闰丙金:公共危机中政府公信力的内部影响因素和提升策略

选择字号:   本文共阅读 967 次 更新时间:2012-11-18 20:23

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闰丙金  

摘要:我国社会正处在深刻转型的特殊历史时期,方方面面的危机事件时有发生,人民的生命、财产受到了威胁,社会的进一步发展受到了制约。政府作为公共危机管理的主体,在危机管理过程中其公信力也会有所变化。公共危机中影响政府公信力的因素很多,本文主要从危机预控机制、信息公开机制、法制建设等方面探究政府公信力的影响因素,阐释政府公信力的现代理论基础。结合上述影响因素,从建立危机预控机制、建全相关法律法规和加强信息公开等方面入手,寻求提升政府公信力的相关对策。

关键词:公共危机;政府公信力;影响因素

近年来,我国超常规的经济发展速度与模式一方面使我国的经济发展总量在世界的排名稳步提升,另一方面这种增长模式也给社会发展带来了一定的隐患,集中体现在政府责任的缺失和公权力对私权利的不法侵害所导致的公共危机事件频发方面。公共危机事件不仅影响社会稳定,也对政府的公信力提出了挑战。因此,将政府公信力置于公共危机的状态下进行研究,可以凸显政府与民众相互协作的有效性,可以多角度地探求和优化政府责任的实现途径。提升政府公信力,既可以有效解决公共危机,又可以增强政府的合法性;既有助于提高政府行政效率,也有助于增强政府领导力、国家凝聚力,进而有助于保持社会稳定与发展。

一、公共危机与政府公信力

(一)公共危机与政府公信力的内涵

公共危机是指由于内部或外部高度不确定的变化因素,对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危机境况和紧急状态。公共危机涵盖了很多方面,危机事件包含各类具有公共危害的突发性事件。黄顺康认为,公共危机至少有以下几个要素:一是公共性。没有影响到公共领域的危机不是公共危机。二是突发性和紧迫性。大部分公共危机都是突然发生的,虽然危机的因素有一个积累的过程,但它们往往被人们忽视,因此给人感觉是突然发生的(至于自发性公共危机即指自然原因引起的突发危机,给人的感觉就更是突然和措手不及),而紧迫性是所有公共危机所共有的,因为不及时处理后果就不堪设想。三是公共危机具有的危害性和破坏性,处理不当就会演变成巨大的灾难。[1]

政府公信力是指政府是否作为、能否全面履行公共责任的质量和获得公众认同的情况,它表明民众对政府的信任程度和信心水平。政府公信力有两层含义:一方面,是指政府行为的公正、公平、公开性和守诺、践约、信誉度;另一方面,是指社会公众对政府的认同、信赖、拥戴感或政府对公众的感召力、影响力和凝聚力。政府公信力决定了政治运作者(政府)的威信,从而决定其在社会上的号召力、动员力和控制社会所需要支付的政治成本。

政府对公共危机的处置状况会影响政府公信力的变化。在正常的社会发展秩序下,公众很少会去关注政府公信力的变化,更不会去分析公信力变化的影响因素。而在公共危机事件中,政府公信力往往会受到较多关注,公信力的影响因素也会更加清晰地显露出来。

(二)公共危机与政府公信力的关系

政府公信力的高低不仅会直接影响公共危机管理效能,公共危机管理实施得良好与否,也会直接影响政府公信力的高低甚至缺失。本文主要以危机管理不同阶段和政府的言、行、果为主要依据,分析公共危机管理和公信力之间的相互关系。

⒈危机预警和准备工作状况与政府公信力。危机预防工作是危机管理的重要内容。高效率的危机预防工作不仅对于预防危机爆发、减少危机发生频率、降低危机强度和破坏性具有重要意义,同时也能实现维护社会稳定,最大限度地保障民众的利益,从而增强民众对政府的信任感,提升政府公信力。相反,如果政府在实践中忽视危机预防工作,就会导致各种危机不断或者是同一类型危机接连发生,使政府疲于应付危机,这样,不仅会影响公共危机管理的效率,也可能使政府无暇顾及其他工作,从而降低民众对政府的信任程度。

