陈柏峰:“有才无德”的村干部:悖谬及原因

选择字号:   本文共阅读 1582 次 更新时间:2012-05-06 21:48

进入专题: “有才无德”   村干部   乡村混混   乡村利益共同体   钉子户  

陈柏峰 (进入专栏)  

摘要:1990年代以后,两湖平原村庄中“有才无德”的村干部大量涌现。这构成了乡村治理中的悖谬之处,需要从乡村治理的逻辑中获得理解。取消农业税前,县乡干部与村干部因收取税费而形成了坚固的乡村利益共同体。乡村干部常常难以用合法手段在税费收取中有效治理“钉子户”,因为钉子户如果不讲理,乡村干部便无法应对。“无德”的村干部则有其比较优势,他们不讲法也不讲理,可以依靠乡村混混的暴力和暴力威胁收取税费,甚至提供村庄公共品,因而显得“有才”。“有才无德”的村干部这一悖谬现象,反映了国家权力在基层社会局部不足,这个问题在取消农业税后并未获得解决。

关键词:“有才无德” 村干部 乡村混混 乡村利益共同体 钉子户

改革开放后,乡村治理体制有所转型,国家权力从农村基层社会有所退出,提取资源与农村稳定的矛盾日益突出,这导致1990年代以后三农危机日渐凸显,乡村治理因此面临着相当大的困境。其核心是国家从农村社会的资源提取日益困难,与农民的矛盾日益尖锐,自身提取成本也不断攀升。在这种背景下,乡村混混的出场显得特别引人注目。基层政府基于治理的需要,不断将乡村混混、村庄强人纳入村组干部体制中,因此,能够有效完成收税任务但品行恶劣的村干部,即“有才无德”的村干部大量涌现,并导致乡村混混对村级治理介入日深,这种状况在取消农业税后也没有发生本质变化。这种状况,并非“基层干部腐败”所能轻松解释。学者要有超越道德审判的眼光,自然应当暂时搁置道德争议,去追问背后的深层次原因。本文基于作者在两湖平原的十多个村庄的调研经验,[1]从村级治理层面展开对问题的探讨。

一、村干部的“才”“德”悖谬

在两湖平原农村调研,常常听到对村干部的评价,其中最有意思的说法要算“有才无德”了。村民常常对某些村干部非常憎恶:“这个人又贪污又霸道,还乱搞男女关系,道德非常败坏”;乡村干部却说:“这个人虽然道德作风不太好,但确实很有能力”,语气中颇有几分赞赏。这构成了村干部“才”与“德”分离的悖谬之处。

我们在调查中发现,那些受到矛盾评价的村干部,虽然不是全部、但很大部分都与乡村混混能扯上关系。要么这些村干部本来就是混混,至今还处于混混的关系组织结构之中;要么他们与乡村混混有着非常好的合作和同盟关系;要么他们的亲人、朋友中有非常“厉害”的混混,他们靠此治理村庄。而乡村混混为了获取非法利益,常常在乡村组织中寻求“靠山”,与乡村干部保持良好关系。但是,乡村干部为何常常也乐于同乡村混混保持良好关系呢?仅仅是由于非法利益吗?其实,关键点在于,村干部需要依赖混混的力量治理村庄,这种村干部一般会受到村民的憎恶,但只要能将村庄治理好,就可以获得乡村干部的赞赏,甚至一些村民的赞赏。

楚江市沙桥村的万支书与乡村混混是“同盟”关系。可以说,万支书是一个贪污、侵占集体财产,道德非常败坏的村干部。据村民估计,万支书在任期间,贪污集体财产大约有50万元。但镇干部和周围几个村的村干部都不否定他的工作能力。他“当政”十多年来,沙桥村被治理得“很好”,各项工作在全镇都位于前列,万支书也因此颇得镇里重视,在历次选举中都得到了镇里的支持,镇里的书记、镇长换了几任,对他的支持却始终没变[1]。在沙桥周围的五个村庄中,与万支书颇为类似的还有李集村。李集村支书李品南的侄子、副支书李山的儿子都是混混,他们常常借助混混的力量治理村庄。例如,2004年夏天,李集村村民因抗旱问题准备越级上访。村支书出面阻拦,村民们指责他失职造成了抗旱缺水。冲突中一位六十多岁的农妇被村支书推倒而骨折。这激怒了在场的村民,近七十人将他围起来。然而,不一会儿,村支书的儿子和侄子赶到,他们每人带着一把一尺多长的钢刀。在场村民看到这个阵势,就没有人再敢说话。

