蔡定剑:改革失误与民主改革的出路

——在《中国新闻周刊》“改革论坛”上的发言
选择字号:   本文共阅读 730 次 更新时间:2012-04-14 18:12:53

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蔡定剑 (进入专栏)  

  

  中国的经济改革出现了一些失误,受到了猛烈的批评。对经济改革进行检讨不是要回到改革前,清算改革,而是要寻求问题的原因所在,找到避免失误的方法。这就是要进一步深化改革,纠正改革失误的出路是民主,进行民主改革。

  

  一 改革失误与公众参与的却失

  

  我以为,1992年中国开始进行的市场经济改革,是中国经济改革的实质性起点。邓小平的南方讲话是这一改革的有力推手。这次发动改革,好比一条在江河湖泊中航行的船,他把它推向茫茫的大侮,知道大海有丰富的资源,但不知道有多大的风险。他只为航船指出大概的方向,而没有给出具体的航线,更没有给出在大海中驾驶船只的方法。他对改革是否成功定了个标准,就是:“如果我们的政策导致两极分化.我们就失败了。”他制定的政策就是: “一部分人先富起来。”既要一部分人先富,又不能导致两极分化,这就是他划出的改革成败的标准。

  

  改革使一部分人先富起来了,这点获得了极大的成功,没有人能否定。但改革不是“帕累托改进”式的改革。部分人的先富并没有使所有人的状况都得到真正的改善,而使另一部分人的状况相对恶化。这就是改革引起争论的地方。改革带来的“两极分化”是明显的,即使这样,我们恐怕不能说改革已经失败。但按邓小平的观点,至少改革确实出现了非常严重的问题,我想说有严重的失误更含适。随着改革和社会财富的增长,众多的社会矛盾和社会间题也日益增长。这恐怕就是那些失误留下的。

  

  我认为,反思改革重要的不是指出改革有什么失误,而是要搞清楚改革的失误是怎么造成的。如果不认清原因,而是一味地指责失误是投有意义的,因为失误还将继续进行下去。

  

  改革最大的失误在于改革的方法失误。具体的改革政策失误是不{可避免的,但如果改革方法失误就会产生更深刻的改革问题。这就是改革政策和决策过程缺少公众参与。从现在暴露出的改革的问题看,主要有三大问题:一是出现相当严重的贫富差距,一部分人的相对贫困在加大,他们的基本生存和发展如生活、医疗、教育等更没有保障。二是部分人的先富的公正性常常受到质疑。不能否认,有一些人的暴富是因违法、政策失误或腐败等原因造成的,如通过钱权交易低 价或无偿获得国有资产和国有资源。三是改革使一些人的权利严重受侵害,相对来说,一些人的机会更少,如农民的问题根本是权利的缺失,农民在就业的过程中受到严重歧视。不能仅仅是帮助其讨要工资,而且要消除那些歧视性的法律和给他们以平等的选举,教育、就业和分享经济成果的权利,并给他们维权的手段和途径、允许建立维权组织。这些问题都是在改革的辉煌成就和社会快速发展下掩盖着的导致许多社会矛盾和冲突产生的原因。这是改革的方法有问题造成的,它会使很多的政策都发生严重偏离。

  

  我们说改革的问题是缺少公众参与.这需要从改革的过程中观察。我们考察一下改革的决策是怎么作出的。首先着大家争论很大的国有企业的改革和转制,决策是由企业领导、政府主管都门商讨、策划后,再由政府领导拍板决定。不好的企业被拍卖或者白送给了一些人,好的企业高额配股送给企业高管,职工只得到很少的补偿或等岗了之,职工对自己企业的产权等重要改革没有任何的发言权,不满的只有上访、抗议等。按《宪法》规定,企业职工有民主管理权,重大的决策应经过广大职工充分参与讨论,如果国有企业的改革转制都有一个正当的程序,能够听取涉及各个利益群体的意见,改革过程中出现的许多问题就可以避免。

  

  再说教育改革中的许多重大决策,如教育市场化、大学扩招、大学合并等,没有事先组织专家进行充分的调研和研讨,也没有事先征求社会或教育机关的意见和进行社会讨论,而是教育部门根据少数领导人的意见,一通命令下来就推行了。涉及这么大的教育改革问题,没有听取广大教师们的意见,更没有学生和家长的事了,甚至也没有广范听取学校管理者——校长们的意见。像大学合并创建国际一流学校的举动,如同当年搞“大跃进”梁食高产的决策,如同城市管理者摧倒老城建高楼一样,多少百年老校、富有特点的专业学院,像历史化名城中的街道和街区一样消失了。

