关晶焱:中国农村土地制度变迁及改革构想

选择字号:   本文共阅读 514 次 更新时间:2012-07-14 09:01:11

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关晶焱  

  

  【摘要】当前中国农村土地制度仍然处于二元经济结构下,维系着小农经济的生产方式,不适应工业化的发展。因此,农村土地制度改革的方向应该是打破二元经济体制,将现代生产工具、先进科技、资本引入农业生产,将农民引入市民社会,发展市场经济、现代福利经济,完善社会保障机制,加快国家工业化进程。

  【关键词】农村土地制度 小农经济 土地流转制度

    

  在人与大自然之间,没有什么比人地关系更为本源,更为复杂。人类依靠土地繁衍生息,而人类社会则是通过不断地改变人地关系,来调整个体与群体的矛盾。科技的发展,文明的演进,使人地关系总是处于变化之中,只有不断地找寻平衡点,才能维系人类社会的稳定和发展。

  这里所说的人地关系是指人有目的地利用和改造土地的过程,以及在此过程中形成的人与人之间的关系,其是生产力与生产关系理论的重要内容。所谓人有目的地利用和改造土地是指人凭借自己的劳动能力对于自身有权使用的土地进行利用和改造的过程,属生产力范畴,其基本要素表现为:人(即劳动者)、土地(即劳动对象)和劳动能力(即劳动资料)。这三个要素都是客观存在的。而在此过程中形成的人与人的关系则属于生产关系范畴,包括土地所有权的归属、人们在这一过程中的关系和地位、劳动成果的分配。人类社会无法依主观愿望去改变生产力,但可以确立、保护或改造生产关系。就国家而言,其是否能稳定和发展,关键取决于其确立和保护的生产关系是否适应生产力的水平,并给予生产力发展的条件和空间,这就是人地关系的平衡点。

    

  新中国成立后农村土地制度的变迁

    

  新中国成立之初土地改革主要是把农村的土地平均分配给农民私人占有,实现历代农民“耕者有其田”的美好愿望,之后的土地政策是把农民和土地适当集中起来组成生产合作社。到了二十世纪五十年代末,农村土地制度走上了“一大、二公、三平”的公有化道路,建立人民公社制度,强调包括土地在内的全部生产资料公有。然而,此后二十年的实践证明,这种排斥商品经济,过分强调生产资料公共性、平均性,忽视农民个人经济利益的制度极大地限制了农民自主性和生产积极性的发挥,其结果是几亿人的温饱无法实现。二十世纪八十年代,从安徽小岗村开始,中国实行了“集体所有,由家庭联产承包”的土地经营制度,也就是现行的农村集体土地承包制度。

  我们可以看到,“耕者有其田”的土地私有制与人民公社或农村集体的土地公有制是截然相反的土地制度,却都是由国家从上到下强制实行的。这一过程中,农村土地制度经历着土地完全私有、私有基础上的集体合作化、人民公社的完全公有、集体公有下的家庭承包化四个阶段,而土地所有制的性质及经营形式一直是农村土地制度的症结所在。多年来,很多学者都对农村改革前三十年土地制度变迁进行了评析,其论证范围既包括历史背景、政治因素,也包括正反分析和经济影响,而涉及今后农村土地制度的选择上,却大都停滞在对集体土地所有制,家庭联产承包经营制的改良上。集体土地家庭联产承包制只是缓解矛盾、适应农村相对落后生产力的阶段性选择,是一种过渡性制度。如果在中国农村未来土地制度的发展道路上不对土地所有制进行长久性的制度安排,则类似于改革前的混乱局面就很可能会重现,因为尽管历史阶段不同,但所面临问题的复杂性并不减当年。

    

  对集体土地家庭联产承包制的分析

    

  之所以把集体土地家庭联产承包制称为阶段选择的过渡性制度,是因为这一制度缓解了农村经济发展中的两个阶段性矛盾,即农村土地所有权性质的政治性矛盾和当时的落后小农生产方式不适应集体化大生产的经营矛盾。其中,能够提高粮食产量、解决几亿人温饱问题的经营矛盾是主要的,因此,集体土地家庭联产承包制的核心内容是如何将土地分块承包给农户个体经营,具体包括承包的面积,承包的年限,承包的方式等,其对于土地所有制的界定则既没有回到私有,也没有统一为国有,而是折中为集体所有,由集体经济组织行使土地所有者的权利。然而,缓解矛盾终究只是暂时之举,从长远来看,存在如下几方面问题:

  承包制将会激化农业人口增长与耕地减少之间的矛盾。承包制将土地按农村劳动力的比例根据责、权、利相结合的原则分给农户经营。土地的面积是有限的,而耕地更是有减少的趋势,但农村劳动力却是不断增加的,这就是说,长期实行承包制的结果,将是农村劳动力能够耕种的土地越来越少。按照现有的生产力水平,一个农村劳动力至少能够耕种18亩土地,我国现有耕地面积约18.27亿亩,仅需1亿多农村劳动力便可实现耕种,而我国现有农业人口多达8亿,即使除去4亿的老幼病弱,也还有3亿劳动力已经处于隐性失业状态。未来20年到50年,人口学家预计我国的人口数将增长3亿,这使得承包制的土地分配方式很难再维持下去。