荆门市尚武村的村干部也是这样,他们也与混混有着复杂关系[2]。村主任是村里的“豪强”,兄弟、堂兄弟有十多个,“有狠气”、“有杀气”。治保主任是黄老四,家有兄弟六人,全乡范围无人敢得罪。黄家六兄弟中,最先“发迹”的是老大。黄老大胆子大,狠气重,心计多,1980年代末就当上了村主任,并从这个位置上捞取了“第一桶金”。黄老大当村主任期间,大量侵吞集体资产。后来他又很传奇的转了好几个“油水多”的职位:乡电管站站长、开发区某居委会主任、乡兽医站站长。黄老大当村主任时,让老四当了小组长,老四后来又成了村干部,据说老四是“六兄弟中最本分的”。老五曾当过乡粮管所主任,现在是市粮食局干部。老六原来杀猪卖肉,后来开饭店,现在农贸市场的收管理费。黄家兄弟黑白两道通吃,在当地“没有办不成的事情”。黄家六兄弟心齐手狠,打架一起上,当地没有一个村民不怕。镇上的混混对黄家六兄弟非常敬畏,有事随叫随到。黄家老六主导了全镇的猪肉价格联盟,致使当地的猪肉价格比七八里外的其它集镇每斤要高出整整两元;他组织混混垄断了镇上去市区的公交路线,由于掌握的公交车数量却无法满足村民需求,村民有时去市区只得到邻镇转车。

尚武村四组组长廖某,原是个混混,初中辍学后就开始“混社会”,因触犯了法律,一直在周围几个县逃窜,公安机关几年都未能抓到他。1989年,四组组长因被村民殴打而撂手不干。那时,组长的工作很难开展,每个小组都有人跟组长对着干,很多组长甚至因为工作而被村民殴打。尚武四组在1981年到1989年期间,就换了四任组长。基于这种状况,村里认为只有廖某才能“摆平”四组的“混混兄弟”和“大社员”,于是要求他出任组长,并许诺在公安部门抓捕时庇护他,为他说情,就这样廖当上了组长。廖的道德品质不好,在当小组长期间利用各种手段捞好处,侵吞小组共同生产费和管理费,还将自己的义务工分摊到其他村民头上。但是,廖某当组长有一套“有效”的治理手腕,首先将那些“混混兄弟”牢牢抓在手上,为自己壮声势,并敢于打击出头闹事的“刺头”;其次对组里的“大社员”保持足够尊重,过年时请他们吃顿饭喝酒,平时处理事务时就能得到他们的支持。

混混被吸收为村组干部,或村组干部与混混联合对村庄进行治理,而混混也积极“向组织靠拢”,依托行政力量为个人谋取利益。不过,他们治理村庄,效果却还真不错。直到现在,尚武村每年都能以小组为单位组织村民出义务工对水渠进行清淤,虽然存在偷懒赖工现象。黄老四所包的七组连偷懒赖工现象也没有,因为老四立下了“不出工就出钱”的规矩。黄老四有绝对“权威”,村民不敢违抗。廖某所在的四组以前税费收取率一直很高,有时甚至超过90%,出义务工情况也非常好。当然,良好的治理“政绩”从某种程度上是用利益交换而来的。对于那些势力比较大的混混和“大社员”,村组干部必须给他们好处,比如少征缴税费,少出义务工,低价承包集体的堰塘、山林等。四组的税费尾欠除了极个别的特困户外,基本都是这些混混和“大社员”拖欠的,拖欠最多的一户到取消农业税时已累计达7000多元,而他们的欠款则被平摊到其他村民头上。

