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2012-05-03 14:52:38 |
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史全增 查志刚：论宪政视角下信访制度的功能
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信访制度
功能
民主监督
政民沟通
权利救济
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史全增
查志刚
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摘要: 信访制度是一种具有中国特色的制度，它一方面在救济公民权益和监督行政方面发挥着重要作用，并被党和政府所倚重；另一方面许多学者认为它是与法治相违背的，因此应该弱化或取消。信访制度的功能主要包括公民对行政的监督和政民沟通、公民权利救济两方面。信访制度本身并不与法治相抵触，信访泛滥的原因在于对其功能的认识错位，特别是对其救济功能的无限扩大和对其监督沟通职能的忽视。信访本身并不是超级的救济途径，应通过民主的整体推进、行政自制理念的培育、信访机构独立地位的构建等，使信访制度的功能回归到本位上来。
关键词: 信访；功能；民主监督；政民沟通；权利救济；本位
引言
信访制度是一种具有中国特色的制度，党和政府历来也高度重视通过信访途径联系人民群众。朱镕基先生在国务院全体会议上曾说过：“人民来信可能现在我批的是最多的。”他疾呼领导干部要更多地保持与人民群众的密切联系，倾听他们的呼声，接受他们的投诉。 “如果我们只听下面报喜不报忧，冲昏自己的头脑，听不到人民群众的呼声，绝对搞不好我们的工作，连判断都是错误的。”人民群众的来信来访有助于党和政府了解真实民情，但是由于法律救济机制的虚置化，大量群众选择了通过信访来维权。如所谓的浙江“义乌模式”， 具体做法是撤销信访局后组建作为党委部门的市委群工部，内设有一个便利巡回法庭，由市法院派人常驻群众工作部办公，可以进行司法调解和审判。不可否认的是，地位提升后的群众工作部，借助党委力量以及政府财政支持办成过一些“大事”，但是由于其对现行法律体制的冲击，使得本来就孱弱的法律纠纷解决机制让位于信访救济。正如于建嵘教授所言，该模式虽然解决了一些燃眉之急，但在法治的社会，不是通过法律手段去解决问题，化解矛盾，而是依靠领导、行政批示、部门协调去解决，实际上是对法治的伤害。群众工作部的规格提高，被赋予更多更大的权力，实际上是使其成为一个更大的信访部门，会将对一些问题的制度惯性解决导向领导过问解决的层面，消极影响会更大。[1]由于对信访制度的功能认识错位，导致了信访异化的现象，信访在事实上超越或替代了法律纠纷解决机制。从2004年有关信访改革的大争论，到目前党和政府采取的措施来看，信访制度改革已经形成了制度经济学中所说的“路径依赖”，长期以来形成的制度惯性，仍然是在强化信访解决民众权益纠纷能力。[2]这需要我们反思，本来定位于连结党和群众关系纽带的信访制度，其为什么出现了功能异化？其本位功能应是什么？回归其本位功能的进路又如何？
一、信访制度功能错位的原因
信访制度功能的错位有着错综复杂的原因，既有救济途径的不畅达，更有宪政制度运行中的调适不当。特别是在当前社会转型和城市化的过程中，由于利益分配机制的不公正，导致公权力侵犯公民合法权益的现象大量出现，而公民权益在现有法律救济机制下又难以得到保障，信访制度也就成了公民权利救济的主渠道。
（一）历史、社会背景
信访的历史在中国源远流长，以往的研究成果也特别注重这一点，如清官情结，告御状的传统和登闻鼓制度等。但是从更深层次来讲，这是对权力神秘化的一种必然产物。在历史的长河中，由于经验的习得造成了这样的普遍心理：级别越高的权力越能回避利益冲突，从而能更公正地处理纠纷，进而把这种想法神秘化，甚至把至高权力神圣化。而从理性人角度考虑这种思维也具有合理性，因为关系网络的亲疏一般呈现出向外围递减效应，人只有对那些同自己没有利害关系的事才能表现出超然的态度。现行信访制度关于不得越级上访和将纠纷解决在基层的想法看似合理，但是在关系错综复杂的社会，距离纠纷越近的权力层级往往与纠纷源具有越密切的利益联系，这使其在面对矛盾时肯定会倾向于维护或至少不去伤害强者的利益。特别是在一些流动性不大的地方，权力“近亲繁殖”现象严重，公民所遭受的冤屈根本就无法在本地获得公平解决，甚至会得到加倍的打击报复。相反，权力层级愈高，其与矛盾纠纷源的利益联系就越小，可以处于相对超脱的地位。历史和现实的经验，都会促使上访者基于对高阶权力的无限信任或幻想而踏上信访之路。
