龚维斌:应急管理的中国模式

——基于结构、过程与功能的视角
选择字号:   本文共阅读 208 次 更新时间:2020-07-25 16:40:24

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龚维斌 (进入专栏)  

   摘要:应急管理通常涉及国家与社会两个层面,但这两个层面在不同国家的含义和二者之间的关系方面差异较大。本文以结构、过程和功能的视角,重点分析中国共产党和“国家与社会”的特殊关系,分析党对应急管理的结构性介入,同时,以武汉市成功防控新型冠状病毒肺炎疫情为例,展示党领导国家与社会的互动过程及其成效,从而揭示出中国应急管理模式最大的特点和优势是中国共产党的领导。这种应急管理模式在应对重大突发事件时十分有效,但是,成本代价也很大。因此,应以总结新型冠状病毒肺炎疫情防控工作为契机,统筹完善常规应急管理体系与非常规应急管理体系,进一步理顺党、国家与社会的关系。

  

   关键词:党的领导;国家与社会;新型冠状病毒肺炎疫情;非常规应急管理

  

   2020年新春伊始,突如其来的新型冠状病毒肺炎(以下简称新冠肺炎)疫情影响着全球。这次疫情是中华人民共和国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件,对中国人民生命财产和经济社会发展造成巨大冲击。经过2个多月的艰苦努力,中国成功控制了疫情,目前进入疫情防控常态化阶段,企业陆续复工复产,经济社会生活逐渐恢复正常。与此同时,欧美发达国家的疫情从3月中旬以后却日益严重,确诊感染病例和死亡人数不断增加。截止到2020年5月2日,中国以外新冠肺炎确诊病例达到3182796例,死亡病例达到225328例,其中,美国确诊病例1126519例,死亡66051例。同日,中国累计报告确诊病例82877例,尚有确诊病例531例(其中重症病例34例),尚有疑似病例10例,累计死亡病例4633例。相比之下,中国的疫情防控是成功的。无论是从对疫情的认知,还是从应对准备的时间以及医疗卫生条件来看,欧美国家原本应该比中国做得更好。那么,这就引出了三个问题:中国抗疫为什么相对比较成功?中国应急管理有什么特点?中国应急管理还有哪些不足?

  

   一、中国应急管理体系建设及相关研究

  

   中华人民共和国成立后至21世纪之初,中国应急管理主要采取“以条为主型”的单灾种部门负责制,2003年以后开始建设综合化应急管理体系(朱婉菁、高小平,2019)。在成功抗击“非典”疫情后,中国政府意识到科学、规范、有序防范和处置重大突发事件的重要性,在总结既有经验、学习借鉴发达国家经验的基础上,开始着手建设以“一案三制”为核心的现代应急管理体系。2004年1月,国务院召开会议部署制定完善突发公共事件应急预案,提出“制定完善应急预案,建立健全应急机制,提高政府应对突发事件和公共危机的能力”(编写组,2017:24)。2005年4月,国务院印发《国家突发公共事件总体应急预案》,这是“横向到边、纵向到底”的全国应急预案体系建设的标志性成果(编写组,2017:299)。2006年,国务院应急管理办公室成立,履行值守应急、信息汇总和综合协调职能,发挥运转枢纽作用。全国县级以上人民政府随后纷纷成立应急管理办公室。2007年,《中华人民共和国突发事件应对法》颁布实施。建设中的应急管理体系为有效应对2008年南方雨雪冰冻灾害、汶川特大地震灾害以及此后一系列重特大突发事件发挥了重要作用,同时,这一应急管理体系也在实践中得到不断完善。为进一步提高综合应急能力,2018年3月,作为深化党和国家机构改革重要成果的举措,国家组建了应急管理部,把原来分散在11个部门的13项职能和5个国家指挥协调机构的职责集中由一个部门负责,目的在于推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的应急管理体制(尚勇,2019)。由于突发事件种类繁多、情况复杂,应急管理部主要承担自然灾害和事故灾难两类突发事件的风险防范和应急处置职能。《中华人民共和国突发事件应对法》中规定的社会安全事件和公共卫生事件应急管理的职责仍然由公安政法部门和卫生健康行政部门负责(韩自强,2020)。

