常安:作为宪法命题的多民族大国的族群治理与国家建构

选择字号:   本文共阅读 439 次 更新时间:2012-06-12 08:42:57

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常安  

  

  【摘要】当代中国所面临的是一种国内外局势的全方面变迁,这种变迁也直接影响到了当代中国的族群治理,如西方国家基于地缘政治考虑的所谓“民族牌”、部分公民本民族意识无限拔高以至于国家认同和中华民族认同淡化等问题,均对我国这样一个多民族大国的族群治理和国家建构提出了新的要求。鉴于此,本文对国家统一与民族区域自治的关系、民族国家建构的宪法表达问题、少数人权利保护与公民平等问题、民族自治地方基层治理问题、等当代中国族群治理与国家建构中所涉及到的宪法问题进行了分析。

  【关键词】族群治理;国家建构;宪法;民族区域自治

  

  引言

  

  对于一个多民族大国来说,族群治理,并不仅仅是一个简单的少数人权利保护或者地方治理问题,而是关涉整个国家作为一个独立的现代民族国家内部政治整合的一个国家建构话题。所以,民族区域自治制度在我国被认为是基本宪法制度之一,既是因为其对于少数民族公民权利的有效保障和国家在多民族地区地方治理的有效推行,更是中国这个多民族国家建立平等、团结、互助、和谐的民族关系、型塑由中国各族人民组成的社会主义政治共同体的一种国家建构方式。

  上世纪五十年代,新生的中华人民共和国通过民族识别、民族干部培养、民族自治地方建立、民族地区民主改革等政治举措,确保了民族区域自治这一基本宪法安排的具体落实,在近代以来中国族群治理转型和国家建构的宪法努力历程中实现了质的飞跃。但无论是族群治理还是国家建构,都无法在一种宪法制度奠基之后就一劳永逸,因为,时间是流逝的,事物是流变的,总会有新的情况出现,总会面临新的挑战,如果不是这样,也就不需要与时俱进这个词汇了。

  尤其还要考虑的是,我国是一个多民族大国这样一个民族分布特点,以及改革开放以来中国所面临的国内外局势的经济、政治、文化的全方面变迁等背景因素,例如市场化大潮中涌现出的多民族地区与沿海地区经济差距拉大的问题、少数民族公民城市化问题、跨界民族问题,以及后冷战时代民族分离主义思潮的涌入、西方国家利用所谓“民族牌”对我国实行地缘政治式的遏制战略等,均对当代中国的族群治理和国家建构带来了新的挑战;而要应对这些挑战,就需要我们对于以民族区域自治制度为核心的我国族群治理宪法体系加以完善、发展,进而从宪法安排的角度,优化族群治理,强化国家建构。

  当前我国族群治理方面所涌现出的这些新问题,无疑对我国如何继续坚持和完善民族区域自治制度这一宪法制度提出了更高的要求。因此,本文对国家统一与民族区域自治的关系、民族国家建构的宪法表达、少数人权利保护与公民平等、民族自治地方基层治理等当代中国族群治理与国家建构中所涉及到的宪法问题进行了初步分析,以求教于方家。

  

  一、以民族区域自治制度为核心的族群治理宪法体系

  

  早在新中国成立前夕,作为中华人民共和国“建国大纲”的共同纲领中,就载明了“各少数民族聚居的地区,应实行民族的区域自治”(《共同纲领》第五十一条)的政治决断,而非采取苏联式的联邦制。1953年公布的《民族区域自治实施纲要》,则通过宪法性法律的方式,为民族区域自治制度在我国的确立提供了具体的宪法实施渠道。而1954年宪法,作为新中国成立后第一部正式颁布的宪法,在第三条中更是强调,“各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”,而宪法文本的排列并不是随意的排列,宪法前几条的书写,实际上就是对我国宪法秩序构造的一种最基本规定;所以,在1954年宪法中,在总纲、公民基本权利义务、国家机构等相关条款的规定中也通过对民族关系、民族自治地方等的宪法书写来构建民族区域自治这一基本宪法制度。