（二）法律救济途径的虚置化
从宪政视角来看，法律救济途径的不畅达是公民选择信访的最直接原因。第一，由于行政复议的部门利益化，复议机关倾向于维持被复议机关的行政决定，从而使得其监督和救济作用难以发挥。根据我国《行政诉讼法》的相关规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。复议机关为了维护本部门的利益，或至少不去做被告，而倾向于维持具体行政行为。因此行政复议作为一种便捷的救济方式和行政机关自我反省的机会，并没有在实践中发挥其应有的作用。第二，现行的司法制度同样难以发挥作用，因为法院的人事和财政受制于本级政府，当前我国又处于改革开放的深化时期，司法政策的指导思想也是服从于政府工作的大局。在行政诉讼中，法院往往会基于自身利益的考虑而屈从于行政权力，从而做出有利于政府的判决或者干脆不受理某些类型行政案件，这使得行政相对人丧失了法律救济途径。我国现行的两审终审制，虽然有利于案件的快速审结和稳定社会关系，但是本地化的司法往往在当地政府的控制之下，并不能做到独立、公正的司法。第三，从公民角度来看，当公民面对冤屈时虽然有极强的维权意识，但繁杂而难以理解的法律往往会使一个法科毕业生望而却步，更别说没有经过专业训练的普通公民。如果没有足够的经济实力和心理抗压能力，是不会选择行政诉讼的。现行的信访一票否决制度也给访民提供了一个维权的变异视角，地方政府越怕什么就要做出什么，从而百折不挠地走向上访之路。
（三）人大制度的运行不良
我国人民代表大会制度的运行不良是信访功能错位的重要背景原因。人大的橡皮图章地位，使得其监督政府的作用几乎不能发挥，政府官员由上而下的产生，也使得其只惟上、不惟下，不对选民负责。人大地位的孱弱仅是表面病症，其内部的真实原因是人民权利得不到伸张。选民不能根据民主选举的途径来监督其代表，进而通过其代表来反映诉求，使得公民作为国家权力来源的主权者地位丧失，面对侵犯其合法权益的行政行为时，不得不选择通过向更高级别的权力进行诉求来保护自身的合法利益，而无法通过民主监督的途径来行使公民的政治参与权。公民权利只能在法治状态下才能得到有效的保护，各司其职的法律救济途径可以有效制约权力的滥用，进而达到保护公民权利的目的。而信访制度愈有效，使得人治的模式愈加泛滥，作为宪政基础的民主制度作用得不到发挥，从而压抑了法治国家的构建，也不符合现代条件下多元化利益格局的生成和发展。
二、对信访制度功能的重新认识
一项制度的建立必须有其独特的、不可替代的功能，其主要功能也不得与其他制度相重合或冲突。本部分通过对文本和理论上信访的分析，探讨信访制度的本位功能。
（一）实定法上信访制度的功能
到目前为止我国并没有法律层级的信访法，对信访制度的定位主要是以1995年制定并经2005年修改的国务院《信访条例》为准。1995年《信访条例》第2条规定：“本条例所称信访， 是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式， 向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门（以下简称各级行政机关）反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。”从该定义可以明显地看出，信访工作主要是信访人同行政机关的联系和沟通，而信访形式的广泛性和内容的多样性说明了信访制度本身的功能并不在于权利的救济，而更多的构成民主监督和畅达官民沟通的渠道。该条例第3条规定：“各级行政机关应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求， 接受人民群众的监督， 努力为人民服务。”从而把信访工作定位于接受人民监督和服务人民。《信访条例》第8条规定了四类信访事项，具体包括：（一）对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求；（二）检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为；（三）控告侵害自己合法权益的行为；（四）其他信访事项等。