在1990年代以来的村庄中,有才有德的村干部往往应付不了乡村混混和大社员。在村庄治理工作中,乡村混混和大社员往往不予配合,如不交税费、不出义务工等,正常的合法途径奈何不了他们。对他们进行劝说,他们不听;与他们讲道理讲法律,根本没用,他们不理会这一套;摆弄起拳头来,又不是他们的对手,因此只能听之任之。这样,有才有德的村干部治理村庄就很被动,往往不能完成上级任务,税费不能收清、义务工不能完成。而混混治村往往能够高效率地完成任务,因为他们个人比较狠、势力比较强,背后有关系组织结构,普通村民对之非常畏惧。因此,混混被体制吸收成为村干部,或者村干部借助混混对村庄进行治理,“效果”就比较好。他们采取一些不合法、不讲理的手段,如有村民不出义务工、不交税费就和他用暴力威胁讲狠,或直接动用暴力。

这种治理格局虽然能较为有效地完成上级各项工作任务,却使得集体资源不断流失,村庄集体乃至政府的合法性大受侵蚀。一旦“有才无德”的村干部登上村庄政治的舞台,他们必然会在村庄内部更加肆无忌惮,想方设法侵蚀集体资源、谋取个人利益。他们谋取利益主要有三条途径,一是截留上面下拨的款项,如救济款、扶贫款、工程款等,二是变卖山林、堰塘、果场等集体资产,三是收取税费时搭车收费。在上述村庄中,到1990年代末,几十年辛辛苦苦积累起来的集体资金大多被耗光。

在两湖平原,“有才无德”的村干部非常普遍,我们先后在5个县市的11个村庄做过调研,有7个村庄的主要干部属于这种类型。楚江市的沙桥村、李集村、临湖市的付村、京山县的邓湾村,近十多年来一直由混混或与混混关系密切的村支书“当政”;楚江市的临沙村,与混混关系密切的村支书三年前才去职;临江县的湖场村,一直由兄弟多、做事霸道的“强人”担任村支书;只有荆州市的普村、咸宁市的陈村、楚江市的新王村、王村,近十年来一直由“老实”的村民担任村支书。

二、基层政府的态度与困境

在两湖平原,村民们对村干部的腐败、“无德”非常不满,而村干部却能“稳坐钓鱼台”,一直维持其“台上”地位。乡镇干部为什么要维护这些“无德”甚至“出身”混混的村干部呢?在实践中,无论乡村混混是否成为村干部,他们一般都会寻求与周围的乡村官员保持较好的关系。对于混混与乡村官员保持良好的关系,诸多学者认为这是一种“黑白合流”的表现[3]-[6]。这种言辞可以用来形容大城市的犯罪集团与政府官员基于巨大利益勾结在一起的情形,用之形容乡村混混的状况则未免言过其实。当然,乡村混混与乡村干部之间保持良好关系,既是出于一种本能的保护意识,也是在实践中摸索出来可降低“混”的风险的应对之策。但是,乡村干部为何又要与乡村混混保持良好关系,甚至不惜冒着巨大风险将他们吸收进村组干部体制中呢?诚然,很多乡村混混进入村组干部体制,与乡村干部的腐败有关;但更多情形下并无多少关系,而与特定治理背景下乡村两级的行为逻辑有关。我们需要从村庄治理中寻找原因。

取消农业税之前,虽然《村委会组织法》规定乡村关系是指导与被指导关系,但实际情形与有法律规定有很大差异,其中最为明显的是乡村之间形成了一个坚固的“利益共同体”[2][7]-[8]。乡村利益共同体几乎决定了乡村两级的行为逻辑,它就像一个黑洞,吞噬了所有的村干部。即使依法选举出来的村干部,也会很快被这个黑洞吞噬进去,从而并不会站在村民一边。村民因此对村庄选举失去信心和兴趣,村民自治遂成政治摆设。乡镇的主要目标是从农民手中收取税费,在村庄中执行计划生育、殡葬改革等政策,还要完成各项达标任务,县市则以这些目标的实现,尤其是税费收取的状况来考评乡镇的政绩。而且,不能完成税费任务,乡镇就无法支付教师工资,无法维持正常运转,也无法完成上级下达的达标升级任务。尤其是1994年中央财政改革以来,地方政府“权小责重”,“中央请客、地方买单”成为常规,县乡财政状况一直很紧张,几乎总是不堪应付的状态,其中中西部更为严重。这样,县乡财政就严重依赖于农民上缴税费。显然,县乡必须有固定的财政收入来源,否则将会面对巨大的自上而下“一票否决”的压力。

