与气候、季节有很大关系,所以会因地因时而各有不同。但就全国而言,一般都要安排在当年内完成重建工作。这主要是因为倒房多因夏季洪涝灾害引发,从夏季到冬季也有几个月的时间,况且民房建设一般较简单,而且冬季比较寒冷,因此多要求在元旦或春节前完成。

(七)国家冬令与春季救助系统

春荒、冬令的灾民生活救助是我国政府自从建国伊始就建立的社会救助制度。这一制度,主要是保证农村的困难群众在冬、春两季最为困难的时期能够得到政府的及时救助,通称为春荒救助和冬令救助。春荒救助的时段为每年的3月至5月共计3个月,即过完春节之后的三个月,灾民往往最为困难,到了5月,就可以有新粮上市;在一季作物区则为每年的3月至7月。冬令救助的时段为每年的12月到下一年度的2月,即春节前的3个月,这是在秋收之后进入冬季以后的时段,特别是越临近春节,贫困人口的生活就会越加困难,需要进行救助。在没有普遍建立最低生活保障制度以前,采取这样的救助办法,遵循了“救人救急”的原则,在困难人口最为困难的时段施行救助,实践证明是相当有效的。

(八)国家自然灾害救助社会动员系统

这主要是指社会捐助动员系统。社会捐助、邻里互助是我国长期所形成的历史传统。但是,真正形成比较正规的社会制度并由行政部门实施管理,则始于1996年,即建立了经常性的社会捐助制度。目前,中国的社会捐助制度主要包括大灾时期的集中性捐助、对口支援、经常性捐助制度这样几个方面。

集中性捐助,主要是在大的自然灾害发生后由政府所发动的捐助活动。如1998年的长江流域和松花江、嫩江流域的特大洪涝灾害,民政部就在全国范围内发起了捐助活动,结果得到全国的捐款捐物达70亿元以上。2003年淮河流域发生洪涝灾害时,也进行过全国性集中性捐助。还有“非典”时期的捐助,以及印度洋海啸发生后的针对国际灾害的集中性捐助,都是比较成功的捐助活动。集中性捐助,一般有比较强的目标,主要突出一个灾难性的事件,并且时段也比较固定,只是在大的灾害发生后的一段时间内进行。这类捐助,具有相当强的社会效果,也特别容易激发全社会的爱心。

对口支援,主要是指东部发达地区人民所捐助的资金和物资定点给予西部贫困地区的支援方式。这项制度于1996年开始建立。目前的地区性对口支援的安排主要是:北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和深圳、青岛、大连、宁波对口支援内蒙、江西、广西、四川、云南、贵州、陕西、甘肃、宁夏和新疆。沿海这些地区对于内地的支援,密切了西部与沿海之间的联系。

经常性社会捐助,是指城市人口中将闲置不用的东西捐献出来帮助困难人口的活动。由于城市人口随着生活的逐步改善,淘汰衣服及其他一些日用品的周期缩短,所以捐助活动是经常性的。为了方便城市人口的捐助,1996年以来,在大中城市开始设立捐助站点,到2005年底,全国共设立社会捐助站点3万个。同时,为了进一步保障困难人口的基本生活,一些地方开始利用社会捐助的物资设立了“爱心家园”、“慈善超市”或“扶贫超市”,贫困人口可以在这些超市中领取一定的物资,2005年底全国已经设立有4000多个超市。

在社会捐助制度中,一些公益性社会团体扮演着重要的作用,他们从不同的角度进行灾害救助,对于解决贫困人口的多种困难,弘扬社会美德,产生了广泛而深远的影响。

(九)国家自然灾害的减灾工作指导系统

为了有效地减轻自然灾害,在国家减灾办的统一指导下,各有关部门和地方政府也开展了多种形式的减灾活动,包括社区减灾、减灾教育和培训以及与联合国国际减灾组织的广泛合作等。在地方上,则设立有类似的省级减灾组织并开展多种形式的减灾活动。