其中前两项都侧重于对行政机关及其工作人员的监督和建议，只有一项是权益救济。该条例第36条规定：“各级行政机关应当及时分析信访事项反映的社会情况和人民群众的愿望，提出建议， 改进工作”；第38条规定：“信访人提出的建议、意见或者对违法行为的检举、揭发，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关行政机关或者单位给予奖励。”这些都突出显示了信访的民主监督和政民沟通功能，而很少涉及到权利救济。经过修改之后的2005年《信访条例》同样是延续了原《信访条例》对信访工作的定位，信访制度在实定法上并没有向救济倾斜。此外，一些地方人大制定的规范信访的法律性文件如《北京市信访条例》、《江苏省信访条例》等关于信访的定义，基本上是对国家《信访条例》的复述，从而也重申了国家信访条例关于信访功能的界定。
美国著名法学家劳伦斯·却伯认为：“文本自身才是法律”，制度都应是以实在法的文本规定来确立其基本功能的。[3]通过以上对实定法的分析，信访制度的功能主要分为两个方面，第一位的是民主监督和政民沟通，第二位的才是权利救济。信访救济在救济机制中处于补充性地位，“通过确立信访的补充性，使信访不干扰其他救济制度的正常运行，尤其是对于已经进入其他救济渠道的争议，信访不能充当“超级上诉审”的角色。”[4]救济功能本来是信访制度的辅助性功能，监督沟通功能的压抑和权利救济功能的无限膨胀，是该制度出现了变异的表征。
（二）理论意义上信访制度的功能
应然意义上信访制度应该具有什么功能，这要从变迁的行政法视角下，通过对行政机关与司法机关、信访与其他救济制度的关系来考证。
1.行政法变迁视角下的民主监督需要
随着行政国家的拓展，传统意义上的依法律行政已经不能适应社会的巨大变化。因为社会变迁迅速，立法机关很难预见未来的变化，既没有能力制定行政活动所需要的全部法律，也缺乏能力制定具有专业性的法律，因此必须授权行政机关或仅规定法律目的，而由行政机关来具体执行；而现代生活所开拓的新领域也需要行政机关做出试探性决定，为了及时调整社会生活，也需要议会授权行政机关根据公共利益的需要而采取必要的措施。[5]行政机关的裁量权具有合理性，又有滥用的可能。但传统意义上的司法审查只能就行政行为的合法性进行审查，而缺乏审查合理性的能力，但是面对不合理的行政行为又不能进行监督和制约，所以设置一定的制度对行政进行监督就成了必要，如通过议会、行政复议、行政监察等权力性监督和公民、社会团体等社会性监督。起源于瑞典的议会行政监察专员制度被西方国家所广泛采用，该制度通过对不良行政的监督，以达到规范权力运行的目的。为了谋求政府活动与市民生活的协调，日本也设置了苦情处理制度，通过行政机关在政府部门设置窗口，以听取市民的不平或不满等各种意见，并在行政内部采取相应的措施，以求得行政事务的改善。该制度并非构建了政府法律上的义务，而仅是为了政府向市民提供事实上的服务。[6]为了实践人民的主体地位，我国也必须有相应的制度来负责合法性审查之外对行政机关的监督，表达公众对政府工作的意见、建议，而信访制度由于其便捷性和无时限要求，就成了一种群众联系政府的必然选择。
2.司法与行政分工视角下信访救济的局限性
“在法律限定的范围内，司法所实现的是争议中的法律，行政实现的则是公共利益。法律希望（如有可能）对司法中合乎法律的裁决作出明确的规定，却尽可能有意地给行政留出自由选择的余地，使行政在其中可进行目的性的行政。”[7]定纷止争，最终对纠纷有效地解决，需要一定的机构来执行，而法院由于其中立性、独立性和专业性，就被当然地赋予了最终裁决权。理想意义上，法院树立权威和公信力的途径就在于信奉法治精神，并通过公正地适用法律而依法作出裁断。“行政是国家利益的代表，司法则是权利的庇护者，同一官署忽而忙于维护国家利益，忽而又将国家利益弃置一边，忙于维护正义，显然极不协调。”[8] 法院的救济在于一套保守而完善的机制、一群精通法律的职业法律者，(点击此处阅读下一页)
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文章来源：本文转自《学术界》2011年第12期，转载请注明原始出处，并遵守该处的版权规定。 |
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