乡镇不可能直接向千家万户的小农直接收取税费或执行政策,因此离不开村干部。而村干部由村民选举产生,从理论上讲,并没有协助乡镇向农户收取税费的积极性。乡镇为了及时、足额地完成税费任务,就需要调动村干部的积极性。其办法当然可以是直接撤换、点名批评等常规行政手段,但处在正式行政序列之外的村干部不会太在意这些,他们更在乎实际的利益。因此乡镇常常默许乃至鼓励村干部损害村庄或村民的利益,默许他们在收取税费时,搭车收费牟取利益,或从村庄获得其它好处,如低价变卖村集体资产,向村集体高息放贷。不管是不是选举产生的村干部,都愿意在乡镇的默许乃至鼓励下捞取好处。分散的村民难以组织起来抵制村干部,村集体利益很快就被捞取一空,村民因此不满而上访,乡镇当然知道村干部的劣迹,但不会查处他们,因为查处一个村干部,其他村干部就不再有协助乡镇的积极性。农民越是不愿交税费,收取税费越是困难,乡镇就越是要给村干部捞取灰色利益的空间,甚至越是要保护他们。

乡镇政府虽然默许村组干部借收取农业税之机“搭车收费”,默许他们贪污、侵占集体财产,并在农民因这些而上访时庇护村组干部,但乡镇政府并不是无原则的,其前提是村组干部“能力强”,能将税费收起来。在1990年代中期以后,三农危机日趋严重,农民负担问题成为整个乡村治理体制所面临的关键问题,收取税费成为最困难的工作,“钉子户”的出现使村干部的“能力强”成为更重要的标准。

1980年代实行联产承包责任制以后,国家向农村提取资源的“平摊收取”的特征并没有发生实质性的变化,但由于人民公社制度的瓦解,征税单位却发生了改变,从人民公社时期的大队、小队,变成了联产承包责任制后的单个农户。分散的农户成为征税基本单位,意味着国家必须同千家万户的小农打交道。一旦向千家万户的小农征税,就会遇到拒绝缴纳税费的“钉子户”,县乡政府就会面临着治理“钉子户”的问题。出现“钉子户”主要不在于征税对象少了几个,也不在于国家所征得的税有所减少,而在于“钉子户”在熟人社会中会出现扩散效应。一户不交农业税,其他农户会互相攀比,“他不交凭什么要我交”;只要有农户逃脱了缴纳农业税,就容易给农民在心理上造成“老实人吃亏”、“越积极越吃亏”的感觉。

在实践中,“钉子户”有两种,一是“问题户”,他们不是缴不起税费,也不是不愿意缴税费,而是将乡村干部解决特定问题作为缴纳税费的前提条件;二是“无赖户”,他们没有特别原因,就是拒绝缴税,或者随便找一个理由来拒绝缴税。在“钉子户”之外,不缴税费的还有“特困户”[9],他们由于家庭特别贫困而缴不起税费。在村庄熟人社会内,这三类人其实比较好区分,因为大家彼此非常熟悉,互相之间没有秘密;但在治理层面,由于缺乏确定的标准,无法区别对待。按道理说,由于“特困户”家庭贫穷,基层政府可以减轻或免除他们的税费负担,以体现“社会主义的优越性”;由于“问题户”有问题需要解决,基层政府可以对“问题”进行区分,合理的予以解决,不合理的则驳回请求;对于无赖户则予以严厉打击,甚至可以动用强制手段迫使他们缴纳税费。因此,从理论上讲,乡村两级需要打击的是“无赖户”,但在实践中,这样做面临着重重困难。

首先,“特困户”的确定本身非常困难,难以让所有村民信服的确切标准。尽管村庄中大家都知道谁“特困”,但“特困”与困难是连续分布的,毕竟没有可供操作的确切标准。一旦“特困户”可以减免税费,那困难户也可以要求照顾,这样就会没完没了,从而最终影响税费的收取。因此,对于“特困户”,乡村两级不能随便“开口子”。实践中,乡村两级总是在不影响收税大局的情况下,尽量小地“开口子”。但只要有“开口子”的可能,就会有困难户拖延缴纳税费,将希望寄托在乡村两级最后“开口子”上。因此,拖欠和催收就变成了村民和乡村两级围绕着“开口子”所进行的一场博弈,对“特困户”的照顾迟早会催生“无赖户”。那些借口困难而拖延缴纳税费的村民就变成了乡村两级眼中的“无赖户”。

