王思斌:试论社会工作对社会管理的协同作用

选择字号:   本文共阅读 687 次 更新时间:2012-05-01 21:36:20

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王思斌  

  

  [摘 要] 在加强和创新社会管理的过程中,社会工作作为社会力量的组成部分可以对社会管理发挥协同作用。文章明确了社会管理和协同的概念,分析了社会工作协同作用的两种类型即制度性协同和功能性协同,阐明了整体性协同的视角以及社会工作发挥协同作用的条件。

  [关键词] 社会工作 社会管理创新 协同

  [作者简介] 王思斌,北京大学社会学系教授,博士生导师,中国社会工作教育协会会长,北京大学中国社会工作研究中心主任。

    

  进入新时期新阶段以来,我国面临着新的国际、国内形势,我国的经济社会发展既有新的机遇,也面临着新的挑战。正如中共中央十六届六中全会所指出的,我国已进入改革发展的关键时期,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化。在新的形势下,如何维持社会秩序,继续推进各项改革,促进我国经济社会协调发展,使广大民众普遍得到改革发展的实惠,是一项十分艰巨的任务。维持社会秩序,促进经济社会持续稳定发展需要对社会进行有效的管理,面对不断凸显的、复杂的社会矛盾和社会问题,胡锦涛总书记在 2011年初的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上提出要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,提高社会管理的科学化水平。同年 8月 21日,中央办公厅、国务院办公厅印发通知,把中央社会治安综合治理委员会更名为社会管理综合治理委员会,以进一步推进和谐社会建设。 10月, 18部委联合签发了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》,提出发展社会工作,促进社会管理创新。然而,什么是社会协同,作为社会力量重要组成部分的社会工作能对社会管理发挥何种协同作用,还是一个值得研究的问题。本文拟从社会管理在体制、制度、机制、方法上创新的角度,分析社会工作可能为之做出的贡献,并希望结合协同理论对这一问题做出论证和说明。

    

  一、对社会管理与社会工作的基本理解

  

  1.对社会管理的理解

  要研究加强和创新社会管理,需要对社会管理的概念作出基本的界定,然而至今,学术界、政府部门对社会管理的理解是多元的。长期以来,社会管理一直是政府工作中的一个俗语,似乎说的就是对社会的管理。正因为如此,社会管理还不是一个专有概念,更不是一个学术概念。社会管理作为实际工作中的重要概念和可以讨论的学术问题,在我国还是近几年的事情。事实上,社会管理作为一个有丰富内涵的实践领域和理论概念的引入是改革开放之后开始的。笔者于 1987年曾与同学一起翻译出版了俄文版的《社会管理》 (социально e yп pавл eни e),接着保加利亚学者马尔科夫的《社会管理学》也于 1988年翻译出版。后来笔者基于国外理论对我国可能的借鉴意义,撰写了“社会管理初论”一文,阐述了社会管理的基本视角、原则和可借鉴之处,这可能是国内较早专门讨论社会管理问题的学术文章。然而,由于当时我国正集中探索经济体制改革之路,社会矛盾还没有如此复杂,所以,社会管理理论和实践研究,并没有引起各方关注。

  什么是社会管理?当前在我国并没有完全统一的看法。从当前国内外学者的研究来看,社会管理基本上是前社会主义国家使用的概念。前苏联、东欧的社会主义国家基于自己的国体、政体和执政党及政府的职能,在 20世纪 70-80年代提出了社会管理的概念,并进行了大量研究,取得了比较丰富的成果。当时苏联著名社会科学家阿纳法西耶夫指出,社会管理可以被理解为对整个社会或其中个别环节 (经济生活、社会政治生活和精神生活、经济部门、企业等 )的作用 (奥马罗夫, 1987),而保加利亚社会学家马尔科夫则指出,社会管理有两种含义:一是指对社会系统和社会过程的有目的的影响,二是指管理主体对整个社会的影响 (马尔科夫, 1988)。从以上学者的界定可以看出,前苏联东欧国家所说的社会管理,实际上是社会主义国家基于自己国家的特点而实行的在共产党的领导下,政府、企事业单位和人民团体,以及公民对社会进行管理的活动。这种社会管理是基于共产党领导的制度而实行的对社会中的重要关系进行调节,解决矛盾和冲突的活动。这里说的社会管理,既是对全社会的管理,也是在共产党的领导下,动员各种力量进行管理的活动。狭义地讲,它是对经济之外的社会领域和社会关系进行的有目的的调节,而广义的社会管理是对全社会的管理。

