景跃进:村民自治与中国特色的民主政治之路

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内容提要:20世纪后期在中国农村广为推行的村民自治活动,虽然其发展呈现出很高程度的不平衡性,效果也没有预期的那样理想,但这并不影响这一实践所具有的深刻的理论反思价值。本文尝试从四个不同的维度——政治过程的逻辑置换、主流民主理论的突破、传统政治文化的转型、以及探索中国特色的民主政治之路,分析村民自治对于中国政治体制改革可能具有的实践功能和潜在的理论意义。在此基础上,作者讨论了村民自治实践与中国政治学发展的关系问题,主张面向现实、在与实践的结合中发展中国的政治学。

关键词:村民自治、制度创新、中国特色的民主政治

二十世纪末期,中国民主政治的探索基本上是在两个不同的层面上进行的。一个层面是以恢复和健全各级人民代表大会制度为核心的“上层”民主建设;另一个层面是80年代发轫90年代勃兴的以村民自治为代表的基层民主实践。它们分别反映了我国人民行使当家作主权利的两个基本方面,一如彭真所说,一方面“十亿亿人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大,行使管理国家的权力”,另一方面“在基层实行群众自治,群众的事情由群众自己依法去办,由群众自己直接行使民主权利。”[1]从政治体制的改革程度来看,第一个层面在制度上虽然有所突破(例如县乡两级人民代表的直选,县以上地方人大设立常委会,授予省及较大市人大以地方立法权等),但基本上仍属于“恢复”性质;从其发挥的四项基本功能(立法、监督、代表和合法化)来看,其政治作用主要是“包容”,亦即在坚持中国共产党的领导下,利用人大制度来吸纳不同社会阶层,整合政治和经济利益,以维护政体的合法性,保持政治秩序的稳定,巩固共产党的领导。[2]

第二个层面是为了解决人民公社解体后,中国农村普遍出现的治理危机而采取的应急措施,然而在实践的过程中却收到了意想不到的政治结果。在中央政府有关部门的推动,基层官员的配合和广大农民的积极参与下,在中国广袤的农村发生了一场静悄悄的革命:村庄的领导人由上级选定转变为由村民自由选举产生。由此,村庄权威的基础程度不同地从“自上而下”转变为“自下而上”。在这一过程中,一种新型的政治游戏规则已经被初步地发展了出来,它的运作所体现的逻辑已经与传统政治不完全相同。

按西方政治学的标准来划分,中国的村庄政治也许属于“非政府政治”之类别。不过,在改革之前的高度集权化体制下,国家对社会的渗透达致极点。人民公社是城市单位制度在农村的对应物,它是国家力图用行政手段组织乡民社会生活的一种制度性尝试。于是,支配国家政治生活的基本原则也成为支配社会生活的逻辑。在实际生活中,村庄(生产队或大队)领导人是以自上而下的方式来选择的,其较为完整的正式程序一般为:上级组织及领导人的意向----群众路线(以征求意见的方式表露意向,收集反应)---- 集体讨论决定人选---- 村民会议选举(过场)。当然在实际操作过程中,存在着大量的变体。例如集体讨论可能蜕变为个人说了算;直接由上面指定/任命,而不经过村民(或代表)会议通过等等,诸如此类,不一而足。这里重要的是这样一个事实:即确定基层领导人的逻辑起点不在民众那里,而在上向的链条之中。在某种意义上,这是民主集中制原则在乡村政治生活的体现。由此,在微观层面展开的政治过程与宏观层面的政治过程具有某种类似性。

村民自治为中国基层政治引入新的游戏规则和操作程序。最为关键的是,它将确定村庄领导人这一政治过程的逻辑起点进行了反向置换,变“自上而下”为“自下而上”,并由此确定了新的游戏规则和新的操作技术。例如,候选人产生方式的民主化(推荐与自荐),公开、平等的竞争,演说的引入,候选人的选举动员,秘密划票等等。这种新机制的引入,使一些地方存在的“向上跑官”变为“向下拉票”;村干部的权威基础也由“上级授权”变为“村民赋予”。从以下两种运作逻辑的对照中,我们可以体会到村民自治在制度创新方面的涵义:[3]