⒉危机应对效能与政府公信力。危机应对管理包括识别危机、隔离危机和管理危机。政府公共危机应对效能就是政府在面对危机时采取一系列措施后所表现出的应对能力和处置效果。政府作为公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者,危机应对效能是政府政治合法性及其良好形象的来源和存在基础,从而也构成政府公信力的来源和存在的基础。相反,较低的危机管理效能则会损害政府的合法性和形象,使政府失去公信力。

⒊公共危机处理的善后工作与政府公信力。公共危机的消除并不意味着危机管理过程已经完结,而是危机管理进入了一个新的阶段——危机善后处理。在危机善后处理阶段,政府不仅需要圆满处理善后,即以危机的解决为中心和契机,配套地解决和控制一系列与危机问题相关的、可能导致局势再度发生的各种社会问题,巩固危机管理成果,而且还要从危机中获益,即通过对危机发生的原因、危机处理过程的细致分析,总结经验教训,在技术、管理、组织机构及运作程序上提出改进意见,进行必要调整。良好的危机善后工作对于消除民众的恐慌心理、恢复社会正常秩序、改善政府在民众心目中的形象、提升政府公信力具有重要意义。当然,在公共危机管理过程中,新闻媒体的信息传播、民众心理和行为方式以及非政府组织的介入也会影响政府公信力。

二、公共危机中影响政府公信力的内部因素

在危机事件中影响政府公信力的因素很多,总体而言包括内部因素和外部因素。首先,政府作为公共危机管理的主体,其公信力在很大程度上取决于政府危机管理的理念、行为、制度与效率状况。内部因素外在表现为政府体制、管理机制、政府职能、行政文化以及政府官员自身素质等方面,这些都会对政府理念、行为、制度和最终的效率产生较大影响,进而影响政府公信力。其次,政府公信力还受到作为客体的民众、文化制度环境等外部因素的影响。本文重点分析在公共危机事件中影响政府公信力的内部因素。

(一)危机预控机制和理念影响政府公信力

在危机爆发之前,政府部门如果没有做好危机的预防和预警工作,危机意识薄弱,没有完善的危机预警机制,缺少专门的危机处理机构,则会大大降低政府处理公共危机的效率,进而影响政府公信力。

在全球化背景下,危机的来源发生了变化,不只是战争会引发危机,环境、金融、病毒等也已成为诱发危机的重要因素。而且,随着国家与国家之间、城市与城市之间、部门与部门之间联系的日益紧密,在一定的时间、地点和小概率事件的触发下都有可能诱发大规模的危机。因此,公共危机预控要做到预案求实,不仅要有危机一旦发生应对各种可能情况的多套行动(遏制危机,处理、消除危机,重建或恢复正常状态)方案,而且要通过教育、培训、演练或计算机模拟,提高领导者的指挥能力和群众的应变能力。要检验预案的可行性和科学性,在危机发生时,预案要切实发挥作用,为提高政府危机管理效率提供前提和保证。

(二)政府信息公开程度影响公众对政府的信任

信息化能力是现代政府进行管理和决策时必须具备的一种能力,是对政府现代性、规范性、科学性等指标进行考察的一个重要方面。目前,我国约有80%的有用信息由政府所掌握,但这些信息大多处于不公开状态。这是因为地方政府往往把公众视为政府管理的被动承受者,公众参与公共事务的机会较少,也没有选择政府所提供的公共产品的余地,只能被动地接受政府提供的服务。在2008年5·12汶川大地震发生初期,中央政府迅速启动各种应急预案,中央领导迅速赶赴灾区。相比之下,地方政府却显得行动迟缓,不仅各种救援工作无法到位,就连地震中人员伤亡情况等相关信息都不甚清楚,使得流言漫天飞舞,弄得人心惶惶。而个别地方政府部门暂时不公开信息或公开的信息不准确,导致了公众对政府信息权威长期不信任的后果。因此,这种做法只会增加民众对政府的不信任感,降低政府的公信力,使政府的合法性受到严重挑战。

