陈柏峰:“有才无德”的村干部:悖谬及原因

选择字号:   本文共阅读 707 次 更新时间:2012-05-06 21:48:07

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陈柏峰 (进入专栏)  

  

  摘要:1990年代以后,两湖平原村庄中“有才无德”的村干部大量涌现。这构成了乡村治理中的悖谬之处,需要从乡村治理的逻辑中获得理解。取消农业税前,县乡干部与村干部因收取税费而形成了坚固的乡村利益共同体。乡村干部常常难以用合法手段在税费收取中有效治理“钉子户”,因为钉子户如果不讲理,乡村干部便无法应对。“无德”的村干部则有其比较优势,他们不讲法也不讲理,可以依靠乡村混混的暴力和暴力威胁收取税费,甚至提供村庄公共品,因而显得“有才”。“有才无德”的村干部这一悖谬现象,反映了国家权力在基层社会局部不足,这个问题在取消农业税后并未获得解决。

  

  关键词:“有才无德” 村干部 乡村混混 乡村利益共同体 钉子户

  

  改革开放后,乡村治理体制有所转型,国家权力从农村基层社会有所退出,提取资源与农村稳定的矛盾日益突出,这导致1990年代以后三农危机日渐凸显,乡村治理因此面临着相当大的困境。其核心是国家从农村社会的资源提取日益困难,与农民的矛盾日益尖锐,自身提取成本也不断攀升。在这种背景下,乡村混混的出场显得特别引人注目。基层政府基于治理的需要,不断将乡村混混、村庄强人纳入村组干部体制中,因此,能够有效完成收税任务但品行恶劣的村干部,即“有才无德”的村干部大量涌现,并导致乡村混混对村级治理介入日深,这种状况在取消农业税后也没有发生本质变化。这种状况,并非“基层干部腐败”所能轻松解释。学者要有超越道德审判的眼光,自然应当暂时搁置道德争议,去追问背后的深层次原因。本文基于作者在两湖平原的十多个村庄的调研经验,[1]从村级治理层面展开对问题的探讨。

  

  一、村干部的“才”“德”悖谬

  

  在两湖平原农村调研,常常听到对村干部的评价,其中最有意思的说法要算“有才无德”了。村民常常对某些村干部非常憎恶:“这个人又贪污又霸道,还乱搞男女关系,道德非常败坏”;乡村干部却说:“这个人虽然道德作风不太好,但确实很有能力”,语气中颇有几分赞赏。这构成了村干部“才”与“德”分离的悖谬之处。

  我们在调查中发现,那些受到矛盾评价的村干部,虽然不是全部、但很大部分都与乡村混混能扯上关系。要么这些村干部本来就是混混,至今还处于混混的关系组织结构之中;要么他们与乡村混混有着非常好的合作和同盟关系;要么他们的亲人、朋友中有非常“厉害”的混混,他们靠此治理村庄。而乡村混混为了获取非法利益,常常在乡村组织中寻求“靠山”,与乡村干部保持良好关系。但是,乡村干部为何常常也乐于同乡村混混保持良好关系呢?仅仅是由于非法利益吗?其实,关键点在于,村干部需要依赖混混的力量治理村庄,这种村干部一般会受到村民的憎恶,但只要能将村庄治理好,就可以获得乡村干部的赞赏,甚至一些村民的赞赏。

  楚江市沙桥村的万支书与乡村混混是“同盟”关系。可以说,万支书是一个贪污、侵占集体财产,道德非常败坏的村干部。据村民估计,万支书在任期间,贪污集体财产大约有50万元。但镇干部和周围几个村的村干部都不否定他的工作能力。他“当政”十多年来,沙桥村被治理得“很好”,各项工作在全镇都位于前列,万支书也因此颇得镇里重视,在历次选举中都得到了镇里的支持,镇里的书记、镇长换了几任,对他的支持却始终没变[1]。在沙桥周围的五个村庄中,与万支书颇为类似的还有李集村。李集村支书李品南的侄子、副支书李山的儿子都是混混,他们常常借助混混的力量治理村庄。例如,2004年夏天,李集村村民因抗旱问题准备越级上访。村支书出面阻拦,村民们指责他失职造成了抗旱缺水。冲突中一位六十多岁的农妇被村支书推倒而骨折。这激怒了在场的村民,近七十人将他围起来。然而,不一会儿,村支书的儿子和侄子赶到,他们每人带着一把一尺多长的钢刀。在场村民看到这个阵势,就没有人再敢说话。