其次,区分“问题户”也非常困难。对于“问题户”所提出的问题,合理还是不合理,区分起来非常困难。区分合理还是不合理,乡村两级和农民之间常常缺乏统一的认识,农民认为合理的,乡村两级可能认为不合理。对于政府来说,缴纳税费是每个承包土地的农民的法定义务,任何“问题”都不能构成不履行义务的理由。而农民的逻辑可能是,你想要我缴税,就得解决我的问题。这也许源于一种“互惠”的观念:“你找我,我解决你的问题;我找你,你也得解决我的问题。”但关键是,农民的“问题”没有边界,一切问题他们都可以找政府,但政府的解决能力毕竟有限。且不说不合理的问题,就是乡镇政府、村干部和农民能够达成共识的合理问题,也可能无法解决。在乡村两级财政能力有限的情况下,农民的合理要求无法得到满足,这在1990年代的中西部农村非常普遍,况且还有很多问题是基层政府无法触及的历史问题。对于乡村两级看来“问题”不合理的“问题户”,就很容易被归纳进“无赖户”一类,进而予以打击,但这些问题在农民看来也许是合理的。如果“问题户”的“问题”合理而又无法解决,这会给乡村两级收税带来很大的麻烦。

基层政府收取税费的困境在于,总有少数人拒绝缴纳税费,他们中有的人有着合理理由,有的人却不具有;但政府却难以将这两种人区分开来,或者区分开来后同样无法迫使所有人缴税。一方面,这种区分并不能使不具合理理由的人缴税;另一方面,区分出来的合理问题政府却可能无法解决。因此,最简单的做法是,不予区分,对所有不缴税费的农户都进行强制征税。但强制缴纳的活动中,“力要用在刀刃上”,要重点打击“无赖户”。通过对“无赖户”进行“拔钉子”,抑制不缴税费的扩大效应,使其他农户不敢不缴税费。如果重点打击的不是“无赖户”,而是“特困户”或者有合理“问题”的“问题户”,一方面无法真正打击“影响大的抗税分子”,另一方面会使政府看起来欺软怕硬,影响政府强制征税的合法性,不能有效抑制不缴税费的扩大效应。

三、“有才无德”的村干部之比较优势

对“无赖户”进行重点打击的一个方法是将欠税农户诉至法院。应该说,这种方式对于基层政府来说是最简单的处理方法,可以省却许多麻烦。因为一旦抗税事件进入法院,按照法律的逻辑,依法缴税是农民的法律义务,贫穷、“问题”等都不构成抗税的理由,都不是法律和司法所要重点考虑的问题。这样,法院进行判决很容易,但并不意味着问题得到真正解决,判决的执行同样需要由农民缴税来实现,这会将法院拖到与乡镇政府同样的处境中。如果判决无法执行,只会伤及法院的自身的权威和司法的合法性。法院试图去执行生效判决,难度比乡镇政府收税更大。法院要下乡执行,必须依赖乡村两级,否则寸步难行,这样最终就变成了,法院加入到乡村强制征税的队伍中来。当法院遇到抵制时,社会影响会更糟糕。而法院本身又倾向于对不缴纳税费的农户不进行区分,因此其遭遇抵制的可能性甚至比乡镇更大。事实上,在1980年代就出现了诸多法院介入强制征税招致抵抗的群体性事件,社会影响非常坏。而且,一旦法院介入税费收取,从理论上讲也应该介入一切涉农案件,这样,法院事实上就会成为农民和地方政府之间矛盾的仲裁人,而在治理危机深重的1990年代,法院根本就无法担此重任[10]。

基于此,最高法院从1993年开始就多次下文明确指出,地方各级法院不得参与收取税费工作,也不受理行政机关对农民税务争议所提起的诉讼,但对于农民不满行政机关加重税费负担的,可以受理。[3]这意味着在地方政府与农民的矛盾中,法院只能“救火”,不能“加油”。