“在现代社会,公众知情权已经成为一个民主社会的标志之一。许多国家都制定了《信息公开法》,将传统公权力运作中的‘保密为原则、公开为例外’变更为‘公开为原则、保密为例外’。除国家安全、商业秘密、个人隐私等,一律不得免除公开”。[2]我国《政府信息公开条例》也规定,凡涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;需要社会公众广泛知晓或者参与的;反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;以及其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的政府信息应当向社会公众公开。但在实践中,社会公众的知情权常常得不到重视。例如在2007年的“华南虎事件”中,陕西省林业厅急于为华南虎照片的真实性盖棺定论,政府和有关部门对网络上的各种质疑持不欢迎的态度,不愿意透露来自政府方面的调查进展,这是其失信于民的重要原因。一个失信于民的政府不仅不能动员公众应对各种危机,反而会引发其它社会危机。

(三)危机应对相关法制建设影响政府公信力

我国危机应对的相关法律法规还不健全,政府在危机管理中往往没有专门、统一的法律作为依据,在处理危机事件时常以行政命令或临时条令作为政府行动指南,缺乏相应的法律依据,致使地方政府在处理公共危机事件中要么侵犯公民的合法权益,要么因为缺乏法律依据而不能有效处理危机。这两种状况都可能弱化政府公信力或导致政府公信力的缺失。经历了几次危机事件后,我国出台了一些有针对性的规章和条例,但是公共危机管理的基本法律尚待制定。由此带来了一系列弊端:一是有关危机管理的法律尚不健全,使得法律框架无法系统化。二是仅针对不同类型的危机事件分别制定单项法律法规,难免造成立法冲突。三是各部门都针对自己所负责的事项立法,各为其政,缺乏沟通与协作,降低了政府危机管理的效率。这些都影响着政府部门对危机的管理和控制,进而影响政府公信力。

(四)官员个人行为对政府公信力的影响

国家机构是一种非人格化的存在,国家工作人员和某些官员的行为会直接地影响到人们对国家机构的看法和态度。政府公信力可能因官员的个人魅力“增值”,也可能因官员个人的恶行而被“掏空”或“污染”。任何时代、任何社会的民众都极为痛恨腐败政权及其贪官,如果执政者不能遏制和消除由其内部产生并不断滋长的腐败行为和现象,即使经济不断增长,人们的生活水平不断提高,但由于社会财富分配不公正,民众的满足感仍然会降低,对政府的信任度也会因此下降,继而政府的公信力也会下滑。我们看到,官员腐败现象的道德危害性和社会危害性远远大于经济方面的危害性,会极大地损害执政者与民众之间的关系,影响执政者在民众中的信誉、形象和地位,以至于民众会对执政党的合法性产生质疑。而在公共危机中政府官员的行为更是会直接影响到公众对政府的看法,影响公共危机的有效管理,从而影响政府公信力的变化。

根据《小康》杂志2007年8月发布的《2006—2007中国信用小康指数》报告,2006—2007年我国政府公信力指数为60.6分,中央政府相对于地方政府的公信力较高。超过70%的受访者认为,一些地方政府存在着“隐瞒真实情况,报喜不报忧”的现象。同时,调查显示,我国个人信用整体指数为66分,最讲诚信的五个职业群体分别是:农民、军人、科学家、工人和农民工;而信用最差的五个职业群体是:政府官员、房地产商、房地产中介、保险人员、国企领导。在对“信用最差”群体进行调查时,政府官员以80.3%的得票率“高居榜首”。由此可见,某些政府官员在公众心目中的形象急需改变,不能因为个别官员的行为影响整个政府的形象,进而影响政府公信力。

在南方雪灾和汶川地震等重大危机事件中,温家宝总理亲临现场安抚人民群众,尤其是在汶川地震发生后,温总理不顾个人安危在第一时间赶赴现场,这极大地增强了全国人民抗震救灾的决心。温总理在几次危机事件中的作为极大地提高了政府在公众心目中的地位,也使政府公信力得到了提高。当然,在危机治理和管理过程中也存在个别官员因为个人或是小集体的利益而忽视了人民群众利益的现象,这些现象一旦曝光都将引起公众的不满情绪,并且产生放大效应,最终影响政府公信力。