起点 政治动员过程与性质 上级的角色 候选人的角色 村民的角色 权威的基础

选拔 自上而下 群众路线 组织 接近领导 被动 上级授予

选举 自下而上 公开竞争 组织、裁判 拉票 主动 村民投票认可

当然,这种政治逻辑的置换过程在各地是非常不平衡的,目前我们尚没有全国性的精确统计数据,但有一点也许是可以说(依笔者的个人判断),即真正合乎选举标准的村庄恐怕不在多数之列。不过,这一事实并不构成某种证伪的“反例”,相反,它毋宁表明了这样一个事实:村民自治所引发的乡村政治之变动是如此地带有根本性,因此它的曲折与艰难是常情之理。值得注意的是,这种制度的突破是通过程序改进的方式来完成的。

村民自治的民主实践不但是一种制度突破,也具有深刻的理论反思功能,它为我们检视、完善和发展国内主流民主理论提供了一个新的基点。在政治哲学层面,主流民主理论肯定了人民主权原理(一切权力来自人民),通过利益代表的中介,获得政治合法性。在实际工作中,这种代表性通过群众观点或群众路线而得以实现。就政治体制的运作而言,关键是如何将自上而下的政策与自下而上的利益诉求有机地结合起来,使执政者的代表性得到真正的和有效的落实。从建国以来的历史经验看,这种结合并非一帆风顺。这自然有着许多方面的原因,但正如邓小平同志所说的那样,政治体制方面的因素显然更为重要。在传统的思维模式中,利益代表与选举没有必然的联系。因此,民主在很大程度上成为领导与群众之间的一种交流工具,或一种工作方法(从群众中来,到群众中去;倾听群众的呼声,吸取民众的意见,检验政策的效果等),而与公民的个人权利关系不大。由于它不是一种用以选举领导者的手段,故尔民主的程序保障就相对地变得无关紧要。[4]

村民自治的理论意义在于,它在传统的代表模式之外进行了新的尝试,将利益代表与选举联系了起来。声称要代表民众利益行事的候选人必须要接受村民的事先认可,并且一旦当选还要在以后的选举中接受定期的反复检验。在这一意义上,它将人民主权的原则落实在一个新的层次上:对领导人的选择。这一新的代表模式的一个显著特征是将民众与领导人之间的“上向连接”与“下向连接”有机地结合了起来,形成了一个从输入到反馈的循环圈。所谓“上向连接”是指通过民众的投票选举产生领导人的过程;“下向连接”是指当选的领导人必须关注来自民众的呼声和要求(促使“政治家”如此行为的一个关键变量是定期举行的下次选举)。由此,通过“预期反馈”的原理,上下之间的关系形成了一个首尾相接,螺旋式循环,不断调整的动态系统。[5]在这一系统中,利益的代表既是一种经常性的机制,也是一个动态的平衡过程,而且确定利益代表的权力直接掌握在选民手中。这样,官员应是“人民公仆”的观念便不再只是理论上的口号,而有了具体的操作技术。

在新的形势下,中国共产党人又及时提出了三个代表的思想,这无疑是一个划时代的政治宣言和跨世纪的伟大纲领。怎样将这种扩大了的代表性落实到具体的、日常的政治生活中去?是摆在全党面前的一个艰巨任务,也是对社会科学研究者的一个巨大挑战。在这方面,村民自治的实践能够为我们提供哪些启示是一个值得认真思考的问题。对于建设具有中国特色的社会主义民主政治来说,这一任务具有头等重要的意义。