  在资本主义国家,在实行西方自由民主体制的国家和地区,由于是所谓民选政府,官僚政府体制、经济、政治与社会事务相对分开,政府、市场与社会相对独立,所以他们一般不使用社会管理的概念。对有损于社会秩序的行为,它们一般采用社会控制的方法,对民众可以参与解决的问题,则使用社会参与的制度去处理相关问题。政府一方对社会的管理被称为公共行政 (public administration)。这里的 administration是指对重要社会利益关系的调整、协调 (雷恩, 1986),而不是对细小事物的处理。所以,由于国家政治体制的不同,对社会进行管理的方式不同,对于“社会管理”的理解也不同。

  具体到我国现在的情况,我国已不是传统意义上的、比较强调集权的社会主义制度,但与西方国家的资本主义制度有本质的区别。在坚持共产党的领导,实行市场化改革的情况下,面对转型期复杂的社会问题,党和政府所说的社会管理既有传统的由共产党领导对全社会进行管理的含义,也有动员民众参与社会事务管理的含义。即它不是以往集权意义上的对社会的强制型管理和控制,也不同于西方民主制度下的对社会的管理,而是基于我国政治体制改革、政府行政管理体制改革、民主化改革和我国社会转型遇到的复杂的社会问题而提出的概念和管理战略。在这方面,中共中央所提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”比较全面地指出了社会管理的含义。可以说,社会管理有以下几层含义:它是对全社会的管理;它是对相对于经济领域而言的社会领域的管理,是对社会问题的管控;它是对民众之间矛盾的参与性的处理;它是执政党、政府与企事业单位、社会力量和民众协同解决多种问题的活动。就上述内容而言,当前中央所说的社会管理基本上是社会治理 (social governance)。

  2. 对社会工作的理解

  中共中央十六届六中全会做出要“建设宏大的社会工作人才队伍”的决定以后,关于社会工作的研究逐渐多了起来。但由于之前的社会工作主要是在教育系统展开的,受国际经验的影响,所以社会工作主要指专业社会工作,在这种背景下,教育界主要认同专业社会工作。十六届六中全会以后,对社会工作的非专业理解也得到了一定阐述。党和政府从构建和谐社会的实际角度出发,把社会工作理解得相对较宽。中共中央十六届六中全会的《决定》指出,要培养社会工作人才,充实公共服务和社会管理部门,提高专业化社会服务水平。这里将社会工作与社会管理联系起来,实际上是对社会工作的较宽理解。这在以后中央领导人的讲话中也有表现,比如“把各方面社会工作者及志愿者组织起来,去做直接服务群众的工作” (周永康, 2011)的说法。实际上,这里的社会工作不但包括专业社会工作,也包括行政性非专业社会工作 (王思斌, 1995),甚至包括从事社会建设的其他工作。自然,可能有多种工作会对社会建设、社会管理发挥促进作用,由于行政性社会工作基本上是传统的工作,需要创新,而专业社会工作对我们来说是一种新的东西,因此,研究和分析专业社会工作对于社会管理创新的意义,就十分重要。本文就是从专业的角度来使用社会工作的概念的。