三、公共危机中提高政府公信力的策略选择

(一)健全危机预控机制,提升公共危机处理绩效

⒈建立危机预警机制。危机预警是公共危机管理的第一道防线,建立政府危机管理预警机制,就是要使危机预警成为政府日常管理中的一项重要职能,对可能发生的各种危机事先有充分的估计,提前做好应对准备,选择一个最佳应对方案,最大限度地减少社会和民众的损失。

建立运行有效、完善的危机预警系统,应坚持以人为本、长抓不懈的原则。面对公共危机,“以人为本”是政府处理危机事件、保护民众生命安全的基本原则;长抓不懈是将危机预警纳入到政府日常管理体系当中,避免“危机预警”成为“危机应付”之需。危机预警系统应采用分级预警的方法,依据可能出现危机事件的范围、影响程度进行科学分级和处理,从而保证信息来源的多元化。同时,提高信息收集的可靠性、全面性以及准确度,为实现危机预警系统高效作保障。

政府危机预警管理主要是控制危机事件爆发的因素,努力把一切苗头消灭在萌芽之中、化解于爆发之前。建立完善的危机预警系统,需要政府做好以下工作:一方面,建立灵敏、准确的信息监控系统,及时收集相关信息并加以分析处理,这是政府实现有效危机管理的前提;另一方面,制定科学的应对措施。在探究危机形成、爆发的一般规律及其解决的一般规律和控制策略的基础上,分类制定应对各种危机事件的科学方法,做到“有备无患”。此外,在政府组织层面开展危机培训工作,重点开展政府工作人员危机管理培训和全民危机意识教育工作,增强全社会特别是政府工作人员危机管理的意识。

⒉设立常规性危机管理机构。在中央政府层面,应尽快建立起具有会商决策和综合协调的常设性危机管理机构,明确各部门的职能和任务,组织有危机处理经验的专家和政府官员对各类危机开展分析总结工作,从国家安全的高度制定长期的反危机战略和应急计划,并协调各地区、各部门以及各级政府之间的工作,增强他们的协同运转能力;在地方政府层面,各级地方政府应在上级政府的指导下,设立相应的对口管理部门,并根据本地区的实际情况,因地制宜地设置具体的职能部门及组织形式,提高各部门间协调运作和快速反应的能力。

⒊强化危机意识。公共危机的突发性、非常态性对政府的应变能力提出了较高的要求。若应变能力不强,就会使危机迅速蔓延和失控,造成难以弥补的损失。应变能力主要包括应急决策、掌控局势、协调各方和应急处置等能力。应变能力的强弱关键取决于主体危机意识的强弱以及应对危机的各种准备和条件是否充分。为此,要加强危机管理教育,强化政府和全社会的危机管理意识,居安思危,在危机到来之前,便制定出处理可能出现的各种危机预案。

(二)完善信息公开制度,增强民众对政府的信任

在现代社会,信息公开是保证人民群众在知情前提下实现民主权利的需要。尤其是在危机来临时,由于危机的不确定性影响已大大超乎事件本身,一般公众很难对危机做出全面正确的分析,大多都会倾向于将危机发生的主要责任归结到管理部门。因此,在整个公共危机管理过程当中,政府要及时发布信息,做出的一系列重要决策和措施要让公众知情。如果政府信息不公开,就会造成小道消息盛行、谣言四起的局面。如在“非典”时期,面对一些不法商贩炮制出的“米荒”、

“盐荒”等谣言,相关政府部门没有进行及时有效的信息宣传,导致了大规模非理性抢购行为的发生。相比之下,在日本,核辐射的前期出现了民众大量抢购食盐的现象,但由于政府及时采取了有效的应对措施,很快阻止了谣言引起的破坏效应。

在建立制度化的信息公开和发布制度的基础上,可以利用新闻媒体,通过召开新闻发布会、进行电视讲话等方式加强政府与民众的沟通;进行政策文件传递、信息资源交流、领导人实地察访、官员和群众的直接接触;开辟政府领导人热线电话,就一些民众关注的问题做出解答;召开听证会与民众面对面交流。国外的经验表明,现代社会信息高度发达,政府与其被动地去“辟谣”,不如大胆公开危机真相,以显示政府开明、开放的治理理念。敢于公开危机信息,是政府的能力和信心的具体体现。政府与群众进行开诚布公的对话与合作,可以增强政府的凝聚力和信誉度,有利于塑造诚信形象。