除了制度和理论方面的“突破”之外,村民自治还践履着改变中国传统政治文化的功能。与文化教育意义上的“国民性改造”不同,村民自治是以民主实践的方式来发挥作用的。

传统中国政治是一种“官僚政治”,政治活动主要是皇帝和官僚阶层的事情,与普通百姓无关。所谓“天高皇帝远”除了说明国家基础权力的薄弱外,也表征着百姓与政治的距离。近代以还,各式各样的政治动员过程打破了传统“官僚政治”的格局,普通百姓程度不同地卷涉进了社会发展的历史进程。“群众运动”也成为描述此一变迁的一个特定的政治词汇。尽管如此,许多政治精英人物在对待普通民众的态度上都不同程度地持有两分立场:一方面相信人民是社会的主体,革命和建设只有依靠人民群众的力量才能成功;另一方面又认为群众是愚昧落后的,需要精英的指导和领导才能认识自身的利益,把握自身的命运。因此,在近现代的政治动员中民众的角色始终没有完全摆脱被动的性质。极端的情况下,所谓的群众运动转变成了“运动群众”。在这一意义上,“臣民文化”依然是中国政治文化的一个基本特征。

从理论上说,民主政治的有效运作需要有相应的政治文化,这是盛行于二十世纪五六十年代政治文化研究的一个基本结论。对于试图民主化的国家来说,面临着两个基本问题。第一个问题是理论上的一个“悖论”,亦即如何解决制度建设与文化建设的关系?显然,没有传统政治文化的改造,再好的政治制度也会成为一堆中看不中用的摆设。然而,在政治制度维持不变的条件下,改造传统政治文化的工作又如何进行?第二个问题是,在改造“臣民心理”,建设“公民文化”的过程中,怎样找到一种适当的机制,将起初阶段自上而下的“征召”转化为自下而上的、有后续能力的参与,从而完成由“被动应召”向“主动参与”的转换?

在某种意义上,村民自治的实践正以自身的方式同时解答着这两个问题。在第一个问题上,它证明在基本政治框架没有发生基本变动的条件下,局部性的民主制度建设可以有效地进行。[6]而且在这一过程中,新型的政治文化得以孕育。它显突和印证了这样一个观念:民主的观念和行为方式只有在民主的实践中才能学会。从另一个角度说,传统的政治文化以及相伴随的行为模式和心理倾向只有在民主实践中,才能得到真正的改变。在第二个问题上,历史经验表明,解决这一难题的关键在于将政治参与与民众的切身利益紧密地联系起来。村民自治刚好提供了这样一种联结机制。虽然二十世纪八、九十年代村民自治的推行在开始阶段也具有自上而下的性质,但这一过程一旦启动,便蕴涵着极大的自主发展的潜力。[7]由于村民自治所涉及的事务与每一个村民的切身利益有着天然的密切关系,因此村民对其采取“理性忽视”(rational ignorance)立场的概率要大大小于高层政治。我们不妨将日渐增多的有关村民选举纠纷的报道视为村民关心选举和村务的一个恰当指标。从发展的眼光来看,基层社区的政治生活是一座大学校,它不但有利于提高公民的政治参与意识和参与能力,而且也有利于政治参与的“升华”,即投入更大范围内的政治动员过程。在这一过程中,传统的臣民角色将逐渐为新型的公民角色所替代。

村民自治对于中国传统政治文化的转型意义还表现在政治斗争的文明化方面。在中国历史上,政治斗争的残酷性可谓触目惊心。无论是宫廷中的权力之争,还是政策分歧而引发的“路线”斗争,多半以“你死我活”的结局而收场。民主从根本上改变了人类政治的游戏规则,它的一个基本特征就是用“点头”来替代“砍头”,用同意政治来替代暴力政治。权力(权威)的民意基础以及定期的自由选举极大地改变了传统政治的格局:前者终将使枪杆子里面出政权成为历史,后者可以使一次竞争失利转化为下次成功的契机。因此,政治竞争中的对手不再是你死我活的敌人,而是公平竞争的平等对手。“赢得起”与“输得起”成为候选人的一个必要的心理品质。与此同时,新的政治游戏呼唤着相应的政治文化。尽管我们无法断言,“宽容”、“公正”、“尊重”、恪守“游戏规则”等民主政治的心理要素必然会在村民自治的实践中发展出来,但也不能否定这种可能性。[8]

