李松:走出“坐等风险”的中国式应急管理

选择字号:   本文共阅读 262 次 更新时间:2012-07-22 23:19:44

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李松  

  

  “中欧应急管理合作项目启动暨中欧应急管理学院揭牌仪式”近日在国家行政学院举行,这意味着中国和欧盟从2010年开始协力推进的中欧应急管理合作项目正式启动。

  “现在世界面临的发展机遇增多,风险和挑战也在增加,应对和管理各种风险危机,已成为国际社会和世界各国政府共同面临的重大课题。”国家行政学院党委书记、常务副院长李建华说。

  据李建华介绍,中欧应急管理合作项目包括能力建设、应急管理机制建设、政策开发与对话等三方面内容。“欧盟国家在包括应急管理组织体系、管理制度、硬件建设和技能培训等方面积累了不少成功经验,值得中国学习借鉴。”

  在国外,应急管理也被称为“危机管理”,是指在事件发生以后如何在第一时间进行应急处置、紧急救援,如何用最小的成本、以最快的速度把它的损失减到最小而进行的一种管理。

  “从2003年‘非典’爆发,中国自上而下开始十分重视应急管理。”北京大学政府管理学院教授李成言对《瞭望》新闻周刊说,“中国应急管理体系的发展,虽起步较晚,但却在磨砺中得到快速成长。”

  

  “一案三制”的特色体系

  

  20世纪80年代以前,“应急管理”在全球范围内,还是一个较为陌生的词汇。自从1982年美国强生公司发生“泰勒诺胶囊”投毒事件,才使应急管理成为国际社会普遍关注的话题。

  2003年抗击“非典”一役,使这年成为中国应急管理体系建设的起步之年。同年11月,国务院办公厅应急预案工作小组正式成立,以制定、修订应急预案和建立健全应急体制、机制、法制(简称“一案三制”)为核心的中国应急管理体系建设全面起步。

  目前“一案三制”已成为具有中国特色的应急管理体系。应急预案建设方面,已建立了一个“横向到边、纵向到底”的预案体系。

  应急体制建设方面,中国以各级政府成立“应急管理办公室”并强化其“综合协调职能”为标志,已基本形成了“统一领导、综合协同、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制架构。

  应急机制建设方面,建立健全社会预警体系,形成统一指挥,功能齐全,反应灵敏,协调有序,运转高效的应急机制。

  同时,应急法制建设方面逐步走向法制化、制度化和规范化。特别是2007年8月30日《中华人民共和国突发事件应对法》的发布,更是中国“一案三制”建设的飞跃。

  尽管近年中国应急管理水平有较大提高,但仍有诸多可完善之处。

  国务院参事、经济学家任玉岭直言:“我国的应急管理似乎过分注重了对应急事件的严管,而忽略了如何减少应急事件。这二者之间,应该是后者为本。”

  事实上,当前民众普遍缺乏自救、救护的防灾意识和能力,也是中国应急管理中存在的重要问题,与发达国家存在差距。

  

  转型期的严峻考验

  

  “作为世界上自然灾害最为严重的国家之一,中国灾害分布地域广、种类多、发生频率高。尤其近年来,极端气候事件频现,中强地震呈活跃趋势,自然灾害及其衍生、次生灾害的危害性进一步加大。”汕头大学法学院公共管理系副教授鄢圣华接受本刊记者采访时认为。

  “城市化进程不断加快,一些重特大疫情时有发生,因人口流动量的加大和流动速度的加快,更使疾病的防控难度加大。”鄢圣华说。

  “由于腐败现象还没得到有效遏制、管制机构缺乏相对的独立性,在公共安全、公共卫生、就业、职业场所安全及环境保护等社会管制领域,公共事件时有发生。”鄢圣华指出,“近来发生的药物食品安全事件,如毒胶囊事件,还与媒体不能及时有效地发挥舆论监督作用有关。”

  “中国经济快速发展的同时,也致使资源、能源、运输供给长期偏紧,再加上一些地方和企业责任风险意识淡薄,安全责任不落实、监管不到位,也使生产安全事故存在较高的发生几率。”李成言说。

  在李成言看来,中国正处在急剧的社会转型期,各种利益关系错综复杂,社会深层次矛盾累积,群发性事件时常发生,应对各种危机和挑战的艰巨性、复杂性不可低估,维护社会稳定的任务艰巨。

  “当前,公共事件仍处于高发态势,能有效预防和化解危机,是各级官员执政能力的具体体现。”李成言举例说,“比如石首事件、瓮安事件、三鹿奶粉事件,地方政府处理得不尽如人意,因此主要官员都被问责。”

  在中国政法大学政治与公共管理学院教授鲁照旺看来,公共事件不仅在发生时对民众的行为及心理产生巨大冲击,而且相当长一段时期内,均会持续影响政府后继的风险决策,从而对社会、经济产生更深远的影响。

    

  官员的“必修课”

    

  “我总担心辖区内出事,也在琢磨一旦出了什么事,该采取什么措施解决。”在北京的一次重要会议上,南方某市一位市长向本刊记者坦言,“现在做官也很累,时刻像坐在‘火山口’上,不知何时会喷发。”

