毛寿龙 谭沂丹:公众相信政府的四种境界

选择字号:   本文共阅读 922 次 更新时间:2012-07-26 23:45

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毛寿龙 (进入专栏)   谭沂丹  

民众相不相信政府,关键在于政府是否具有公信力。有了公共信用,政府从政治上来说,就拥有了足够的合法性资源;从道德上来说,就有了很好的道德基础;从经济上来说,相当于有了社会资本,可以节约政府政策制定和执行的成本。

  

靠愚民政策赢得的公信力,属于公信力泡沫

  

政府公信力,其实就是人们对政府的信心。这种信心的最高境界是人们对政府本身无条件的信任。这种信心,在政府即使犯了错误的情况下,人们也可以原谅政府,并相信政府能够避免错误。即使政府做了低效率的事情,人们也依然可以相信政府能够做到高效率。这是最完美的境界。任何政府,对此都梦寐以求。很多政府甚至为了这百分百的信任,采取种种错误的政策,比如愚民政策。当然,靠愚民政策赢得的公信力,是虚假的,属于公信力泡沫,一旦政策失败,泡沫就会破灭,政府公信力就会降到最低点,导致公信力的信念危机。在信念危机条件下,无论政府如何作为,都是错的,即使做对了,民众也不相信政府能做对。

政府公信力的第二个境界是,人们对政府的制度有充分的信心。任何人都会犯错,没有哪个人是完人,政府也是一样,因为政府是由人来操作的。人会犯错,但只要有良好的制度,一方面不容易犯错,另一方面即使犯了错误,也很容易得到纠正,不会一错到底,有回头的余地。对政府有无条件的信心很难,但对政府的制度有信心比较容易,有了良好的制度,政府很难对民众实行愚民政策,也难以形成公信力的泡沫,政府的公信力可能到不了十全十美的境界,但是政府的公信力也不会降低到导致信念危机的地步。因为民众对制度是有信心的。他们相信制度可以纠正错误。当然,如果没有良好的制度,民众不仅难以对政府有制度的信心,同时也很难有对政府的信念。除非民众被愚民政策所迷惑了,导致了政府公信力的泡沫。

政府公信力的第三个境界是,民众对政府的政策有充分的信心。即民众对政府没有信念,也没有制度上的信心,但是对政府当前的政策,依然有很好的信心。政策好,政绩好,结果民众过上了幸福生活,随之对政府也就有了信心。当然,如果政策好,制度好,又有很好的信念,政府公信力就达到了最高的境界。

政府公信力的第四个境界是,民众对当前的状况比较满意。生活安定,未必富裕,但觉得很满足。政府没有什么大的错误,政策没啥亮点,但制度运作正常,没有什么纰漏。在这种情况下,政府也会有一定的公信力。民众对现状比较满意,政府就没有什么压力,民众对政府的要求也不高,因此政府的公信力需求也不高。然而,民众对现状比较满意,可以来自内心的感觉,可以来自和过去相比的改善感,也可以来自政府的愚民政策。

所以,在这个世界上,通过民调来比较政府的公信力,其水平高低不等。有些国家的政府,其公信力水平明显比较高,有些国家的政府其公信力水平明显比较低。不过,民调也未必真实反映一些国家的公信力水平,如果这些国家的政府实施愚民政策由来已久,有很多公信力的泡沫,而又没有出状况,泡沫并未破灭,就无法反映真实的公信力。 因此,政府要提高公信力的方法,最简单的就是实施愚民政策,塑造民众对政府的排他性的信念。政府通过封锁信息,不让民众了解外界,也不让民众了解过去,更不让民众了解真实的政府。为了实行愚民政策,政府在制度上建设封闭政府,不让民众参与政府,其内部的权力是集中的,而不是相对分离、相互竞争和制约的,它以强权为基础,而不是以民意和法律为基础。它在政策上更多地采取有利于利益集团的政策,而不是普惠于民众的政策。为了有利于利益集团,自然经济无法自由,市场也是浅度发育的,由此形成很容易缩水的金融市场和资本市场;财产权不受尊重,房地产等资产市场很难健全;企业往往是市场和权力交接的怪胎;市场仅仅限于初级消费品,大宗物品的生产、定价和销售,乃至消费都有政府和利益集团的烙印。这样的政府,其公信力泡沫非常严重,一旦出现状况,就会泡沫破灭,形成政治危机,政府也很容易倒台。

  

政府如何取信于民

  

那么,政府如何通过努力来逐步积累公信力,真正取信于民呢?

