陈柏峰:乡村“混混”介入的基层治理生态

选择字号:   本文共阅读 576 次 更新时间:2018-10-20 21:25:50

进入专题: 乡村“混混”   基层治理   钉子户  

陈柏峰 (进入专栏)  

  

   摘要:有利益的村庄就会有乡村“混混”的身影,乡村“混混”积极介入乡村治理事务,型塑着基层治理生态。在富有矿藏的资源型村庄,对资源垄断利益的维持往往需要暴力,乡村“混混”通过滋扰和压制来参与利益分配。在城郊村庄,征地拆迁涉及各种重要利益,“混混”以暴力和暴力威胁为基础,对“钉子户”形成压力,采取各种边缘或非法手段参与利益博弈。在一些传统农业型村庄,自上而下的各种项目投入落地,项目的争取、实施、推进过程,“混混”都可以参与其中,分享利益。“混混”介入乡村治理,形式上发生在市场和社会领域,政府处于超然位置,可以规避直接的责任。基层政府容忍或利用“混混”参与基层治理,源于行政体制内上下级之间责、权、利分配不对称背景下的“制度创新”需要。基层治理生态的改善,需要从多方面着力。

  

   引言

  

   本人曾系统研究过乡村“混混”问题,主要从三种视角切入讨论。一是从“混混视角”探讨了乡村“混混”的生长与发展;二是从“治安视角”探讨了基层政府的应对及其困境;三是从“村庄视角”探讨了乡村“混混”与村庄生活的互动。研究展开的主线是以熟人社会为参照系,从“乡村江湖”切入,分析两湖平原村庄秩序生产机制的变迁,对乡村社会性质变迁作定性理解。而乡村“混混”与基层治理生态的关系,包括乡村“混混”在基层治理中的角色、乡村“混混”对当前基层治理的影响、乡村“混混”与基层政府之间的关系等,之前的研究仅仅在一些地方顺带提及,并未作专门论述,这不能不说是一大缺憾。造成此缺憾的原因,主要有两方面。

   一是村庄类型的限制。之前的研究,实地调研的村庄主要是中西部从事农业生产的传统型村庄,讨论乡村“混混”对乡村治理的影响,也以这类村庄的案例展开。因此,对于其他类型的村庄中,乡村“混混”的活动、角色、影响等关注不足。而那些地域范围内有着丰富矿藏或其他资源的村庄,比如各地矿区的村庄,乡村“混混”很活跃;在各地城郊农村,由于征地拆迁,乡村“混混”也很活跃。

   二是村庄治理事务的发展。自2006年全国取消农业税后至今,中西部地区的乡村治理模式发生了巨大变化。最为显著的变化是国家与农民和农村的关系,从过去的国家向农民提取税费变为国家向农村输入资源。除了粮食直补和农资综合补贴等直接支付到农户账户之外,大多数资源向农村的输入,都是通过项目制实施的。在项目制实施过程中,乡村“混混”有各种介入的切口,对乡村治理产生了显著的影响。之前研究乡村“混混”时,项目制实施的广度还较为有限,我们对相关问题的观察深度也不够。

   本文力图弥补上述缺憾,文章将考察最近10年来的新状况,在当前乡村治理模式下讨论乡村“混混”的角色和影响,也通过乡村“混混”来深化对基层治理生态的认识。

   在城乡一体化的背景下,虽然“混混”群体的主要生活和谋利场域在城镇,但在乡村区域有利益的地方,仍然介入相关事务,对乡村治理有着很大的影响。而利益较为持久、“混混”非常活跃的有3种类型的村庄。一是村域范围内有丰富矿藏资源的村庄,这些资源可以被村民承包经营,乡村“混混”就很容易趁机介入;二是在各地城郊农村,由于征地拆迁事务乡村干部摆不平,乡村“混混”很容易在灰色地带被引入;三是传统农业型地区中有自上而下的各种项目投入的村庄,项目的实施过程其实也是利益分享过程,乡村“混混”自然不会放过这些机会。

  

一、不同村庄招引“混混”介入的利益

  

   (一)资源型村庄的垄断利益

  

