卢中原:经济转型环境的新变化

选择字号:   本文共阅读 313 次 更新时间:2012-04-16 10:07:03

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卢中原  

  

  编者按:当前,经济转型的国内外环境都在发生一些新变化。面对这些新变化,政府这只手在哪些领域应该“忙”起来,在哪些领域应该“闲”下来,必须重新审视和定位。

  

  一

  

  从国内看,经济转型环境有两个值得重视的变化。一是经济发展的要素条件正在或将要发生新的变化,主要是指成本上升和要素组合变动。经过30多年的高速增长,劳动力、土地、矿产资源等这样一些经济增长的基础要素成本都在上升,传统行业及其增长方式的利润空间已经逐渐变小。人口老龄化日趋明显,加上储蓄率在逐步下降,过去长期支撑经济增长的高投资模式将难以为继。二是经济增长面临的国内舆论环境在发生变化,信息传播和社会评估十分活跃。互联网、微博、博客等新媒体,把经济转型不到位的许多信息都第一时间公布出来。此外,学术界和社会团体组织的与经济转型有关的各类评估也相当活跃。还有一些社会调研机构都在不断地发布与经济转型有关的评估结果。尽管这些结果不能决定各地干部的升迁,但是它能形成一种舆论环境,逼着政府进行反思,进而推动政府加快转变职能。

  从国际环境看,也有两个重要的变化:一是国际金融危机带来的冲击和我国应对气候变化的主动承诺。对这一轮国际金融危机的原因、影响和教训,可从不同的角度进行反思,如,政府与市场的关系,金融创新与金融监管的关系等等。也就是说,面对国际金融危机的冲击,我们要清醒地看到自己存在的不足,我国的经济转型步伐必须要加快,政府相关的职能必然也要加快转型。我国提出到2020年单位GDP的碳排放比2005年要下降40%至45%,这是我们主动承诺的减排义务。然而这个承诺对我国经济转型又是一个压力,例如“十二五”时期单位GDP的碳排放就要下降17%,这个约束性指标与我国的减排承诺是有内在联系的。在实施中还有一些具体问题需要研究,减排的约束性指标分配到各个省应当是多少,如何区别不同省情,怎样才能完成?这确实会对政府转型带来新的考验。二是全球经济格局深刻调整,市场重心可能发生转移。我国现在面临的外部经济环境发生了重大变化,传统的出口工业面临激烈竞争,原有的市场份额有可能会重组。我国面临着全球经济格局所发生的深刻调整和市场重心的转移,逼迫我们加快转变粗放的出口增长方式,进而要求政府加快转变涉外经济管理职能。在这种背景下,需要进一步反思对政府、市场、社会三者关系的认识。曾经比较流行的观点主张建立“小政府、大市场、大社会”,现在看可能是不够准确的。比如公共服务,当前,社会大众对公共服务的需求远远超过过去任何时候,在这个时候强调公共服务领域实行“小政府”是否合适?如果依靠“大市场”,在公共服务的提供方面,市场是可以起作用的;但市场再大也代替不了政府的公共服务职能,最终平衡公共利益、实现社会正义,不可能靠市场。再说“大社会”,社会领域的许多事情无疑需要发达的社会组织、基层群众自治、民主参与来处理,政府无疑也需要依托它们,创新社会治理模式,但是分散的社会再大也替代不了政府的社会管理职能。所以,要依托活跃的市场和广泛的社会参与,建设有限的政府、有效的政府和有责的政府。

  

  二

  

  对政府和市场作用进行再思考是非常必要的。

  第一,中国经济增长和发展方式转型的主体仍然是企业和市场。经济转型或经济发展方式的转变是政府倡导的,但不等于说政府就是主体,可以包揽一切。正确的理解应当是:调结构、促创新、推转型都要以市场为基础,政府重在以法律、规划和政策来引导。

  第二,应该完善市场信息和准入规则,推进市场制度的创新,加强风险监管。市场存在着信息不对称和规则不完善的问题,存在垄断和风险失控的危险,而单靠市场本身是解决不了这些问题的。因此,政府应当加强反垄断、信息公开、市场准入和退出等制度建设,维护竞争秩序,促进市场体系健康发育。尤其是对发育很不完善的金融市场,既要强化风险监管,也要推进金融创新,以适应经济转型和大量小型微型企业发展的需要。