首先,政府要提高处理各种公共危机问题的能力。当前,不断出现的公共危机已经超出了个人和社会组织的能力。政府如果能够充分利用自己的强制力、公共财政能力、组织能力,以及高居于社会之上的位置优势,及时处理危机,政府的公信力就会大大上升。如果政府无法利用自己的优势,无法及时处理公共危机,那么政府的公信力就会持续下降。

其次,政府的政策要具有公共性。政府可以有很多政策,如果政策都是出于部门利益、特殊利益,而不是为了公共利益,那么政府就仅仅得到特殊利益集团的支持。政府获得利益集团的支持,是很重要的,但是失去公信力,会使得利益集团对政府的支持失去其力量,因为政府不可能仅仅依靠利益集团的支持来执政。政府的生命力在其公信力。舟不可能靠几个浮标航行,水能载舟,亦能覆舟,关键还在于水。政府要让政策为公共利益服务,就要让其政策转变为公共政策。所谓的公共政策就是,公共政策的理念是公共的,而不是特殊的,政策是符合可普遍化原理的,而不是特殊化的。即使是特殊化,也是有利于弱势群体,而不是强势群体。公共政策的议题设定、方案选择、执行和评估,都是可开放的。民众有知情权,可以民主参与和监督,专家可以从公共的角度,对其进行参与和评估。公共政策本身,不同的方案之间有可竞争性,而且是可辩论的。政策成了公共政策,即使其运作的效率可能下降,但是它可以让政府拥有更多的公信力。而且从长期来说,公共政策要比特殊政策,更具有效率,更容易让政府积累公信力。

第三,政府的制度要具有公共性。政府内部有很多权力,如行政管理权、行政法治权、专家权和民众参与权。行政管理权,包括决策权、执行权和监督权。行政法治权有行政立法、行政执法和行政司法权。专家权和民众参与权,意味着专家的学术自由和独立权,民众参与权则意味着公民的知情权。公共政策和公共服务本身,有不同的范围,其权力关系也有分工、合作和相互制约的需要。如果政府内部行政管理权、行政法治权、专家权等得到了很好的配置,而且相互之间有很好的制约,那么政府的权力就会有多个层次的平衡。权力的平衡,会自动实现权力的公共性,而去除其中的私人性。这样,民众就会在制度上相信政府,政府也就获得了制度意义上的公信力。制度中的权力和权利越平衡,其公共性水平就越高,政府的公信力也就越高。

第四,政府的组织要具有效率。良好的危机处理能力,公共的政策,平衡而开放的制度,可以形成公信力,但良好的组织效率,也是政府公信力的重要标志。政府的行政管理水平高,法治水平高,专家决策和民众参政水平高,公共服务能力强,这都缺不了良好的组织效率。在合理制度的基础上,加上有效的组织管理,可以确保高水平的政府管理、高水平的行政法治,以及高水平的专家咨询、民众参与,并有效地解决公共问题,提供公共服务。显然,这时候的政府公信力,也自然是有效的。

民众是否相信政府,虽然仅仅是民众对政府的主观感觉,但这种主观感觉是政府的理念、政策、制度和组织能力决定的。政府通过公共关系,通过影响营销,通过新闻发言人的新闻技巧,甚至通过愚民政策来制造泡沫,尽管可以形成公信力的假象,但这是不能长久的。政府的核心公信力,不是来自这些花招,而是来自扎扎实实的政府自身建设,来自于系统的治道变革,来自在理念、政策、制度和组织能力多方面的长期努力。

  

(作者分别为中国人民大学公共政策研究院执行副院长,博导;英国约克大学政治学系博士)

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文章来源:本文转自人民论坛政论双周刊(总第369期),转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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