  在1982年宪法,即现行宪法的拟定历程中,宪法修改委员会的委员们对于如何更好的实现民族区域自治、如何加快少数民族地区的发展、如何保障少数民族的自治权等问题进行了热烈的讨论。在最终正式通过的宪法文本中,首先在总纲中规定“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益,维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫,禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。国家根据各少数民族的特点和需要,帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”(第3条),重申了民族区域自治的基本宪法制度地位;并在公民权利与义务、国家机构等相关章节中规定了制定自治条例和单行条例、经济建设管理自主权、公共事务管理自主权、文化管理权等自治权利。

  1984年全国人大六届二次会议上通过的《中华人民共和国民族区域自治法》,几乎涵盖包括民族问题所涉及的政治、经济、文化等多个领域,是对宪法所确立的民族区域自治制度的具体化,也是我国族群治理方面一部重要的宪法性法律。该部法律的第一句,即指出,“民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策,是国家的一项重要政治制度”,序言的最后一句则指出“中华人民共和国民族区域自治法是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律”。在序言中,对于民族区域自治的基本内容,民族区域自治在我国族群治理体系中的地位与作用,实现民族区域自治需要注意的事项均作了原则性的阐明;第一章总则主要围绕自治机关的定位及其与上级机关的关系,并在第二章中对于民族自治机关的建立和组成作了具体规定,第四章对于民族自治地方的司法机关作了专门规定,第六章则规定了上级国家机关的领导和帮助。而从第十九条到第四十五条,则用了近半的篇幅对“自治权”作了非常详尽的规定,这也充分彰显了国家旨在通过民族区域自治这一政治制度来确保少数民族公民权利得以保障的宪法努力。

  除了《民族区域自治法》,国家通过民族自治地方单行条例和自治条例、国家相关基本法律如民法、刑法、诉讼法等在民族自治地方的“立法变通”等方式,建立起了一个以民族区域自治制度为核心的族群治理宪法法律体系。如果说建国初通过一系列的政治措施使民族区域自治制度得以奠基的话,改革开放以来则是通过民族立法使这一制度具体化、规范化、层次化,并进一步巩固了这一制度在我国宪法体系中的地位。

  

  二、当前族群治理的新特征及其对国家建构的挑战

  

  但是,任何一种宪法制度都无法在其奠基之后就一劳永逸,在其发展的不同阶段总要面临各种各样的制度挑战,而实际上也正是有了这种挑战,才有了制度的发展、演进。无需讳言,无论是国内环境,还是国际格局,在最近几十年内都经历了全方位的变迁,这也不可避免地使得当代中国的民族问题呈现出一些新的特质,更对中国这个多民族大国的民族国家建构提出了新的要求。

  诚如有学者所指出的,“民族国家并不仅仅表现为一个基本的国家架构,并不仅仅是一个国家形式,它有着自己丰富的内涵,而且这种丰富的内涵本身也处于不断的演变过程之中。因此,如何使新的国家形式具有民族国家的真正内涵,进而使这种内涵不断丰富,仍然是中国面临的重要任务”[1]。。如果说建国初期民族区域自治制度的奠基,解决了新生的中华人民共和国的族群治理问题,也实现了从清末立宪以来的现代民族国家建构的质的飞跃,那么,当下中国在族群治理方面所面临的这些新的课题,无疑对我国这个多民族的社会主义共和国的民族国家构建,也必将产生重要影响。

  1、市场化、区域差距与边疆民族地区政治问题

  近三十年来,市场化,无疑是一个中心词汇,改革开放三十年,一个重要任务,即是完成从计划经济体制到市场经济体制的转变,而我国的族群治理体系则基本上是在新中国成立初期计划经济的体制下建立起来的,所以,社会主义市场经济体制的建立,在给边疆多民族地区经济带来机遇和活力的同时,也带来了前所未有的冲击。“市场经济强调市场在资源配置中的基础地位与作用,强调通过市场竞争与优胜劣汰来提高效率,优化资源配置。这种体制性的变革,使主要形成于计划经济体制时期的对民族地区的经济优惠政策出现很大的反差和不适应”。[2]。随着市场化大潮的深入,一些民族自治地方与沿海开放地区的区域差距被不断拉大,而这也直接影响到了民族自治地方尤其是边疆民族地区的政治稳定。