   资源型村庄,是指蕴藏有某种特定资源的村庄,这种资源往往对村民生活构成了较大的影响。包括煤炭、稀有金属等矿产资源,也可能包括其他资源。资源型村庄的一个显著特征是,资源往往属于集体或国家。理论上,这些资源即使不能按份分配,村庄内的村民也可以人人从中受益。但是,少数人可能通过各种手段试图占用垄断这些利益,这些手段包括形式合法的,形式非法的,以及各种灰色的手段。不管最初取得这些资源利益是合法还是非法的,对这些资源垄断利益的维持,往往需要暴力,这就为乡村“混混”的介入开辟了空间。

   资源型村庄的垄断利益,在有矿藏资源的地区表现得最为突出。虽然矿产资源在正式制度上属于国家,但其开采离不开村庄的土地,国家并不能亲自进行开采,也不一定都能开办国有公司来开采。大多数矿藏可能达不到国有公司开采的标准,往往将开采权转让给私营公司,甚至承包给个体户。具体操作的过程中,如何发包,如何签订合同,都有巨大利益空间,可能以较低的价格获得开采权,同时以暴力遏制反对意见;或者以暴力为基础,在整个矿产开采、运输、加工等产业链条中分一杯羹。“混混”在此过程介入属于普遍现象。例如,山西吕梁白家茆村民集体通过法律手段从某公司手中收回煤矿,通过法律成功维权,却触犯了当地“江湖规则”,遭到原矿方公司组织的暴力殴打。100多名“混混”冲进山谷,无防范的40多名村民被砍杀殴打长达1个多小时,最终重伤14人,死亡4人。

   在资源利益垄断环节,县乡村干部往往也有所介入。由于矿藏利益大小和范围的不同,不同级别的干部介入的可能性也不相同。越是大的矿藏利益,级别高的干部介入的可能性越高。较小的利益,可能只是村干部介入。例如,湖南娄底市公安机关在搜寻新化县煤老板康某经济犯罪的证据时,在其住所意外发现一本私人笔记本,上面清晰地记录了在煤矿入股的32名新化县国家公务人员的姓名和具体金额。虽然这是10多年前的例子,但从笔者调研经验来看,这种情况目前仍然存在。最近几年,笔者所在的团队到山西矿区乡村调研,当地干部群众对此都有不少反映。资源型村庄的垄断利益在全国各类矿区都表现得较为突出,山西煤矿区曾经是极为鲜明的例子,乡村“混混”势力从最初的打打杀杀、敲诈勒索,演变为攀附公权,向煤炭经济领域全面渗透。

   当然,除了矿产资源以外,其实在任何地区,集体资源甚至国家资源都可能被人以各种手段侵占。例如前述的洪湖农村,靠近湖面的村庄中的“混混”,私自将湖面围起来养鱼。由于这些湖面是村民们打鱼的传统水域,围起来后村民就不能打鱼,因此与这些“混混”产生冲突。大多情况下是“混混”以暴力取胜,村民逐渐丧失传统的打鱼权利,湖面的渔业利益被少数“混混”侵占。同样,在笔者所调研的山东某镇,当地河滩上的沙石也是价格不菲的资源,一个大“混混”强占了这一资源,垄断了沙石的挖掘开采。同样,在一些有森林资源丰富的乡村地区,林权在改革后也聚集到有“混混”背景的人手中。

   总而言之,在中西部的一些地区,虽然农村整体上不富裕,也不靠近大城市,但是由于土地之下有矿产资源,或者土地之上有某种资源,个别人可以将资源据为己有,或者在资源开采过程中捞取好处,从而成为富裕者,而大多数人不能从资源中获得具体利益。同时,少数人为了压制大多数人的反对意见,往往依赖暴力或暴力威胁。

  

   (二)城郊村庄的土地房产利益

  

   随着城市化的发展,越来越多的土地被非农使用,非农使用的土地价值明显高于农业用途的土地。城郊村庄土地资源变成了重大利益,或是预期时间内可以变现的重大利益。这种利益首先可以通过违法建设提前变现。由于城中村、城郊村庄靠近城市,有需求旺盛的租赁市场存在,违法建设的房屋可以用于居住或商业用途,因此可以带来巨大利益。在具有交通优势的近郊,违法建设占满了村内的空闲地,甚至向周边的耕地发展,城市道路、工业园区规划到哪里,违法建设迅速蔓延到那里。违法建设设计简单、成本低廉,所带来的租赁收益却是巨大的。