当然,问题自有它的另一面。基层选举中的政治动员与以往的情况不同,动员的主体除了县乡(镇)村组织外,还有参与职位竞争的候选人------- 普通的村民。对于他们来说,可以动员的资源是有限的,又是现成的:家族、亲戚、朋友以及经济资源。如同家庭联产承包制一样,村民自治激发了传统的关系资源,人们利用它来争取选票,以赢得选举。对传统资源的这种利用确实导致了许多值得重视问题(家族政治与金钱政治)。它从一个特定的角度揭示了政治文化变迁的复杂性:在新要素发育的同时,旧的要素也恢复了活力。如何解决这一问题,是二十一世纪中国民主政治建设面临的一个挑战。

建设具有中国特色的民主政治是二十一世纪中国政治体制改革的基本目标之一。在肯定民主价值理念的大前提下,所谓具有中国特色的民主政治,在笔者看来,大致包含了两个层面的内容:首先是制度设计方面的特色(制度特色);其次是民主转型过程的特色(过程特色)。在这两个方面,村民自治所体现的民主逻辑以及示范效应均具有不可忽视的重要意义。

就制度特色而言,民主价值的普遍性并不意味着民主制度的具体形式必然也是一致的。环顾全球,即使在民主制度发源地的西方世界,其政治制度的具体形式也是多样的:诸如选举制度的比例制与多数制,立法机构的一院制与两院制,政府结构的单一制与联邦制,议会制与总统制,政党制度中的两党制与多党制,司法审查与司法预查,文官制度中的分肥制与功绩制,军事制度的职业化与征募制,地方政府体制中的强自主性对弱自主性,以及国家-经济关系中的自由主义对合作主义等等。[9]

未来具有中国特色的民主政治制度将是什么样子?眼下依然没有完备的现成答案,因此不如将其视为一个开放的问题。但从发展的眼光来看,走向选举型民主恐怕是中国民主政治的大趋势之一。中国经济体制改革和政治体制改革的总设计师邓小平在反对照搬西方政治制度的同时,并没有否定民主选举。在谈到中国搞普选问题时,他曾指出,“即使搞普选,也要有一个逐步的过渡,要一步一步来。…………因为我们有十亿人口,人民的文化素质也不够,普遍实行直接选举的条件还不成熟。”[10]注意,这里论述的要害不是普选“根本不行”,而是条件不够,“暂时不行”。随着全球化过程的加速,现代科技的飞速进步,中国经济现代化的成功,文化教育事业的发展,国民素质的普遍提升以及民众政治参与需求的高涨,中国实现全民普选的条件也将日趋成熟。在这种情况下,村民自治所体现的政治逻辑便必然超越其基层范围的局限,而具有宏观方面的象征意义。

相比于制度特色,人们在过程特色方面更易取得共识。众所周知,中国的经济体制改革是以渐进的方式进行的。它所取得的成功经验给其他方面的改革带来了相应的心理预期效应,即通过渐进的方式来进行政治体制改革。渐进改革的一个基本特征是不断从事局部性的试验,从中选择成功的经验在时机适当的时候加以推广和普及,经由量的积累达致全局改观的目的。在某种意义上,达致目标的手段/过程与目标本身同样重要。