  

  还有公有住房的改革,1998年3月,国务院在全国人大会上宣布(不是请人民代表大会讨论决定)要加快住房制度的改革,使住房商品化。在经过国务院有关部门一番内部策划之后,住房的购房方案于5月初出台,北京市于5月中旬公布住房出售标准,要求各机关于5月底交完购房款。在短短半个月的时间内,北京市就把在京的各国家机关的买房款收了上去。从公布消息到房屋出售:只花了两个半月的时间,中国政府第二大笔可能是数万亿计的资产(最大的资产是土地资源)被处理了。没有人知道是怎么决策的,每个级别干部的住房标准和每平方米是怎么计算出来的,那些房子到底卖了多少钱,那笔钱用于何处?这次住房商品化改革显然是那些占有住房的国家机关、事业单位成了既得利益者。而购房得来的钱显然没有用于那些没有机会购得公家住房的国家机关、企事业单位以外的普通居民和广大农民。比较公正的做法应该是用这笔钱来建立社会保障、医疗保障和义务教育保障。

  

  从这些重大改革的过程中我们可以看到,改节缺少一个公开公正的公众参与的程序。很少的人在决定涉及众多人命运的重大改革,而这些改革决策者本身往往是利害当事人,是既得利益者。他们决定重新分配利益的社会政策改革,怎么可能会有公正的社会结果。在缺少民主制度制约和公众参与机制的情况下,政策总是朝有利于既得利益方倾斜,或者通过钱权的交易,向有钱的一方偏斜。这有其必然性。因为,没有民众来制约权力,权力必然会喜爱资本。古今中外都是如此,在历史上,偶尔也会出现恤民的君主:但权力总是投向金钱的怀抱,金钱总是献媚权力,这就楚“权贵”这个词的来源。所以,当下中国的改革,要使其健康发展,而不走向贫富分化的恳崖,就必然需要制约机制。这在议会民主国家,制约权力投靠金钱的机制主要是靠民众选票实现的。如果我们连公众参与的机制都没有,还有什么力量能限制权力与金钱的结盟? 有什么手段叮以防止贫富差距的拉大?中国经济改革是建立市场经济,归根到底还是需要法制建设、政府体制改革和完善民主政治等配套改革。解决当前问题的关键,需要有一个正当的程序来解决改革发展问题。改革应该是政府和社会、富人和穷人、社会精英和公众互动的结果。

  

  社会公正靠制度机制建立,而不是靠口号和政策。西方古老的公正原则: 任何权力要对当事人作出产生不利影响的决定必须听取他本人的意见,这被称为自然公正原则。中国如果不能在政治制度上建立倾听公众意见的机制,那么在技术层面上,通过公众参与的途径保证社会政策的公正性就成为必不可少的了。可见,过去的改革正缺少这种正确做事的方法,缺少公正的改革程序,才使改革的航船在茫茫大海中产生严重的偏斜。

  

  公众参与是正确进行改革必不可少的方法,它可以防止改革出现邓小平所担忧的问题。从法律的角度反思改革,不是要讨论那个改革方案的对错,因为永远没有一个统一的大家都能认可的标准,因为每个人的利益和角度不同。我们认为,正确的结果应该在正确的方法和程序之中。只要找到了相对公认的方法和程序,按此方法和程序得出的结果,我们就推定必然是正确的或公正的。这是人类社会解决许多难以了断的纠纷的有效办法。比如司法制度就是出于一种程序公正的理论而建立的,我们很难想象当一个纠纷出现后,由于事实和证据的各种原闪,会得出一个大家一致认为公正的裁决结果。之所以认为司法是公正的,是因为找到丁一套普遍认同的程序,按此程序进行,作出的裁判就被认为足公正的。

  