(十)国家自然灾害的科研与科技支持系统

2005年,国家减灾委员会正式设立灾害领域内各类著名专家组成的专家委员会,集中各类专家共同工作开展灾害类的研究。同时,国务院已经批准建设环境与减灾小卫星星座系统,预计2007年能够发射三颗卫星以加强对灾害的监测。

三、自然灾害应急管理体系的重大转型

2000年以来,中国自然灾害的应急管理体制一直处在根本性的调整过程中。这主要是由于市场经济体制基本确立以后,伴随着信息技术的高度发达以及生活水平的提高,全社会对于灾害应急管理的要求完全改变了。尤其是2003年国家对“非典”事件的处理方式,更进一步有力地推动了灾害应急管理体系的转型。这种转型,主要体现在以下几个方面:

第一是灾害救助的目标,从计划经济体制下强调减少经济损失转向以人为本。在相当长的时期内,面对自然灾害,社会的习惯就是强调尽量减少国家财产的损失,甚至出现牺牲个人生命来保护国家财产的现象。而转向以人为本的指导思想后,首先强调的是努力确保人的生命安全。这样,应急救助的着眼点和落脚点以及救灾工作的重点都发生了彻底变化。而为了人的生命安全,重大自然灾害发生前就需要进行避灾性的紧急转移,沿海地区有的为了抗击台风的需要,一个省一次就要转移近百万人甚至过百万人,行政工作量大幅度增加。

第二是灾害救助的内容,开始从事后救济转向全方位救助,特别是应急救助。在相当长的历史时期内,救灾工作主要是进行事后的救济,通过一定时间的查灾、核灾,然后再确定政府的救济数量并进行恢复重建。而建立应急救助体系,首要的就是要在第一时间内对于受灾影响而产生的困难人口进行及时的救助。比如,24小时救助到位的规定,就是要求在最短的时间内组织各类救灾物资发放给有关困难人口。从紧急转移开始的救助一直到完成恢复重建,灾害救助已经具有全程立体救助的性质,政府的行政责任加大了。

第三是灾害救助的组织指挥,开始从依靠行政人员的个体经验转向系统的预案与应急行动。过去的救灾主要依靠制度而缺乏预案。制度尽管很重要,没有制度就不可能产生规范的组织,但仅仅有了制度还往往不够,主要是缺乏更为细致的程序来进行具体的行为规范。而建立应急体系,就须对细小的工作程序进行十分详尽的规范,比如遇到什么样的灾害应该由什么样的工作人员在多长的时间内进行报告,报告后又如何处置等,都有具体规定。这实际上是公共管理行为的重大转变。

第四是灾害救助的组织过程,开始从封闭转向全方位透明。工作要透明,灾情的数据也要透明,特别是死亡的人口的统计更要透明。在相当长的时期中,因灾死亡人口不是立即公开,往往带有神秘色彩。为了强调公开性,2005年,国家保密局和民政部专门就因灾死亡人口的解密问题发出通知,要求及时向社会公开。这样,因灾死亡人口的报道也就日益规范和透明起来,政府部门如果不及时报道,还会产生较大的负面影响。

第五是灾害救助的标准,开始从传统的低标准转向保证基本生活并与国际接轨。救灾的标准在较长的时期内一直偏低,政府努力的目标是不饿死人、不冻死人等。而随着经济的发展,现在的标准已经转变为保证灾民有饭吃、有水喝、有衣穿、有住处、有病能医、有学能上等。这样的救助标准,已经远远高于传统的救助要求。例如,1998年以前,救灾过程中一直没有大量地使用帐篷,救灾部门也没有生产救灾帐篷的系统。而在1998年以后,政府部门已经开始系统地储备救灾帐篷,同时在救灾过程中也大量地使用帐篷保证灾民的居住。

第六是灾害救助的装备,开始从传统的以人力和手工为主的工作手段转向高科技装备的应用。过去,救灾主要依靠人力进行手工操作,所以工作效率较低,有时还难免产生不规范的行为。按照应急救助的要求,目前灾情的报告通过网络系统已经非常便捷,同时卫星和遥感技术也开始运用于救灾过程,救灾行政人员开始配备一些必需的装备,从而大大增强了救灾的机动能力。