  这位市长的感受,是不少地方“一把手”的心理写照。对于公共事件,他们开始由以前的被动应对,逐渐转变为主动预防和化解。这既有来自不断健全的“官员问责制”的推动,也有来自社会舆论的压力。

  毫无疑问,在中国各级政府管理体系中,应急管理还是一块需要加速整修的“短板”,也是中国官员的一门“必修课”。

  2009年8月底,首个国家级应急管理培训基地在国家行政学院挂牌,开始采用案例教学对高中级官员进行轮训。迄今为止,已先后举办了首期厅局级公务员应急管理专题研讨班、省部级干部“突发事件应急管理”专题研讨班、“中欧预警及应急管理研讨会”等。有些地方不但选派官员到国内高校培训应急管理课程,还派到国外学习先进经验。

  随着各地应急管理人才需求量不断增加,一些高校相关专业应运而生。2008年,广东暨南大学领国内高校之先,率先开设应急管理方向专业,培养危机评估和应急管理工作的专门人才。

  2011年12月16日,来自泛珠三角9个省、区、市政府分管应急管理工作的副秘书长和应急办主任齐聚暨南大学,为即将毕业的“中国应急管理第一班”的学生们提供就业咨询,毕业生一时炙手可热。

  据了解,暨南大学之后,多所高校纷纷开设应急管理专业。2010年5月22日,河南理工大学应急管理学院正式成立。作为应急管理教育工作委员会挂靠单位,河南理工大学应急管理学院拥有公共安全管理和公共事业管理(应急管理方向与安全社区建设方向)两个本科专业。

  2010年9月,电子科技大学中山学院新增设了危机与应急管理专业,成为目前国内第三所设立此专业的大学。

  从专业需求出发,当前一些地方政府不但从高校招聘应急管理专业应届毕业生,还不断派官员到高校在职学习。而与此形成鲜明对比的是,目前国内专设应急管理专业的高校很少,更多是挂在行政管理专业里。

  “要把这个学科真正落地、生根、开花结果,还有一些路要走,有一些任务要完成。”国家行政学院应急管理培训中心副教授钟开斌认为。

  “应急管理是一个多学科、应用性、综合性强的学科领域,需深入研究应急管理学科体系的内在逻辑与规律。”钟开斌说,“当前有必要开展研究生学历教育,加强综合性管理人才培养。”

  

  全面推进应急体制机制

  

  我国经济实力与几年前相比已大大增强,但政府应急管理水平提高仍有很大空间。

  有关专家建议,利用多种方式,对公众进行危机管理教育,进行应对重大危机的培训实践,广泛宣传相关法律法规和应急预案,特别是预防、避险、自救、互救、减灾等知识,增强公众的危机意识、社会责任意识,提高自救、互救能力,形成全民动员、预防为主、全社会防灾减灾的局面。

  “当前整个国际减灾,已由单向逐渐向综合转变,由减轻灾害向减轻灾害风险转变,由一个国家减灾向全球减灾和区域联合减灾转变。”李成言说,“中国也应将应急管理与风险管理有机结合起来,变被动应对为主动防范,以现代信息技术为支撑,为应急管理预案建设提供先进的物质技术保障。”

  “预警在减少突发事件危害方面作用非常明显。”国家行政学院应急管理培训中心博士、讲师董泽宇举例说,“比如2004年的印度洋海啸,当时造成将近三十万人遇难,主要原因在于缺少预警系统,没有向游客发出预警。”

  “目前我国在预警方面相当重视,也在积极投入,包括2010年国家发改委审批通过《国家突发公共事件预警信息发布系统建设项目可行性研究报告》,各地都在建设预警,但是还存在很多问题,比较粗放。这就要求我们按照积极相应的原则建设行动导向预警体系。”董泽宇说。

  针对中国应急管理的未来发展,国家行政学院原常务副院长魏礼群指出,首先要做的工作就是“全面推进应急管理体制机制建设”,以提高基层应急能力为重点,理顺各级应急管理体制,强化综合协调,完善应急决策指挥机制,力求实现“快速反应、高效运转”。

  从当前基层应急能力不够,投入有限的现实情况出发。魏礼群认为,应加大应急管理的投入,建立政府、企业、社会组织等多方参与的筹资机制。同时还要加快建立国家巨灾保险体系,建立应急管理公益性基金,提高灾害救济补助标准,有效分散风险、减少损失。

  “不能一说加强应急管理,就增加机构,就增加公安队伍。”任玉岭建议,一是促进应急管理队伍恪守职责,避免矛盾的累积和事态的发展与扩大。二是处理好“管与放”、“疏与堵”的辩证关系,切忌以管代替一切,更要防“以暴易暴”。三是缩小收入差距,推进均衡发展,是减少应急事件的重要条件。

  “除健全、完善‘一案三制’外,应急管理要充分依靠社会力量。”鲁照旺表示,“在公共事件发生时,政府应急管理是否能取得成效,民众与政府之间的相互信任,具有决定性的作用。”

  “由于公共事件具有危险性、紧迫性和不确定性等特征,必须及时处理,所以仅有政府的参与是不够的。”鲁照旺认为,“民众参与应急管理,可以凝集整个社会的力量,有利于社会秩序的稳定和公众对公共危机决策的认同。”

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文章来源:《瞭望》新闻周刊

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