  小农经济的生产方式已不能适应生产力的发展。承包制将土地发包给一家一户分块经营,这首先不利于大型机械化作业。而对于收入较低的小农户而言,大多停留在简单再生产状态,很少投资做扩大性经营。但当今社会,仅就国内而言,科技能力和设备制造能力完全能满足农业进一步发展和扩大性经营的需求。也就是说,即使不考虑国际引进因素,中国的生产力与承包制施行初期相比,已经有了长足的进步,完全有能力改变当今的农业生产现状,但承包制下的小农经济生产方式却无法与之相适应,从而阻碍了生产力的发展。

  土地权利的主体不清晰,无法适应市场经济的大环境。农村土地名义上的所有者是集体,由集体经济组织代行所有者的权利,但这个集体经济组织从概念到形式都是很模糊的,没有任何一部法律法规为其界定内涵和外延。理论上讲,集体经济组织应当是其组织成员之间在财产上存在共有关系的经济实体,通常是股份制的一种形式。但现实中的集体经济组织通常是指村委会,而村委会与村民之间的关系多表现为行政上的隶属管理关系,而不是财产共有关系,更不是市场经济意义上的股份制经济体。很多村委会为了开展多种经营活动,也会按《公司法》的程序,到工商局申领一张企业营业执照。从表面上看,这是一套班子两块牌子,实质却不然。村民与村委会之间的关系可以通过《村民组织法》加以调整,但企业与村民之间的关系就疏远了。村委会把农业生产中取得资金积累投入到村委会注册的企业,但企业用这笔资金从事什么经营,经营是否能带来利润,利润是否能再运转回来用于扩大土地经营就非常不确定了。可以说,集体经济组织这个所谓的土地所有权人除了发包土地,使农村劳动力的生存得以有所依赖外,对农村土地经营再无其他的贡献。土地是重要的生产资料,应当按照市场经济的规则去经营管理才能得以合理配置,发挥最大的价值,但依承包制的模式,土地只能是农民的生存依赖,无法进入市场进行经营和流转。

  长期以来,我们把农村土地承包制当作劳动力的“蓄水池”,但这个“蓄水池”的堤坝是由土地面积筑成的,是有限的,而农村人口的增长和生产力的发展速度却是个不断增加的变量,如果不在制度上加以改革,后果将不堪设想。

    

  农村土地制度改革的目的和意义

    

  人类必然依附于土地,但依附的程度和形式则与人类社会的发展步伐密切相关。人类社会之初,或逐水草而居,或以渔猎为生;奴隶社会开始有组织有目的地利用土地,但依附程度依然比较低;封建社会时期,人对于土地的主动依附性表现得最为直接和强烈,统治者更是利用这种依附关系,通过调整土地分配和税收制度来巩固自己的权力和疆土。工业时代的到来改变了人地的依附模式,“羊吃人”的圈地运动是资本主义对封建小农经济的最大冲击,失去土地的农民沦为无产者,成为城市里的雇佣工人,社会矛盾从原来以土地分配为核心的地主阶级与农民阶级矛盾转变为以资本占有为核心的资产阶级和工人阶级之间的矛盾。社会在这一转变中飞速进步,经济、科技、交通、信息的发展均超出想象,但农民为此付出了巨大的代价,成为资本主义生产方式转变过程中的“卡夫丁峡谷”。中国在经济建设中走的是农村、城市二元制的经济发展道路,这一制度在某一阶段可以保证发展中国家的稳定和发展,但城乡差异的增大和现代化进程的加快必然要求打破这一模式,因此,我们需要做出一个带有全局意义的制度安排。这个安排至少要实现以下两个目标:一是有计划有步骤地将国家资金及现代化工具、科技调配运用到农村的经济生产中,对农业实现资本和科技改造;二是妥善处理农村剩余劳动力的土地产权确认、社会保障及再就业问题。在这个全局性的制度安排中,农村土地制度的改革是重要的一步,是打破现有小农生产方式的转折点。

    

  农村土地制度改革的构想

    

  中国现阶段,从产值比例上说是以工业为主,但从人口结构上看,却仍是农村人口占绝大多数,农村的生产力、生产关系、生活方式、经济形态和思想观念等对经济社会发展有着很大的影响力。因此,农村土地制度改革既要有突破性又要有承接性,应以尽量保护农民既得利益为基础,明确土地的产权关系,完善现有的农村组织机构,调整其管理功能,兼顾农村地域性经济差别,配合经济发展全局,实现平稳过渡。