  第三,可考虑大幅度减少微观经济指标的审批,强化公益性的规制。所谓公益性规制,是指维护公共利益的规则和实施,也可以叫做社会性规制或“外部性”规制,实际上就是尽可能减少经济活动的消极外部影响,或将其转化为积极的外部影响。很长时期以来,我们习惯于对成本、利润、规模经济等微观经济指标进行审批,干预企业的微观经济活动过多过细,这些本应由市场来筛选。而对涉及公共利益的经济活动后果,比如说能耗、环境影响、质量、安全生产、卫生检疫等方面,政府职能却非常薄弱。因此,政府亟待加强维护公共利益的职能,完善准入和监管规则,加大监管力度。

  第四,可对产业结构调整进行引导,但要慎用部门选择性的产业政策。我国加入世贸组织后,过去习惯采用的部门选择性产业政策遇到明显制约;入世过渡期结束后,对一些弱势产业进行保护的传统政策手段也很难再采用。实践证明,对特定产业的优惠和保护并不一定有利于增强其竞争力,而且对其它产业会产生歧视。所以,即使是基于扶持“幼稚产业”的理由而实施部门选择性的产业政策,其时间也不宜太长。政府应当尽量采用功能引导性的、对其它部门都适用的产业政策,例如人力资源培训、环境保护、技术创新方面的扶持和鼓励政策,也包括公益性规制的实施。无论在理论上还是在实践上,选择某些产业部门给予财政补贴、优惠贷款和税收减免等政策扶持,已经越来越不合时宜。因此,未来对部门选择性的产业政策应该非常谨慎,要学会善于使用功能引导性或普适性的产业政策。

  第五,应当主动接受社会监督,引导舆论,凝聚改革共识。主动接受社会监督,对于政府正确行使经济管理职能、摆正与市场和社会的关系,是十分重要的。

  

  三

  

  政府应当实行以下几方面的职能转变:

  第一,政府主要角色要从市场上的运动员转为设计师、监管者和裁判员。设计师是规划和规则的制订者。现实的市场运行中往往存在规则不清楚或不正确的情况,政府首先应该作规划和规则的设计者,描绘蓝图,制定正确而清晰的行为规范。然后才有科学公正的依据去监管,去裁判;对裁判员也要加强监管。

  第二,政府公共资源配置由一般的经济建设领域,转向社会建设和生态文明建设领域。自从提出建立公共财政的改革方向以来,政府掌握的公共资源正在逐步向保障和改善民生、治理和修复生态环境方面倾斜,而在一般经济建设领域的配置份额却逐步下降。这是积极的变化,但是与经济转型面临的挑战相比,公共资源向社会建设和生态文明建设的倾斜仍然不够。因此,政府这只手在一般经济建设领域需要继续闲下来,而在社会建设和生态文明建设领域要继续忙起来,应当有更加积极的作为。

  第三,由注重缩小区域经济差距,转向缩小公共服务差距。不同地区间的经济差距有许多客观制约因素,特别是资源环境的约束难以突破,政府过于关注缩小各地的经济差距,可能违背经济规律,甚至导致反效果。我们在主体功能区的研究和区域经济发展方面调研了很多地方,深深感到,把政府和社会的注意力引到缩小经济发展的差距方面是没有出路的。所以,在“十一五”规划研究过程中,就提出要调整关于评估和缩小区域差距的思路,把过于看重经济发展差距转到更加关注社会发展差距上来。到“十二五”规划研究时我们继续强调这一看法。缩小区域差距的出路在于谋求社会发展差距的缩小,公共服务水平差距的缩小,所以,政府应该在促进基本公共服务水平大体均等方面投入更多精力。

  第四,由注重财富的账面积累,转向真实福利水平的提高。表面上看,我国GDP、工业增加值、利税、财政收入等账面财富积累似乎水平很高,但是如果扣除资源过度消耗和生态环境遭到破坏等代价,人民享有的真实福利是大打折扣的。政府要推动经济转型取得实质性进展,就不能被账面的财富积累所迷惑,而应该在提高人民的真实福利水平上多想办法,包括完善政绩考核评价体系等等。经济发展方式转型是否成功或成效大小,最终要以民生是否改善、真实福利水平是否提高、老百姓是否满意来衡量,而不是仅仅看账面财富是否增加,排位是否提高。

  第五,应当由注重物资资本投入,转向注重人力资源开发和技术创新。现在,许多地方热衷于招商引资,争取上大项目,努力上大项目,以拉动本地经济增长,这种行为方式应当改变。要把注意力和公共资源更多地转向支持人力资源开发,鼓励技术创新,为促进经济发展方式转变提供更好的人力资源和技术支撑。

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