  荆门市尚武村的村干部也是这样,他们也与混混有着复杂关系[2]。村主任是村里的“豪强”,兄弟、堂兄弟有十多个,“有狠气”、“有杀气”。治保主任是黄老四,家有兄弟六人,全乡范围无人敢得罪。黄家六兄弟中,最先“发迹”的是老大。黄老大胆子大,狠气重,心计多,1980年代末就当上了村主任,并从这个位置上捞取了“第一桶金”。黄老大当村主任期间,大量侵吞集体资产。后来他又很传奇的转了好几个“油水多”的职位:乡电管站站长、开发区某居委会主任、乡兽医站站长。黄老大当村主任时,让老四当了小组长,老四后来又成了村干部,据说老四是“六兄弟中最本分的”。老五曾当过乡粮管所主任,现在是市粮食局干部。老六原来杀猪卖肉,后来开饭店,现在农贸市场的收管理费。黄家兄弟黑白两道通吃,在当地“没有办不成的事情”。黄家六兄弟心齐手狠,打架一起上,当地没有一个村民不怕。镇上的混混对黄家六兄弟非常敬畏,有事随叫随到。黄家老六主导了全镇的猪肉价格联盟,致使当地的猪肉价格比七八里外的其它集镇每斤要高出整整两元;他组织混混垄断了镇上去市区的公交路线,由于掌握的公交车数量却无法满足村民需求,村民有时去市区只得到邻镇转车。

  尚武村四组组长廖某,原是个混混,初中辍学后就开始“混社会”,因触犯了法律,一直在周围几个县逃窜,公安机关几年都未能抓到他。1989年,四组组长因被村民殴打而撂手不干。那时,组长的工作很难开展,每个小组都有人跟组长对着干,很多组长甚至因为工作而被村民殴打。尚武四组在1981年到1989年期间,就换了四任组长。基于这种状况,村里认为只有廖某才能“摆平”四组的“混混兄弟”和“大社员”,于是要求他出任组长,并许诺在公安部门抓捕时庇护他,为他说情,就这样廖当上了组长。廖的道德品质不好,在当小组长期间利用各种手段捞好处,侵吞小组共同生产费和管理费,还将自己的义务工分摊到其他村民头上。但是,廖某当组长有一套“有效”的治理手腕,首先将那些“混混兄弟”牢牢抓在手上,为自己壮声势,并敢于打击出头闹事的“刺头”;其次对组里的“大社员”保持足够尊重,过年时请他们吃顿饭喝酒,平时处理事务时就能得到他们的支持。

  混混被吸收为村组干部,或村组干部与混混联合对村庄进行治理,而混混也积极“向组织靠拢”,依托行政力量为个人谋取利益。不过,他们治理村庄,效果却还真不错。直到现在,尚武村每年都能以小组为单位组织村民出义务工对水渠进行清淤,虽然存在偷懒赖工现象。黄老四所包的七组连偷懒赖工现象也没有,因为老四立下了“不出工就出钱”的规矩。黄老四有绝对“权威”,村民不敢违抗。廖某所在的四组以前税费收取率一直很高,有时甚至超过90%,出义务工情况也非常好。当然,良好的治理“政绩”从某种程度上是用利益交换而来的。对于那些势力比较大的混混和“大社员”,村组干部必须给他们好处,比如少征缴税费,少出义务工,低价承包集体的堰塘、山林等。四组的税费尾欠除了极个别的特困户外,基本都是这些混混和“大社员”拖欠的,拖欠最多的一户到取消农业税时已累计达7000多元,而他们的欠款则被平摊到其他村民头上。

  在1990年代以来的村庄中,有才有德的村干部往往应付不了乡村混混和大社员。在村庄治理工作中,乡村混混和大社员往往不予配合,如不交税费、不出义务工等,正常的合法途径奈何不了他们。对他们进行劝说,他们不听;与他们讲道理讲法律,根本没用,他们不理会这一套;摆弄起拳头来,又不是他们的对手,因此只能听之任之。这样,有才有德的村干部治理村庄就很被动,往往不能完成上级任务,税费不能收清、义务工不能完成。而混混治村往往能够高效率地完成任务,因为他们个人比较狠、势力比较强,背后有关系组织结构,普通村民对之非常畏惧。因此,混混被体制吸收成为村干部,或者村干部借助混混对村庄进行治理,“效果”就比较好。他们采取一些不合法、不讲理的手段,如有村民不出义务工、不交税费就和他用暴力威胁讲狠,或直接动用暴力。

  这种治理格局虽然能较为有效地完成上级各项工作任务,却使得集体资源不断流失,村庄集体乃至政府的合法性大受侵蚀。一旦“有才无德”的村干部登上村庄政治的舞台,他们必然会在村庄内部更加肆无忌惮,想方设法侵蚀集体资源、谋取个人利益。他们谋取利益主要有三条途径,一是截留上面下拨的款项,如救济款、扶贫款、工程款等,二是变卖山林、堰塘、果场等集体资产,三是收取税费时搭车收费。在上述村庄中,到1990年代末,几十年辛辛苦苦积累起来的集体资金大多被耗光。