  所以,我们认为,反思改革最有意义的事是找到改革的正确方法。只有正确的方法才能达到正确的目的,就像找到船才能在水上行驶,找到了有轮子的车,才能在陆地上行驶一样。公众参与就是正确地进行改革的有效方法和机制。道理很简单,因为经济改革从本质上涉及各种利益的调整,根据自然公正原则,作出对利益当事人有影响的决定,必须听取利益受影晌人的意见。公众参与这种机制,就能很大程度上解决改革利益分配不公正的问题。举一个简单例子。自资本主义产生以来,劳资之间的矛后就一直是资本主义最主要,也是最尖锐的矛盾,困扰着资本主义、以致产生严重的社会冲突,甚至革命。资本主义解决劳资纠纷当然有很多的制度,但是一种最基本的机制,就是劳工、资木方和政府的“三方协商谈判机制”。只要出现劳资纠纷,这种止方机制就能解决绝大部分的纠纷,所以很少发生罢工现象。这就是有一种正确的做事方法。所以,国际劳工组织在全世界袱动劳资关系的改善,井不是去扮演调停者的角色,而是促进各国建立三方协商机制和独立劳工利益表达机制。所以,反思15年的改革,最重要的不应是再争论哪一种改革政策的好坏而是应讨论怎么选择改革的方法问题,怎么建立一种改革决策机制,从而保证改革政策和改革向正确的方向前进。这就是我所主张的建立公众参与机制。

  

  公众怎么参与?现在时兴的听证是公众参与最重要的.也是最普遍的形式。就是说,涉及广大公众利益的改革政策出台都应经过广泛的听证,这是十分必要的。根据价格法规定,涉及公共事业服务价格的涨价都应举行听证会,难道涉及广大群众更重要的、更根本利益的改革政策还不应召开听会吗?当然,公众参与并不仅仅是听证,还有更多的途径。如建立多种形式的“利益协商机制”:涉及企业和劳资关系政策的“三方协商”机制;涉及城市发展和规划问题,应当有开发商、居民和政府三方参与的协商机制;涉及公共卫生、医疗政策改革,应当有医疗单位、患者和广大民众以及政府参与表达的机制。相关利益方的“协商表达机制”是解决社会矛盾纠纷的重要机制,也是保证改革决策正确性的有效方法。这种制度发展到社会层面上就足社会协商对话。社会协商对话也是公众参与制度的重要形式。在我国,政府机关就一些重要政策、法律向题向全民公开征求意见和讨论,也是一种公众参与的重要途径。在国外。街头示威抗议行动也被视为公众参与的途径,当然,尽管各国政府都不会太喜欢这种民主形式,但政府没有必要也没有权力去禁止它,它是正常公众参与不太畅通或有效的情况万的途径,法治社会也不用害怕它。

  

  公众参与还有两个重要途径,就是入NGO组织作为不问利益的代表和媒体作为公众参与表达的途径是必不可少的。这两种途径要在公众参与中发挥作用,需要有相当的自由和独立空间。NGO组织是有效的公众参与不可或缺的桥梁和渠道,NGO把社会民众的声音变成有组织的声音,它能在政府与公民之间产生良好的互动,健康的社会特别是我们的改革政策制定应该重视和加强这个牛动。公共媒体在公众参与中承担重要责任。因为在实现公众参与时,老百姓个体的力量毕竟还很微弱,需要强势声音代言,有组织的行动代言是NGO发出来的,而某种声音代言主要是知识分子通过媒体发出来的。弱者组织起来才可以跟强势群体对话,在改革过程当中,在杜会有重大利益调整之时,我们需要有一种比较多元的声音通过媒体来说话,对社会政策无论是提出建议还是批评,都有利于政策的完善。

  

  公众参与改革一个很重要的制度平台,就是充分发挥人大制度的作用。近年来社会对“两会”,特别是对人大高度关注,正说明了人民想参与的极大热情。这就需要人大进一步完善自己的代言机制,更好地代表人民的利益,这是公众参与的主渠道。改革到了现在,利益阶层和利益分化正在形成,要使社会利益得到协调,促进社会和谐,就要让不同利益阶层的代表在人大这个层面展开对话讨论,让先富起来的和没有富起来的郁有代表发出不同的声青进行利益碰撞,通过谈判和妥协,从而起到相互制约和权利与利益的平衡。

  

  改革背景下的公众参与,国外有很多好的经验,其中对改革政策进行研讨也是一种有效的形式。当要进行某项改革时,通常要成立一个专门的机构(如社会保障制度改革研讨委员会),吸收各方面相关人员参加,具体地研究政策和方认。关键之处在于,这个改苹委员会是一个公开的机构,要通过征询民意的方法来工作,从而提出具体建议:比如司法改革,应该吸收专门的专家组成司法改革委员会,在成员构成上要寻找代表不同利益的法律界人士参加,要在广泛征求民意 的基础土,长时问地进行研讨,对方案要反复讨论。最后要经过民主的方法决定。现在是需要政府理解井支持公众参与的时候了,它是涉及改革戒败的方法同题。

  

  公众参与是一种政府主导的可控制的民主方式,(点击此处阅读下一页)

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