自然灾害应急救助体系建设的转型,实际上是政府行政管理适应市场经济和社会公众需求而进行的重要改革。这样的改革,不仅直接面对最为急需救助的困难群体,而且还直接面对十分透明的公众舆论,客观上促进了政府行政工作质量的提高。

四、建立健全有中国特色的自然灾害救助应急体系

在《国家自然灾害救助应急预案》颁布以后,伴随着地方应急预案的制定,我国的自然灾害救助应急制度开始逐步健全,一个有中国特色的自然灾害救助应急体系正在初步确立。

比较国外的经验,我国的自然灾害救助应急体系还明显地存在一定的差距,其主要表现就是:应急指挥和协调机制还不尽完善和规范,许多工作程序还不够细密、不够具体而且操作性不够强,应急物资储备还只是初具规模,先进的装备在救灾中还没有被普遍应用,由于缺乏农村最低生活保障制度因而冬令、春荒的救助标准还过于偏低,社会捐助制度的发育程度也较低,灾害救助工作的立法还相当欠缺。所有这些差距,都会随着国家的全面开放而日益凸现,因而十分有必要采取措施,系统地加快自然灾害的应急体系建设,以确保国家和社会的基本安全和稳定。

由于自然灾害无法避免,为了切实保障人民的生命安全和减少经济损失,我们应该在短时期内,建成具有中国特色的自然灾害应急救助体系。这一应急救助体系建设的重点,主要应该包括以下几个方面:

一是要建设发达的灾情监测系统。这一系统,首先是当前已经建成的灾害预警系统,包括气象、地震、洪水、森林和草原防火、农作物和森林病虫害,海洋和环境等方面的预警体系,一定要充分地发挥作用。同时,要加强综合性的灾情监测能力的建设,充分发挥国家减灾中心的作用,经常对重大灾情进行会商,及时地做出判断,从而为灾害紧急救援的决策提供科学的方案。还有,一定要加强遥感技术的应用,特别是要发展减灾卫星系统建设,使高科技能够广泛地应用于救灾工作过程;

二是要建立较为充实的物资储备系统。当前,全国只有为数不多的救灾物资储备仓库,共储备有20多万顶救灾帐篷。这种局面需要改变。首先,救灾物资储备仓库的布点,一定要更便于实用。要根据运输条件和不同地区、不同民族的需要,建立物资储备仓库。同时,还要采购不同品种的物资,以适应不同灾害条件下灾民生活的需求;

三是要进一步健全应急响应制度。灾害的应急响应,是一种准军事化的体制。当前,一旦遇到灾害,救灾的指挥往往显得手忙脚乱。因此,一定要将各类自然灾害应急的预案充分地程序化,不要只是几条干巴巴的职责,还要有行动的方案细节,包括现场指挥部的组建,信号的传递,物资的保障等。还需要进行经常性的演练,使各级救灾的指挥员和普通工作人员能够措置裕如地应对各种复杂的救灾环境;

四是要加强灾后恢复重建工作体制的建设。恢复重建工作,要加强领导。更进一步地明确工作程序,特别要明确灾区重建中的领导责任,使其真正履行责任,组织、协调有关事宜,保证重建工作能够高质量地展开;

五是要切实做好灾民的基本生活救助工作。要从制度上能够保证“不救不活”人口的基本生活,尤其是对于灾后形成的孤儿,要给以特别的救助,使其真正能够维持基本生活;

六是广泛开展社会捐助活动,建立健全社会捐助的工作机制。要开发两种资源,一是社会公益组织的作用,要全面地突出起来,使其发挥更大的作用;二是要广泛地开展义工和志愿者活动,使人力资源的捐助活动得到有效地利用;

七是要制定《救灾法》,使国家的救灾行为法治化。灾害应急救助是国家行政管理能力的一个重要体现。建立健全发达的灾害应急救助体系,具有十分重要的政治和社会意义。应该看到,我国社会对这项工作还比较陌生,因而不可避免地还需要一个过程,还需要许多大量细致而艰苦的工作。

王振耀,原国家民政部救灾司司长;田小红,中国政治学所研究员。

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文章来源:本文转自《经济社会体制比较》2006年第5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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