村民自治的民主实践是中国共产党人在新的历史条件下迈出的辉煌一步。由于村民自治的实践,中国的民主政治建设有了一个新的生长点。将这一基点作为工作平台,有可能演绎出更大的舞台。换言之,从基层发端的村民自治对于更高层次的竞争型民主具有某种“示范”效应。从消极方面说,民主政治的实验并不必然导致社会失序,从而有利于消解普遍存在的将民主竞选等同于乱(失序)的习惯性思维;就其积极意义而言,它提供了一个循序渐进的扩张平台和民主操作技术的扩散机制。这种扩张包含横向与纵向两个方面。所谓横向扩张是指由村民自治扩展到城市的社区自治:既然被认为是人口群体中文化水平处于低层,社会交往范围相对偏窄的农民兄弟都能够玩民主政治的游戏,为什么被认为是文化素质较高,资讯条件远为优越的城市居民不能搞呢?所谓纵向扩张是指,由村民自治发展到乡镇、县乃至更高层次的民主选举领导人。随着现代传媒的普及,这种扩散效应具有不可忽视的心理力量。[11]

村民自治的这种上向示范作用很可能是走向具有中国特色的民主转型之路的一个逻辑环节。西方的民主进程首先是在少数人中确立游戏规则,然后通过选举权的普及来实现民主。中国基层的民主过程显然不能用“选民基础的扩大”来描述,因为从理论上说,公民的选举权早已在宪法上有了规定。我们不妨将20世纪末中国民主政治发展的特点概括为上层的包容与基层的竞争。与西方不同,中国的政治竞争首先是在政治体制的基层进行的,而且覆盖了广大的人口。民主的游戏规则也是在基层首先得到发育和成熟的。这就产生两个相应的问题:(1)为什么如此大“规模”的竞争并没有导致政治失序?(2)从下层发展出来的民主操作技术如何向上层推广?相比之下,对第一个问题的回答是简单的,因为这种竞争是在无数个蜂巢一样的村庄内进行的,它不会形成真正意义上的“大规模”。[12]而且即使部分基层真的发生了问题,其局部性影响也是可以控制的。但第二个问题显然是中国民主政治发展道路的一个特殊问题。如第一部分的相关讨论所表明的那样,目前我们无论在理论上,还是在实践上都没有现成的、有效的回答。这既是摆在每一个理论工作者面前的艰巨挑战,也是新时代为我们提供的制度创新的机遇。就此而言,做好村民自治这篇文章,不但对建设具有中国特色的社会主义民主具有重要意义,而且对民主政治理论的发展同样具有不可忽视的意义。

在结束本文之际,笔者试图强调村民自治实践对于中国政治学研究所具有的潜在意义。首先,村民自治作为一种内生的政治发展过程正在“引发”越来越多的具有中国特色的理论问题,比如由于采用了竞选技术,要求我们对“群众路线”、“民主集中制”、“代表性”、“政治合法性”、“党政关系”等问题进行反思或重新阐释;由于假定渐进改革方式的合理性,要求我们回答“自下而上”取向与“自上而下”路径的啮合关系,以及回答“如何在政治变迁的过程中保持基本秩序”的问题等等。其次,随着村民自治实践的发展,越来越多的学者开始将眼光投向现实生活中发生的事情,并力图从中提炼概念和发展理论。这两个事实对于中国政治学的发展将具有深刻的影响。尽管人们对“具有中国特色的政治学”这一口号有着不同的看法,但中国政治学的发展必须基于中国政治的实践当是共识。如同民主理念必须通过程序的中介,必须基于利益之上才能进入现实生活一样,中国政治学的真正生命力和发展前景取决于它和政治实践的关系。离开了本土实践,所谓的“理论”就是无源之水,无本之木。具体而言,中国政治学理论与实践的结合包括两个环节:首先,研究的课题是从实践当中来的;其次,理论思考以及得出的命题必须在实践当中去经受检验。离开了本土实践,政治学的想象力就会枯萎。事实上,现在发生在基层社会的许多制度创新活动若纯粹从理论上进行逻辑演算的话,无论如何也是推导不出来的,但在实践中它们却产生了、发展了。如果说未来中国政治体制的特色是在实践中形成的,那么具有中国特色的政治学研究何尝不是如此。就此而言,九十年代出现的中国政治学的“转向”是一个值得肯定的变化。在某种意义上,本文的撰写是希望将这一主题显突出来,使其成为一个有更多人来关注和思考的问题。