对“无赖户”进行重点打击的另一个方法是集中行政力量“暴力收税”,其具体形式有:组织收税“小分队”、强制开“法制学习班”等,这种办法通常效果比较好。但这样容易使农民对政府产生对立情绪,容易导致恶性事件。在恶性事件中,要么农民挨打,要么政府官员挨打,无论如何,社会影响都非常恶劣。媒体上经常报道农民受到政府官员的打击和凌辱,而我们在调查中也听说了许多基层干部挨打的事例,最为严重的一起是,一位女县长居然被农民扒光衣服关进地窖里。由于恶性事件多发,后来的中央政策文件一再明确规定不允许用“小分队”强行征税。“暴力收税”过程中,派出所也常常作为乡镇政府的一个部门加入到征税队伍中,同样导致了一些恶性事件,因此,后来公安部门也发文不允许警力介入到向农户收缴税费的事务中。

乡镇政府可以借用的各种征税资源日趋减少,征税难度却日趋增大。乡村两级完全陷入了税费征收工作,并最终使1980年代季节性的农业税费征收工作,成为1990年代的日常工作和中心工作。在欠税日趋严重的条件下,各种办法被想出来,提高平均税费以填补欠税所造成的空缺是其中之一,但这种方法会导致新的欠税,越来越多的农民不愿意缴税,甚至缴纳不起税费。

正是在这样的背景下,乡村混混和狠人浮出水面,成为乡村干部拉拢的一种资源。乡村干部将乡村混混吸收进体制内,让他们成为收税的替代手段。对于乡村干部来说,如果能够有效拉拢乡村混混,收税工作中的抵制分子就可以减少,因为抵制缴税的往往不是老实的农民,而是村里的混混和大社员。混混在收税中可以不讲理,他只需要用暴力进行威胁就可以了。有村民不缴税,他就要向你“讲狠”,而大部分村民还是怕狠的。

就将税费收起来而言,与乡村混混关系亲密的无德的村干部,有其比较优势,因此显得更加“有才”。在乡村混混那里,不存在农户家庭困难不困难的问题,也不存在“问题”合理不合理的问题;不会象政府一样,因为打击了特困户,打击了村民看来“问题”合理而政府认为不合理的问题户,或打击了“问题”合理却无法解决的问题户,就带来行为不合法、不正义的问题。因为混混给农民的起点预期就不是合法正义,他们不讲理,只讲狠。与他们讲道理讲法律根本没用,他们不理会这一套;对他们而言,只有拳头下见高低的问题,没有合理不合法或合法不合理的问题;他们既可以不合法,也可以不合理。而在“拳头”上,混混一般手段比较狠,家族势力比较强,背后还有着庞大的乡村混混关系组织网络。普通村民对之没有不畏惧的,因此往往采取“惹不起、躲得起”的态度,碰到混混来征税时,二话不说,赶紧交了了事,以免“鸡蛋碰石头”。而普通的村干部在那些“无赖户”面前豪无威信,甚至可能受到人身威胁,因此大多选择不作为。这样,混混不讲理不讲法,反而能够高效率地完成收取税费的任务,比那些德行高尚的村干部表现得“有能力”得多。

当然,混混收税也不是任何时候都顺利,他们也会遇到麻烦,有时也会与不怕狠的村民发生冲突,也会导致恶性事件。但这种恶性事件与基层政府卷进其中的恶性事件毕竟不同,它不属于政府与农民之间的冲突,而是属于农民之间的冲突。也就是说,乡村混混被吸收进村组干部体制中以后,基层政府某种程度上可以从收取税费的剧烈矛盾中抽身出来,相对置身事外,而矛盾转化到村庄内部,变成村庄内品行败坏的村干部与村民之间的矛盾,其中最剧烈的部分就是,成为村干部的混混,与那些不与之合作的村庄其他狠人、混混之间的矛盾。从治理技术上说,依赖乡村混混,将他们吸收进村组干部体制中收取税费,比政府亲自组织收取税费要优。尽管将乡村混混吸收进村组干部体制会导致政府合法性的降低,但这种政治风险要经历缓慢的增加过程,并不是即时的,而政府亲自组织收取税费所导致的政治风险则是即时的。一旦基层政府可以有限地置身事外,它就可能成为村庄矛盾的裁判者。当收税导致矛盾和恶性事件时,受欺负的村民可能到县乡去上访,去告那些贪污腐败、品行恶劣的村干部。但县乡政府很明白,收税已经将他们和村干部连成了利益共同体。因此,虽然县乡可以处在矛盾裁判者的位置上,但不可能成为公正的裁判者,他们往往成为村干部的庇护者。因为从基层政府的立场上看,那些来源于混混的村干部虽然贪污腐败、品行恶劣,但能够将税费收起来,工作能力强。