(三)完善相应的法律法规,在公共危机处理中保护民众的合法权益

政府讲不讲诚信,有没有公信力,一条重要的标准就是看政府能不能依法行政,其行政法制化程度如何。政府依法行政的程度表现在:第一,法律法规的完备程度。只有法律体系完善、严格依法管理的政府,才能在行政管理过程中做到有法可依,才能在公众中树立起威信,得到公众的认同,并推动整个社会信用体系的完善与发展。第二,执法过程中的规范程度,即执法程序是否规范、执法过程是否合乎法律法规。有完善的法律法规而不去遵守,其危害比没有法律法规还大,会弱化政府公信力。

危机管理要制定相关的法律法规,统一规定政府在处理紧急状态中的职权和职责,确定依法应对紧急状态的法制原则,而目前我国这方面的法制建设还很不完备。为此,必须加强法制研究和建设,尽快制定和完善有关公共危机治理的法律法规和规章体系,实现危机管理法制化。具体包括以下三个方面:一是要在宪法中增加有关紧急状态方面的规定,使政府紧急管理权有明确的宪法授权,具有合宪性。二是制定一部统一的、综合性的《紧急状态管理法》,对紧急状态管理做出明确而全面的规定。三是制定和完善各种专门的有关危机治理的法律法规。[3]只有这样,才能有效保障政府依法治理危机和维护公民的合法权益,避免危机治理的随意性、盲目性和违法违规行为。

(四)提高官员自身素质,强化监督机制

⒈强化政府官员应对公共危机的能力和素质建设。首先,强化政府官员的公共责任意识。执政为民是政府合法性的基础,也是建立政府公信力的前提。在公共危机处置过程中,最大限度地减少社会和民众的损失、使社会恢复常态,是危机状态中政府官员的首要责任和意识,而不是想方设法逃避责任。其次,加强政府官员应对公共危机的技能培训。公共危机的应对与处置是一种非常态政府管理技能,是一种专业性很强的公共管理策略与方法。只有进行经常性的模拟与演练,才能真正提高政府官员有效应对公共危机的能力。

⒉强化法律监督,完善责任追究制度。在公共危机状态下,国家权力扩大,政府具备行政紧急权。一般监督很难约束政府和政府行政人员的行为,容易产生腐败。在危机时期,民众对腐败感触尤其深刻。解决公共危机状态下的腐败问题,除了提高政府官员自身素质外,关键是要完善法律监督制度,最终实现制度反腐。同时,实行严格的行政过错责任追究制度,让行政问责制成为政府工作的制度基础。明确行政过错追究的责任层次,准确界定批准、审核、承办等行政管理各个环节中相关人员所应承担的具体过错责任,确保责任落实到每一层次、每一职级、每一岗位。

近几年来,我国政府通过及时处置禽流感、汶川地震等特大公共危机事件,使政府公信力得到了大幅度提升,以实例论证了政府危机管理与公信力之间存在的相辅相成的关系。但是,在危机管理过程中,政府行政权力的滥用、信息发布不及时、政策扭曲以及权力腐败等,也不同程度地造成了政府公信力的缺失。因此,研究公共危机中政府公信力的影响因素,寻找公信力缺失的原因,需要从政府危机管理理念、制度、行为和效率入手并考虑客观因素,进而制定综合措施。其中有两个关键点:一是明确政府面对公共危机时的职责,合理、有效地发挥政府职能。二是完善法律制度,依法行政。此外,提高政府工作人员的道德素养和综合素质,加强对民众的危机意识教育,培育先进的科学创新精神,也是提升政府公信力的有效措施。

【参考文献】

[1]黄顺康.公共危机管理与危机法制研究[M].中国检察出版社,2006.

[2]刘仁文.治安通报与公众知情权[J].学习时报,2008,(02).

[3]肖金明.反思SARS危机:政府再造、法制建设和道德重建[J].中国行政管理,2003,(07).

作者简介:闰丙金(1970—),男,安徽固镇人,复旦大学社会发展与公共政策学院博士研究生,安徽财经大学财政与公共管理学院讲师,研究方向为社会管理与社会政策。

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文章来源:本文转自《行政与法》2012年第10期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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