周其仁:土地制度变形:把“民地”转为“官地”

选择字号:   本文共阅读 555 次 更新时间:2012-10-02 14:43:29

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周其仁 (进入专栏)  

  

  话说大陆引入香港经验,破解了以土地筹资的难题,为工业化、城市化安装上一部功率强大的发动机。时至今日,一个政府主导的城市土地市场早就遍及大江南北、沿海内地。不消说,这在筹资方面取得了过去计划时代根本无法想象的绩效。但也不容讳言,在资源配置、收入分配、管制等方面,该“市场”的运行负荷也日趋沉重。形势很明白:中国的城市化要再向前走,绕不开“反思官地筹资”这一课。

  本系列评论的看法,问题是早就埋下了的。细细梳理我国土地制度变革的急就章,我们的发现是,大陆学香港搞土地筹资,忽略了一个基础性的差别,这就是:此地原本就不是单一“官地”制,所以这里要搞港式的“以官地筹资”,首先要面对一个香港从来不曾面对过的难题,即如何把原本不是官地的“民地”,转化为可由政府出让长期使用权的“官地”?

  翻看中华人民共和国的宪法和土地管理法,大陆行土地公有制。不过,中国的土地公有与前苏联的不同。老大哥的是单一土地国有制,起源于1917年11月列宁一纸法令签下“全部土地无偿转归国有”。中国实行的则是国家所有与集体所有并存的两种土地公有。我们这里的集体所有制,全称当为“劳动农民的集体所有制”——就是说,集体土地乃农民之地,系“民地”而非“官地”。

  以上中苏之间的差别,来自历史。布尔什维克搞的是城市革命,阿芙乐尔号军舰一声炮响(前几年我到访圣彼得堡,才知道真的只有“一声炮响”,再没有第二响),冬宫的大门被打开,十月革命就胜利了。按当时的革命意识,农民私有土地是小资产阶级所有制,也是无产阶级革命的对象,所以列宁的土地法律,把包括农民土地在内的所有土地,一概无偿收归国家。但是,中国革命靠发动农民,走农村包围城市的路线,中国共产党靠实施承认小土地私有权的土改纲领才争取了农民,赢得了天下。现在有些中外人士动不动喜欢说“中国的土地都是国家的”,只表明他们对近现代中国的历史以及中国共产党合法性的根基,一无所知。

  从数量上看,我国农民的集体土地占绝对优势。起因也是国情,现代工业和城市极不发达,经济结构只能以传统的农民、农业、农村为主。不但广袤的农村地区差不多都是民地,就是占地、占人比例极小的城市,也悉数被农村包围。以深圳为例,30年前那里的城镇人口不过3万、城镇建成区的面积不过3平方公里,其余的呢,还不全都是宝安县的农民和农村?看来从革命年代到建设时期,真正一以贯之的,还是“农村包围城市”!

  开放引进港式“官地筹资”,好固然好,问题是哪来那么多可由政府出让的“官地”?要知道,香港的“官地”原本也是民地,无奈鸦片战争前后,国家积弱积贫,弄到裂土割地,也把港岛和一部分九龙的“民土”割让给英国,再由英国皇家“委托”给港英政府打理,这才有所谓“官地”以及“以官地筹资”这回事。两地基础条件不同,就算学得一身人家的本领,没有数目足够的“官地”,巧媳妇难为无米之炊,筹资又从何谈起?

  新动力由此产生:发现、寻找、开发更多的“官地”,然后走港式的资本积累之路,经由向市场出让“官地”,为城市化、工业化筹资。承载这新使命的主体,讲到底还是政府。因为在传统计划经济下,国家就是一间“超级公司”,以行政指挥配置经济资源,本来就是中国经济运行的题中应有之义。改革从放权入手,一部分“国家公司”之权放到企业,另外一部分则放到条条块块的政府。像深圳这样的,承担“杀出一条血路来”的责任的,是政府;负责招商引资的,是政府;提供基础设施配套的,是政府;负债贷款的,开始也只能是政府。加上港式“以官地筹资”的主体也是政府,“一桌菜”就齐了:在国家工业化之后,政府主导的城市化模式,正式登场。

  该模式的关键,是政府要不断地开发、控制更多的“官地”。讲过的,在香港那里没有这个问题,因为全部“官地”一次割让过去,他们只须控制利用的进度就可以了。我们这边不同,由于大量土地是“民地”,所以实际上还是“一国两制”,因为我们的地方政府,要加快开放、发展、引资、建设,就天天要琢磨“如何把更多的民地转为官地”!

  不过,这内置的动力究竟可以发挥多大的力量,还要受制于其他社会条件。我们先看法律。这里要探查的问题是,转民地为官地,法律上允许不允许,有没有足够的合法空间?

  答案是法律上有空间,但有限制条件。首先在宪法层面,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律的规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”(见宪法第10条)。这里有几点很明确,一是存在非官地即民地,否则如果全盘国有了,再也无所谓征收或征用了;二是转民地为官地的合法途径,或“征收”(即永远归国家所有)或“征用”(即国家用完后还地于民),除此之外,没有“非征”之路可走;三是国家征收或征用民地,要有条件,其中一项是“为了公共利益的需要”,另外一项则是“给予补偿”。

  但以上明确的宪法准则,也有含义模糊的地方。现在大家看得比较明白的,首推“为了公共利益的需要”。含糊之处在于,究竟什么才算“为了公共利益”?招商引资,扩大税收和就业,算不算?搞基础设施(包括建造资产可上市的高速公路等),算不算?建商场、盖楼宇,算不算?修高尔夫球场呢,又算不算?问题是“公共利益”(以及近来人们喜用的“公共产品”或“公用品”)本身的含义就模糊,吵一万年也难吵得明白。没有法律的明文规定或法官法的传统,见仁见智的术语,怎么可以拿来充当“征地许可”的法定前提条件?

  前提含糊,许可的行为却又非常明确——征收或征用土地。这个“征”字,何其了得。那可是明明白白的强制行为,实施主体又是诺斯所言“唯一可以行使合法强制力”的政府,强强相加,硬得很,完全不以被征土地所有者的意愿为依归。放到一个行政权力本来缺乏有效监督、制衡的环境里,法律的“止纷定争”功能很容易走向反面。“给予补偿”又是单方面的。对照“有关法律规定”,1999年前的土地管理法,甚至规定政府征地给予的补偿,“不超过土地原用途三年平均所得的二十倍”。这就是说,法律只规定了征地补偿的“上限”,但没有划定“下限”!咬文嚼字地讲,政府拿走民地,一分钱不补也并没有违反法律。

  当然,法律优于“内部掌控的政策”的地方,在于公众包括被征地的所有者也可以提出自己对法律的理解,并据法力争。譬如提出“有违公共利益”的证据,或关于“补偿”方面的索求。不过,我们还有其他法律条款支持把民地转为官地。其中,最有力量、也对我国城市化进程发挥影响最为重大的,是宪法规定,中国的“全部城市土地为国有土地”。对此,我们节后再作理论吧。

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文章来源:经济观察网

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