很多乡村干部讲,现在很多按正常程序无法完成的事情,小混混一下子就做好了。有时村干部付出再多努力,还不如小混混。这是干部从治理效果出发的评论。从治理手段上讲,利用乡村混混确实是成本较低的选择。一个政府官员曾对我讲,将混混、黑社会打尽是不可能的,关键是要保证不出恶性事件,同时让他们“为我所用”,为政府服务。而在收税、征地这样的事情中,政府办不好的,交给混混却能办好。因此,可以说,基层政府对小混混有着治理层面的需要,很容易与他们结成利益共同体。

四、悖谬现象的意涵

乡村混混成为“有才无德”的村干部,这在本质上回应的是,在村级治理中应对钉子户问题。乡村混混成为“有才无德”的村干部,其“有才”就体现在能够以暴力和暴力威胁为手段将税费收起来。其主要特点在于,治理钉子户主要依赖的手段是乡村混混的暴力,这种暴力是赤裸裸的暴力,不具备任何合法性。

近代以来,收取税费中的钉子户治理就是国家治理中的一个重要问题。面对西方列强的入侵,国家不得不以现代化作为回应,现代化的前提是增加从农村社会的资源提取,以发展现代事业,如建立现代警察制度、教育制度,发展现代军事工业。传统国家的基层治理制度难以满足从农村社会提取大量资源的要求,国家必须建立一个强有力的自上而下的现代行政体系,以有效地从农村抽取资源。晚清至民国,在抽取农村资源和国家政权建设之间,一直没有找到一个平衡点,国家政权未能建立有效的官僚机构,而是靠复制扩大旧有的代理人制度,从而造成了政权内卷化[11]。国家机构没有提高效益,从农村抽取的资源大多被增加的中间机构的所消耗,从而导致基层社会“权力的文化网络”瓦解,并产生了政权合法性的严重危机。

新中国成立后,国家通过政社合一的人民公社体制,将组织体系延伸到农村熟人社会的最基层,能够有效地从农村提取资源用于现代化建设,并由国家直接组织村庄进行公共品供给。在高度革命化和道德化的环境中,钉子户治理几乎不构成乡村治理中的问题。改革开放以后,国家要继续从农村提取资源,但又放弃人民公社体制,这导致收取税费越来越难,成本越来越高。在收取税费的压力下,乡村混混被吸收进入村组干部体制,他们依赖赤裸裸的暴力和暴力威胁,迫使村民交税,在一定程度上缓解了乡村两级的税费压力。在村庄层面,传统的宗族制度受到破坏,国家力量的撤出使得村庄公共品缺乏制度化供给机制,这些给了乡村混混活跃其中的制度空间。他们依靠赤裸裸的暴力和暴力威胁,以不具合法性的暴力进行钉子户治理。这表明,基层治理陷入了困境,“有才无德”的村干部的出现,正是这种困境的表现。

取消农业税之后,乡村关系发生了巨大变化,乡镇不再需要村干部协助收取税费,反过来,村干部报酬由国家财政转移支付来负担。同时,计划生育、殡葬改革等政策执行的压力已经大为降低,乡镇甚至可以脱离村干部单独执行,或依赖司法系统执行。这样,之前存在的乡村利益共同体,有了被打破的可能。乡镇在村级治理中可以不再依赖混混和狠人,不再需要对乡村混混保持“战略性容忍”,因此可以按照村民自治原则,将那些源自混混,依旧与混混勾结在一起的村干部选掉。遗憾的是,政策部门缺乏动力清理那些与混混关系紧密的村干部,相反,却忙于撤乡并镇、精简机构、合村并组,期待“官退民进”。近来的实践已经表明,“官退”之后,往往不是“民进”,而是乡村混混与邪教组织的跟进。在两湖平原的许多村庄,混混进一步弥散[12]。而且,取消农业税之后,农民不可能再借拒缴税费与政府谈判,基层政府更加倾向于不顾及农民的需求和偏好[13]。因此,“有才无德”的村干部也还没有退出村庄政治舞台。