  所以,加快民族地区的经济和社会发展,被视为当前民族工作的重中之重,不仅仅被视为一个经济问题,更具有显明的政治色彩。无论是2001年大幅度修订的民族区域自治法,还是2005年颁布的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》,均用了很大篇幅强调通过加大投入来加快民族自治地方的经济和社会发展。如修订后的《民族区域自治法》第55、56、57、62等条款均强调的是加大对民族自治地方政策优惠力度、基础设施建设力度、金融扶持力度、财政投入等,2005年颁布的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》,其第一条即强调,“为了帮助民族自治地方加快经济和社会的发展,增进民族团结,促进各民族共同繁荣”,在具体规定中也力求通过加大基础设施建设投入、财政转移支付、税收减免、专项资金、对口支援等方式,加快民族自治地方的经济和社会发展。

  上述族群治理立法变迁的背后,实际上体现的正是国家试图通过一系列的政治、经济、文化举措来回应和解决这些新问题的一种立法宣示,同时也说明国家试图通过加大各种投入来加快民族自治地方的经济和社会发展的思路,不但被付诸于具体的族群治理政策,还写进了《民族区域自治法》这样的族群治理宪法性法律,以彰显其诚意和决心。这种努力也取得了一定的成效,但在具体操作模式上仍然带有很浓厚的计划经济色彩,进而在治理成效上有时很难实现其制度设计的良好初衷。

  因此,在市场经济体制的大背景下,如何通过相关举措提高和改善各种援助项目的经济和社会成效,如何真正增强民族自治地方发挥自身优势、融入市场经济体制的能力,是我们在拟定加快民族地区经济社会发展规划时必须考虑的一个因素,加大投入固然不错,但更重要的是投入的成效问题,以及投入的可持续发展问题。毕竟,各种投资项目和援助项目的最终目的和评价机制,就是少数民族地区经济和社会发展的最终成效,而民族自治地方的经济发展和地方治理,则直接关系到民族自治地方各族人民对于中央政府的向心力和政治认同,尤其是边疆多民族地区的政治稳定。

  2、民族意识与政治认同

  尽管学界对于政治认同的定义众说纷纭,但政治认同在民族国家建构中的重要作用,却是公认的。中华各族人民,在长期共同发展中塑造了灿烂的历史文明,具有共同的革命传统,在新中国成立后,更是作为这个光荣的“社会主义大家庭”的共同成员,为把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家而共同奋斗。无疑,正是这种共同的历史奋斗历程、革命传统,和建设社会主义国家的共同历史使命,成为新生的社会主义民族国家的政治认同基础。在这个政治认同中,各族人民都是中华民族的一分子,也都是中华人民共和国的公民,各族人民对于本民族的认同需要服从于中华民族的整体认同和中华人民共和国的国家认同,而这种从属关系,也直接关系到了社会主义民族国家政治认同基础的稳定性。

  因此,在这个政治认同体系中,各族人民对于本民族的认同,或者说其自身的民族意识,一方面有利于增强各族人民建设社会主义现代化国家的积极性,但另一方面也有可能对中华民族认同和国家认同起到消解作用,从而不利于民族国家的整体建构。如果说新中国成立初期通过共同的历史、革命传统、社会主义大家庭的政治话语塑造确立了各族人民对于社会主义民族国家的政治认同的话,那么,随着转型期我国族群治理方面的一些新问题的出现,部分公民民族意识被无限扩大,甚至超越了国家认同和中华民族认同的现象,也不得不引起足够的重视。当下台独、藏独、疆独滋事,虽系局部现象,其背后也是西方国家对于我国出于地缘政治考虑进而扶持分裂势力以扰乱中国内政的野心;但也和部分民族意识被无限扩大、国家认同和中华民族认同淡化不无关系。

  首先,现代化对于广大边疆民族地区带来的冲击是前所未有的,在商品化、市场化、城市化的大潮中,尽管国家通过各种经济措施来加大对于民族自治地方的投入以求加快民族自治地方的发展,但边疆民族地区与东部沿海地区在经济上不平衡的现象短期内仍然难以解决,这种差距,无疑会使部分少数民族公民产生失落心理。同时,现代化对于少数民族地区传统的生活、生产方式也带来了巨大的冲击,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《西北民族研究》2012年第2期

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