注释:

[1] 彭真,《论新中国的政法工作》,北京:中央文献出版社1992年,页427-428

[2] 参见Kevin O’Brien, Reform without Liberalization: China’s National People’s Congress and the Politics of Institutional Change, Cambridge University Press(1990)结论部分

[3] 参见拙文“村民自治中的村委会与党支部”,刊于《中国社会导刊》(北京)2001年第2期。在引用时,笔者稍稍作了一点修正。

[4] 参见Andrew J. Nathan, Chinese Democracy, Berkeley: University of California Press(1986) 第六章

[5] 萨托利将熊彼德的竞争民主观与弗里德里克的“预期反应”原理结合起来,说明民主政治过程的两端(输入与输出,或上下两极)是怎样连接起来的,并称之为“反馈民主论”。参见萨托利《民主新论》,北京:东方出版社1993年,页160

[6] 这一论点可参见黄卫平“十五大以来中国政治现代化的最新发展”一文,载于黄卫平主编《中国基层民主发展的最新突破:深圳市大鹏镇镇长选举制度改革的政治解读》,北京:社会科学出版社2000年

[7] 参见徐勇“民主化进程中的政府主动性”一文,载《徐勇自选集》,华中理工大学出版社1999年

[8] 吉林省梨树县有一个名叫四大家村的村庄,1998年该村举行新一届的村委会选举。竞选村主任职位的两个候选人,一位是现任村党支部书记,一位是曾任村党支部书记的乡工办负责人。在竞选演说之后回答村民的提问时,两位候选人并不回避彼此在人际关系方面有矛盾的事实,均表示一旦当选应以村民利益为重,从工作出发协调关系。在最后公布投票结果时,两位候选人以象征性握手的方式来接受村民的选择。当我从电视上看到这一画面时,内心感受到了一种从未有过激动和振奋。也许这两位候选人的行为与中央电视台的在场有关(事先曾通过县领导告知该村,他们的选举过程要被拍摄下来,全国人民以及全世界都能看到),然而它毕竟在中国东北农村一个普普通通的村庄里发生了。几十年后(但愿更短一点),当我们回过头来重新审读这一故事时,也许会在其中发现具有历史性意义的镜头。

[9] 参见Bo Rothstein, Political Institutions: An Overview, in Robert E. Goodin and Hans-Dieter Klingemann eds., A New Handbook of Political Science, Oxford University Press (paperback 1998), p.135

[10] 《邓小平文选》第三卷,北京:人民出版社199年,页1220

[11] 参见徐勇“草根民主的崛起:价值与限度”一文,载于《中国社会科学季刊》(香港)2000年夏季号,以及王振耀的 “中国的村民自治与民主化发展道路”,载于《战略与管理》2000第2期。就中国民主政治建设而言,纵向扩展显然更具有政治意义。它意味着基层民主的实践突破了村庄的限制,而进入了政府(国家)领域,从而由非国家政权形态的民主突升为国家政权形态的民主。这种空间拓展和界限超越的潜在可能并不是没有现实意义的,事实上它已经在现实生活中发生。四川遂宁县市中区以及深圳市大鹏镇的探索性实践便是两个很好的事例。当然,上向扩散不可能是一个简单的线性发展过程,因为越接近上层,遇到的变量就越多,过程就越复杂。在某种意义上,“突现”现象的存在是许是不可避免的。

[12] 关于中国农村组织的蜂巢性质,可参见Vivienne Shue在The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politics(Stanford University Press 1988)一书中的有关论述。Shue认为,随着人民公社的解体和市场经济的发展,农村组织的蜂巢性质正在逐步受到侵蚀。但就目前而言,这种趋势的政治后果似乎并不明显。外来民工不能参与所在村的选举可以视为村庄封闭性质的一个例子。

(原载《天津社会科学》2002年第1期)

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