“有才无德”的村干部的出现,其核心问题在于,国家权力在农村基层社会广泛存在局部不足。十年前强世功、赵晓力等人对“炕上开庭”的微观个案的研究早就揭示,基层政权为了达到自己的目标,在权力运作上必须借助作为支点或导管的村支书,运用人情、面子、“一打一拉”、“一个唱红脸,一个唱白脸”、自我技术等种种行动策略和权力技术[14]-[15]。苏力则在宏观上论述了国家权力为了取得对基层社会的局部性支配地位,而采取“送法下乡”这种权力运作方式[16]。这些论述说明,在使乡村社会得到有效的治理上,国家权力多少显得有些力不从心;表明了当前的基层国家权力与作为其治理对象的乡村社会之间出现了种种不平衡。在这种力不从心和不平衡的状况下,国家权力要达到自己的目的,必须讲究策略,使用权力技术。当前,“有才无德”的村干部的出现,可以从这个谱系中得到理解,它们所反映的不过是国家权力不足状况的继续和不断“深化”。同苏力等人的个案研究相比,本文是从一个更加经验的角度,也更为本质的角度展开对国家权力和乡村社会关系的讨论。

基金项目:国家社科基金青年项目“民主法制进程中的乡村司法制度建设研究”(09CFX060)

作者简介:陈柏峰(1980-),男,湖北咸宁人,中南财经政法大学法学院副教授,博士,主要研究方向:乡村治理和法律社会学.

[1] 这十几个村庄都是农业型村庄。按照社会科学的匿名规则,本文出现的人名、地名均已作处理。

[2] 这里谈及的乡村利益共同体,主要是农业型村庄围绕着完成税费收取任务而结成的。此外,城郊村围绕着征地补偿的巨大利益,可能形成的乡村利益共同体;在非常富有的村庄围绕着巨大的集体收益和乡村干部的非法收入,也可能形成乡村利益共同体。

[3] 如1993年的发文“最高人民法院关于及时审理农民负担过重引起的案件的通知”,1998年的发文“关于法院干警不得从事非审判事务的通知”。

[1] 陈柏峰. “两湖平原的乡村混混群体:结构与分层”[J].青年研究,2010,(2).

[2] 董磊明. “村将不村——湖北尚武村调查”[J].中国乡村研究,2007,(5).

[3] 何清涟.现代化的陷阱[M].今日中国出版社,1998年.

[4] 孙远东. “论乡村地痞对农村基层行政的影响”[J].开放时代.1999,(3).

[5] 肖业炎,张艳.“农村地痞恶势力类型、危害及其治理”[J].江西公安专科学校学报,2002,(1).

[6] 于建嵘. “农村黑恶势力和基层政权退化”[J].战略与管理,2003,(5).

[7] 贺雪峰. “乡村关系研究的视角和进路”[J].社会科学研究,2006,(1).

[8] 贺雪峰. “二十世纪中国乡村治理的逻辑”[J].中国乡村研究,2007,(5).

[9] 吕德文. “在‘钉子户’与‘特困户’之间”[J].中国农业大学学报:社会科学版,2008,(1).

[10] 钟瑞庆. “农民负担问题中所体现的冲突解决方式”[J].中外法学,2001,(5).

[11] 杜赞奇.文化、权力与国家[M].江苏人民出版社,2002.

[12] 陈柏峰.乡村混混与农村社会灰色化[D].华中科技大学博士论文,2008.

[13] 贺雪峰. “取消农业税后的国家与农民关系”[J].甘肃社会科学,2007,(2).

[14] 强世功. “‘法律’是如何实践的”[C].王铭铭,王斯福主编.乡村社会的公正、秩序与权威.中国政法大学出版社,1997.

[15] 赵晓力. “关系-事件、行动策略和法律的叙事”[C].王铭铭,王斯福主编.乡村社会的公正、秩序与权威.中国政法大学出版社,1997.

[16] 苏力.送法下乡[M].中国政法大学出版社,2000.

本文原载《武汉科技大学学报》2011年第4期

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