  3.对协同的认识

  本文试图阐明社会工作对社会管理的协同关系,这里需要说明协同的概念。在社会科学中,协同并不是基本概念,但是协同或类似概念还是不时使用的。协同基本上指的是两个主体之间的关系,是指在某一活动中,一方为主而另一方协助的现象。在社会学的社会互动理论中,协同 (协作 )基本上属于合作的范畴,有学者认为协作关系是双方为达到行为者相互的自发性目标,经过合理考虑而相互适应的活动 (横山宁夫, 1983)。关于协同的相关讨论主要出现在组织社会学、国家与社会的关系的相关研究之中。在 20世纪 70年代中期以后的组织社会学研究中,组织之间关系成为一个重要的研究对象,而新资源依赖理论、组织网络理论成为重要的具有创新意义的研究成果。按照新的资源依赖理论,现代组织之间是互相依赖的。组织之间的互倚具有如下特点:互补、关系性、互惠、有弹性、妥协程度高、开放与互惠、互倚 (斯格特, 2002)。这里的互补、互倚就有某种协同的含义。有学者指出,在北美,组织间的协作首先产生于非赢利的社会服务和医疗健康组织中,它们为了公众的利益而相互协同 (达夫特, 1999)。协同模式的基础是组织间的相互信任和伙伴关系,这种关系优点像协调性。在实践中,组织欢迎与其他组织协作和相互依存以提高双方的价值 (达夫特, 1999)。这是组织研究中对协同理论的比较清楚的解释。

  在治理理论中,协调 (或协同 )占有重要地位。全球治理委员会认为,治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。治理过程的基础不是控制,而是协调 (俞可平, 2000)。罗伯特 .罗茨指出治理的特征:它是组织之间的相互依存,它是组织之间相互交换资源以及协商共同目标而要求的持续互动,它依相互信任为基础,它是自组织的 (俞可平, 2000)。在国家与社会的关系领域,协同是二者之间的几个重要关系之一。尤其在国家法团主义那里,合作和协同可以说是隐藏在后面的基本话语 (张静, 1998)。

  当然,如果说到作为科学的协同理论,就应该回到协同学 (Collaboration)。协同学是研究不同事物共同特征及其协同机理的新兴综合性学科,该学说的创始人哈肯 (Haken, Hermann)指出,协同学是“协调合作之学” (哈肯, 2001),它研究多子系统的联合作用,以产生宏观尺度上结构和功能的机制,研究复杂系统的自组织现象。协同学研究结构形成时的情况,探讨的是最终形成的总体模式 (哈肯, 2001)。协同理论认为,在整个环境中,各个系统间存在着相互合作与协调的关系,并形成某种结构。哈肯认为,经济学、社会学等社会科学领域中也存在广泛的协同现象 (哈肯, 2001)。

  可以认为,在社会科学中,协同是不同行动者之间,以其中一方为主的协调与合作,二者之间是和谐的非均衡关系。具体到本文,我们研究的是社会工作在我国社会管理领域的协同现象,并研究这种协同的特征。

    

  二、社会工作对社会管理的制度性协同

    

  创新社会管理涉及到诸多层面,包括在体制、理念、制度、方法等方面作出努力。本文尝试将社会工作在上述诸方面的参与和协同活动分为两个方面,即制度性协同和功能性协同。制度性协同指的是在社会管理的制度框架内社会工作的协同。功能性协同是就社会工作的基本功能而言的协同活动。

  1.创新社会管理格局中的社会工作

  社会工作对社会管理的制度性协同是基于管理的协同,是基于直接的社会管理目标而进行的协同。中共中央十六届四中全会做出的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,这是对新的社会管理体制的表述。这里所说的社会协同包括诸多内容,它既是指社会力量 (社会组织 )参与社会生活的管理,也是指社会管理成为社会性的活动,主要是指社会管理主体的多元化。社会力量 (社会组织 )也包括多方面内容,从官方的表述来看,它包括工青妇等群众组织、基层群众性自治组织、社会组织、企事业单位组织等 (周永康, 2011)。在社会组织中,社会服务机构是不可忽视的重要组成部分,而在许多社会服务机构中社会工作处于核心地位。从而,社会工作也会参加到某种社会管理之中。把各方面社会工作者及志愿者组织起来,去做直接服务群众的工作 (周永康, 2011),其中当然包括专业社会工作。于是,社会工作的参与对于形成社会管理的新格局,具有重要的