  

   进入新世纪以来,在国家应急管理体系建设过程中,应急管理、危机管理、突发事件应对、风险管理等受到学术界重视。管理学、社会学、政治学、新闻传播学、工程技术等学科从不同的角度对突发事件及其预防处置的应急管理展开研究,应急管理体制机制问题成为重点研究领域。相关研究主要集中在以下方面:(1)中外政府应急管理比较研究。主要是对美国、英国、德国、日本、俄罗斯等国家应急管理体制机制及经验的介绍。(2)对不同灾种的研究。如对SARS、H1N1禽流感等重大突发公共卫生事件应急管理开展的专门研究;对地震、海啸等重特大自然灾害事件的应急管理研究;对事故灾难和社会安全事件进行的专题研究。(3)对应急管理不同环节进行的研究。如专门研究风险防范、应急决策、预警、指挥、信息发布、舆情管理、物资保障等环节和具体领域。(4)对中国应急管理体系建设的回顾与反思。2018年围绕成立应急管理部、2019年围绕新中国成立70周年、2020年围绕新冠肺炎疫情防控,在中国应急管理体制的特点及其改革方面形成了不少研究成果。(5)典型案例研究。通过解剖国内外发生的有代表性的突发事件,分析应急管理的成败得失,相关研究内容十分广泛,涉及应急管理的各个方面。这些研究成果对于了解国际经验、把握应急管理规律、建设和完善中国应急管理体制起到了积极的作用。

  

   然而,上述研究也存在着明显的不足。一是关注的主要是政府应急管理,对应急管理中政党的作用、社会组织参与、社区参与、市场参与等体制机制研究较少,对国家整体应急管理体系的完整研究成果不多。二是多集中于体制机制中的某个方面、某个环节,对政府应急管理体制机制的整体性、综合性、规律性研究不够。三是在向外国学习借鉴中,没有充分考虑到国家结构形式、社会文化、基本国情等方面的差异,存在对比简单化的现象。四是基于突发事件应急管理效果的中外比较缺少科学的比较框架和标准,没有充分考虑到突发事件的等级和性质,影响了对比评价结果的说服力。因此,中国成功防控新冠肺炎疫情引发的应急管理问题很难从既有研究中找到现成答案。本文将综合运用现有研究成果,从应急管理主体中的政党、国家与社会切入,以新冠肺炎疫情防控为例,分析三者参与非常规重大突发事件应急管理的方式、过程及其效果,在国际比较中透视中国应急管理模式的特点,分析其优势与不足。

  

   二、国家与社会视域中的应急管理

  

   应急管理是公共管理的一种特殊形态,是紧急状态下的公共管理。公共管理与传统行政管理的重要区别在于管理主体的多元化,管理主体不仅包括政府,还包括各类非政府组织以及公民个人。应急管理的本质是在尽可能短的时间内有效应对、处置具有不确定性的突发事件,预防、减缓和消除由此带来的危害。因此,应急管理需要统一指挥、令行禁止、迅速反应、协调配合,需要权力集中、力量集中、保障到位。对于重大灾难性事故的应急管理,政府负有义不容辞的主导责任,社会成员应先期响应,支持配合政府处置救援,这需要多种社会力量的广泛参与。因此,应急管理不只是政府应急管理,还需要政府与社会的合作,政府与社会是应急管理中两种不可或缺的重要力量。

  