   土地房产利益还可以在征地拆迁过程中变现。相对于务农和打工收入,城郊农村的征地补偿利益巨大,其实质是在短期内变现数十年的农业产出收益。获得这笔变现收益后,城郊农民的手头有了大量现金,就可通过建房买车来显著改善生活,也可用作经商投资的前期资本。同时,土地征收必然还伴随着拆迁。由于农民房屋宅基地属于农村建设用地,但房屋拆迁补偿时常常类比城市商品房的价格来补偿农村建设用地上的房屋,不如此农民就可能抵制拆迁。而城郊农村往往有大量违法建设的房屋,农民在拆迁中就可以获得大量收益,“一夜暴富”成为普遍现象。虽然在个别情形下,征地拆迁导致城郊农民成为失地的贫困者,但这主要发生在中西部不发达的小县城。由于县域财政能力有限,支付不起很高的征地拆迁补偿费用,同时县级政府还希望获得投资者的青睐,因此,常常倾向于压低地价来获取竞争力,从而导致城郊农民得到的补偿有限。尽管如此,在大多数情形下,征地拆迁往往意味着巨大的利益变现。

   土地资源的变现和土地利益的获得过程较为复杂,乡村干部可能从中获得腐败利益。我国农村土地实行集体所有制,土地所有权归集体,农民享有土地承包权,征地补偿收益由村集体与农民共同享有,农村集体在其中可以分享的比例和总额都较大。由于村级民主制度实施中面临各种困难,集体土地的征收过程和收益分配权往往掌握在村干部手中。在征地拆迁的巨大利益面前,村干部可以利用权力谋取非法或灰色利益。在土地集体所有制下,征地的所有程序几乎都离不开村干部的同意与配合。村干部既是征地程序启动、进行的关键人物,也是集体所得补偿款的管理人,这一中介角色使其可能从中获利。他们可能在征地谈判环节屈从于基层政府的不合理安排,或者与开发商勾结,获取腐败性个人利益;也可能在征地款到达集体账户以后,通过贪污获取腐败利益。过去,征地款被贪污在沿海发达地区较为普遍,在频繁出现问题后,目前这些地方已经制定了相应制度,征地程序和征地款管理较为完善,贪污腐败的空间变得很小。而在中西部地区,随着城市化的扩展,土地利益正在凸显,各种管理措施却不够健全,因此,这种腐败仍然存在,甚至一定程度上较为普遍。

   无论是农民从违法建设获得利益,在征地拆迁中获得利益,还是村干部获得灰色利益,都处在一个博弈过程中。其中,基层政府、开发商、乡村干部、农民以及其他相关主体,围绕着土地和房屋利益展开激烈的博弈。正是这种博弈的存在,使得“混混”有了介入其中参与分享利益的空间。例如,咸宁郊区违法建设的控制,由于城管控违力度不够、效果不好,政府干脆将控制违法建设的任务“承包”给当地“混混”王某组建的公司。之后,违法建设基本得到控制,王某以及依附在他周围的“混混”从中获取了丰厚的收益。

  

   (三)农业型村庄的项目利益

  

迄今为止,从事农业耕种的村庄在中国仍然占据绝大多数,分布在广大中西部地区。这些农村地区的农民生活并不富裕,村庄内部分化也不很明显,大部分农民家庭的收入都是由务农和务工两部分组成。农民在进城务工的同时,继续在农村从事农业生产获得基本生产生活资料。农民作为“能动的主体”嵌入中国式城乡二元结构,形成“以代际分工为基础的半工半耕”生计模式。农民家庭占有的土地“人均一亩三分、户均不过十亩”,农业生产的收入较为有限,一般只能维持日用;而外出务工虽然可以得到相对更多的收入,但也只能拥有有限的储蓄。这些中西部村庄,集体往往没有什么资源,农民拥有的土地只能用于农业生产,并不能通过非农使用兑现为利益。与资源型村庄、城郊村庄相比,这些中西部农业型村庄的利益极为稀薄。(点击此处阅读下一页)

进入 陈柏峰 的专栏     进入专题: 乡村“混混”   基层治理   钉子户  

本文责编:limei
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 公共政策与治理
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/112920.html
文章来源:《思想战线》2018年第5期

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网