  在两湖平原,“有才无德”的村干部非常普遍,我们先后在5个县市的11个村庄做过调研,有7个村庄的主要干部属于这种类型。楚江市的沙桥村、李集村、临湖市的付村、京山县的邓湾村,近十多年来一直由混混或与混混关系密切的村支书“当政”;楚江市的临沙村,与混混关系密切的村支书三年前才去职;临江县的湖场村,一直由兄弟多、做事霸道的“强人”担任村支书;只有荆州市的普村、咸宁市的陈村、楚江市的新王村、王村,近十年来一直由“老实”的村民担任村支书。

  

  二、基层政府的态度与困境

  

  在两湖平原,村民们对村干部的腐败、“无德”非常不满,而村干部却能“稳坐钓鱼台”,一直维持其“台上”地位。乡镇干部为什么要维护这些“无德”甚至“出身”混混的村干部呢?在实践中,无论乡村混混是否成为村干部,他们一般都会寻求与周围的乡村官员保持较好的关系。对于混混与乡村官员保持良好的关系,诸多学者认为这是一种“黑白合流”的表现[3]-[6]。这种言辞可以用来形容大城市的犯罪集团与政府官员基于巨大利益勾结在一起的情形,用之形容乡村混混的状况则未免言过其实。当然,乡村混混与乡村干部之间保持良好关系,既是出于一种本能的保护意识,也是在实践中摸索出来可降低“混”的风险的应对之策。但是,乡村干部为何又要与乡村混混保持良好关系,甚至不惜冒着巨大风险将他们吸收进村组干部体制中呢?诚然,很多乡村混混进入村组干部体制,与乡村干部的腐败有关;但更多情形下并无多少关系,而与特定治理背景下乡村两级的行为逻辑有关。我们需要从村庄治理中寻找原因。

  取消农业税之前,虽然《村委会组织法》规定乡村关系是指导与被指导关系,但实际情形与有法律规定有很大差异,其中最为明显的是乡村之间形成了一个坚固的“利益共同体”[2][7]-[8]。乡村利益共同体几乎决定了乡村两级的行为逻辑,它就像一个黑洞,吞噬了所有的村干部。即使依法选举出来的村干部,也会很快被这个黑洞吞噬进去,从而并不会站在村民一边。村民因此对村庄选举失去信心和兴趣,村民自治遂成政治摆设。乡镇的主要目标是从农民手中收取税费,在村庄中执行计划生育、殡葬改革等政策,还要完成各项达标任务,县市则以这些目标的实现,尤其是税费收取的状况来考评乡镇的政绩。而且,不能完成税费任务,乡镇就无法支付教师工资,无法维持正常运转,也无法完成上级下达的达标升级任务。尤其是1994年中央财政改革以来,地方政府“权小责重”,“中央请客、地方买单”成为常规,县乡财政状况一直很紧张,几乎总是不堪应付的状态,其中中西部更为严重。这样,县乡财政就严重依赖于农民上缴税费。显然,县乡必须有固定的财政收入来源,否则将会面对巨大的自上而下“一票否决”的压力。

  乡镇不可能直接向千家万户的小农直接收取税费或执行政策,因此离不开村干部。而村干部由村民选举产生,从理论上讲,并没有协助乡镇向农户收取税费的积极性。乡镇为了及时、足额地完成税费任务,就需要调动村干部的积极性。其办法当然可以是直接撤换、点名批评等常规行政手段,但处在正式行政序列之外的村干部不会太在意这些,他们更在乎实际的利益。因此乡镇常常默许乃至鼓励村干部损害村庄或村民的利益,默许他们在收取税费时,搭车收费牟取利益,或从村庄获得其它好处,如低价变卖村集体资产,向村集体高息放贷。不管是不是选举产生的村干部,都愿意在乡镇的默许乃至鼓励下捞取好处。分散的村民难以组织起来抵制村干部,村集体利益很快就被捞取一空,村民因此不满而上访,乡镇当然知道村干部的劣迹,但不会查处他们,因为查处一个村干部,其他村干部就不再有协助乡镇的积极性。农民越是不愿交税费,收取税费越是困难,乡镇就越是要给村干部捞取灰色利益的空间,甚至越是要保护他们。

  乡镇政府虽然默许村组干部借收取农业税之机“搭车收费”,默许他们贪污、侵占集体财产,并在农民因这些而上访时庇护村组干部,但乡镇政府并不是无原则的,其前提是村组干部“能力强”,(点击此处阅读下一页)

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