   在政治学中,“政府与社会”经常与“国家与社会”通用。国家是指占据统治地位的阶级在一定范围内合法垄断暴力的使用权而对其居民进行强制性管理的种种组织机构及其体现的强制性等级关系的综合体(唐士其,1996)。通常情况下,“国家”与“政府”是同义词。国家通过一定的组织形式——政府——行使公共权力,实施公共管理,提供公共服务(燕继荣,2004:198)。因此,“政府与社会”通常被称为“国家与社会”或“政府与非政府”(燕继荣,2004:197)。“政府”的含义有广义和狭义之分。广义的政府包括立法、司法和行政。狭义的政府是指行政力量,包括纵向、横向以及“条块”之间的府际关系体系,涉及中央政府、地方政府和基层政府等不同层级的关系,以及同级政府不同部门之间的关系,还有中央政府派出机构与地方政府的关系等。“社会”也有狭义和广义之分。狭义的“社会”主要是指“非政府组织”(NGO)和“非营利组织”(NPO);广义的“社会”主要是指某一特定领土范围内不受国家直接控制或相对独立于国家的各种自治组织或非官方领域的统称,既有营利性的市场组织,也有非营利性、公益性、自利性的社会组织(赵大朋,2013)。简言之,广义的“社会”主要是包括厂商企业在内的各类非政府组织(景跃进,2019)。因此,国家与社会涉及众多复杂的内部和外部关系。

  

   受多种因素影响,不同国家应急管理中国家与社会的内涵及其相互关系有所差异,主要体现在国家结构形式和社会的组织形式两个方面。

  

   首先是国家结构形式。国家结构形式是国家的中央权力机关与地方权力机关、整体与局部之间关系的构成方式,主要分为单一制国家和复合制国家两种(燕继荣,2004:207)。中国、英国、法国和日本均属于中央集权型的单一制国家。复合制又可分为联邦制和邦联制。在联邦制国家中,联邦政府行使国家最高政治权力,地方与联邦政府之间不是隶属关系,地方政府拥有较大的自主权,美国、德国是典型的联邦制国家。不同的国家结构形式(国家组织制度)下的应急管理机制设置、职能配备、府际关系、社会参与等均有差异。以美国为例,美国联邦政府国家安全部所属的联邦应急管理署(FEMA)承担着自然灾害应急救援等工作,其总部设在华盛顿,在全美设有10个分局作为派驻机构。当有重大灾害发生时,联邦、州与地方政府均各设对应办事机构相互配合(吴群红、杨维中主编,2013:312)。州和地方政府分别设立州应急管理局和地方政府应急管理中心,承担应急值守、应急准备、辅助决策、组织协调等工作,并直接向地方行政首长汇报。美国政府应急管理中的府际关系是由国家应急反应框架(National Response Framework,NRF)规定的。各州应急管理体制不尽相同,地方政府更是如此。各级政府所辖的应急管理机构为本级政府所辖范围内的居民提供应急准备、救援和服务保障。联邦政府、州政府和地方政府在应急管理中都肩负着重要责任。当某个州在应急救援资源不足时,州长可以请求联邦政府提供帮助,或者根据应急管理援助协议向其他州请求援助(洪凯主编,2012:11-20)。美国突发公共卫生事件应急系统是“联邦—州—地方”三级体系,包括联邦疾病控制与预防系统(CDC)、大区医院应急准备系统(卫生资源和服务管理局,HRSA)和城市医疗应急系统(地方性公共卫生机构,MMRS)三个自上而下的子系统(吴群红、杨维中主编,2013:314)。美国卫生和公共服务部是美国应对突发公共卫生事件的主要决策、协调和执行机构之一,与联邦应急管理署合作(杨开忠、陆军等编著,2003:35)。中国国家应急管理体制和公共卫生应急管理体制是在单一制国家结构中建立的,与美国有相似之处也有差异,特别是府际关系方面的差异很大。

  

其次是社会的组织形式。作为与政府相对应的广义社会的组织形式,由于各国历史文化、社会结构不同,其组织形式也有较大差异。欧美国家政府与社会的界限相对清晰。由于家国同构、“伦理本位”和差等有序的集体主义价值观念,加上计划经济时期实行单位制管理的传统,当今中国各类企事业单位、城乡基层群众自治组织(即城市居民委员会、农村村民委员会)以及住房市场化以后的小区物业管理公司等在服务、动员和组织群众方面发挥了重要作用,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会学研究》2020年第4期

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