  实行农村土地所有权国有化,使用权固定化,用途管制化,经营流转化。土地是大自然的赋予,在成熟的社会体制下,任何人都没有权力无偿地取得某块土地的所有权。一块土地价值的增加,来自几辈人的耕耘,来自社会劳动生产力的提高,来自人口的增加,来自土地所处地理位置的经济意义,其所有权应当属于国家。我国现今的农村土地集体所有制是一种虚化的土地所有制,集体成员也好,集体经济组织也好,都没有法律上的界定,而对土地的实际管理一向都是国家土地管理部门的行政职能。因此,只要界定好所有者和使用者之间的权利内容,实行农村土地国有化与现有的土地集体所有制没有大的矛盾和冲突。如今,城市土地的国有化制度已经能够适应市场经济的发展,其在所有权与使用权的内容界定上和使用权的市场流转上积累的经验是可以借鉴到农村土地制度当中的。实现城市和农村的土地制度的有计划衔接将有助于打破城乡二元经济体制,有助于国家统一调配资本、先进的生产工具和科技来扶持农业经济的发展,有助于将市场经济深入到农村的土地经营领域,实现土地从生存依赖到生产资料的转变。

  农村土地实行国有化后,应当将使用权与之分离,借鉴土地承包制的分配方法,在集体经济组织和集体成员之间建立一级土地使用权和二级土地使用权制度,明晰权利内容,在保证农民的既得利益不损失的前提下,借鉴城市土地的有偿使用办法,引入市场机制,建立农村土地使用权的经营流转制度。此外,在流转过程中,还应当强化土地的用途管制制度,以实现对耕地和其他农业用地的保护。

  细化农村工作,依职能重新分配集体经济组织的角色。农村集体经济组织,产生于20世纪50年代初的农业合作化运动。其目的是在农村推行社会主义公有制改造。1958年中共中央将高级农业合作社合并转为人民公社,实行与同乡基层政权相结合的“政社合一”体制,人民公社成为农村社会的基层单位。十一届三中全会之后,随着农村家庭联产承包责任制建立,人民公社时代的以集体统一经营为特征的各级经济组织名存实亡。1982年宪法规定:将人民公社原来政经合一的体制改为政社分设体制,设立乡人民政府和乡农业合作经济联合组织。在生产大队的地域基础上,设立自然村,在村设立村民自治组织—村民委员会。从法律上说,这个组织既不是企业,也不是社团,更不是行政机构,但它却同时承担着这三个主体的职能,这与市场经济是完全不相称的。有些村委会为了经营方便就以原班人马再加套一块公司的牌子,其结果是管理上的更加混乱。

  农村集体范围内的具体工作大致分为三个类型:一是对村集体成员日常生活方面的管理和服务;二是农业生产;三是其他经济的发展。这三个类型的工作很难由一个实体来完成,因此,一个村委会是无法承担集体全方位发展任务的。村集体成员日常生活方面的管理和服务类似于社区工作或街道办事处工作,作为村民自治组织的村民委员会正适合担任这一角色。农业生产工作主要包括土地分配、土地流转和土地经营三个内容。实行农村土地国有化后,土地分配应当由土地管理部门按照农村土地分配政策,借助于村委会的配合来完成,具体步骤有:划定村集体使用土地的范围,做好土地利用规划,核定分配比例和分配对象,与分配对象签订用地协议,颁发土地权属证书,监督用地。在这一过程中,集体劳动力可以分得类似于承包地的“人头地”用于农业耕作,集体企业可以通过有偿或划拨的方式取得适当的建设用地,国家还可以在村集体内投资成立农业生产经营企业,用于开发村集体范围内的未利用地、可整理可复垦用地、集体公共预留地,还可以接收农民自愿流转来的土地。凡依上述分配程序取得土地的主体都应持有政府颁发的土地权利证书,土地使用权人可以通过协商,以有偿转让、出租、入股、合作、换取社保、托管等方式将土地流转给国家投资的农业生产经营企业、农业大户或从事农业生产的村集体企业。

  建立社会配套机制,接纳农村剩余劳动力。建立农村土地流转机制后,农村必然分离出大量剩余劳动力,而离开土地的农民必然会有恐慌畏惧心理,对此,社会应有所准备,以实现农转非的平稳过渡,否则就会影响社会安定。走入城市的农民并不一定就成为市民,即使成为市民也并不一定就脱离贫困和失业,但工业化的社会体系会借助现代化的福利经济和社会保障制度去化解这一矛盾,帮助离开土地的农民成为市民。

  集体土地制度改革是打破二元经济、实现城乡一体化的重要举措,是进入工业化社会的关键环节。因此,改革的目的不是要农民更加牢固地保住土地、更放心地依赖土地,而是为农民离开土地、脱离小农生产方式建立保障、创造条件。

    

  (作者为中国政法大学政治与公共管理学院博士后)

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文章来源:人民论坛(总第365期)

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