喻中:20年来中国法官违法犯罪问题的分析

选择字号:   本文共阅读 4258 次 更新时间:2004-12-24 13:12:17

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  笔者通过对历年“最高人民法院工作报告”中相关数据的统计分析发现,20多年来,中国法官的违法犯罪现象基本上呈上升趋势。本文拟说明这一分析的数据来源和分析结果,并试图分析这种现象的社会根源。

  

  美国学者德沃金说:“法院是法律帝国的首都,法官是帝国的王侯……。”[1]这种说法是对法官在司法领域中重要地位的一种张扬,当然也有其“法官中心主义”的英美文化背景,与当代中国的历史传统与法律现实并不完全吻合。但这类说法提醒了我们,司法和法治是如何依重法官的施为。事实上,无论是西方各国还是当代中国,尽管大多数“纸面上的法律”都来自国家立法机构,但真正与每个公民的切身利益休戚相关的“活的法律”,却体现在法官的宣告中。在现实生活中,人们更多地把法官而不是立法者看作是法律的更为具体的代表。因为,立法机构通过的法律最终还要通过法官的运用,才能向社会公众传递出法律条文字里行间所包含的真实信息。法官对法律的宣告活动以及法官的其他行为,在很大程度上就代表了法律的具体的、真实的内容。因而,分析法官如何履行职责、如何施为,是观察中国的司法与法治状态的一个窗口。

  

  改革开放以来,特别是1990年代以来,司法腐败问题受到全社会的广泛关注与批评。那么,司法究竟有多腐败?能不能用具体的数字来说明?本文通过对法官违法犯罪现象的实证研究,用法官违法犯罪的统计数据,揭示出司法腐败尤其是法官违法犯罪的一个侧面,以及其中的一些规律性现象,同时也对法官违法犯罪现象的原因作初步的分析。

  

  一、最高人民法院历年工作报告显示的数据

  

  笔者所搜集的有关中国法官违法犯罪的数据,全部来自中国最高人民法院历年来向全国人大所作的“工作报告”。这些“工作报告”的全文均刊登在《人民日报》以及其他重要媒体上。[2]笔者发现,从1986年开始,最高人民法院每年一次的“工作报告”中均提供前一年法院系统工作人员的违法违纪及犯罪现象的统计数据。本文就是以这些数据为分析对象的,但对这些数据要略加说明。

  

  首先,最高人民法院的负责人依照宪法每隔5年要换届,在届满之年的“工作报告”中,卸任的负责人总要总结“5年来”的工作,因此换届之年(如1988年、1998年、2003年)的“工作报告”常常只提供过去5年的合计数据,而不提供上一年的相关数据。比如,1988年“工作报告”提供的数据是:过去5年来(即从1983年至1987年)共有2,171名法院工作人员受到党纪政纪及刑事处分,其中受刑事处分的有230人。同样,1998年“工作报告”说:过去5年里(即从1993至1997年),法院工作人员受刑事处分的有376人。用5年累计数减去以前4年的年度数字,可以得出1997年受刑事处分的人数(145人)。此外,有时“工作报告”不提供绝对数,而只提供相对数,造成了统计分析的困难。例如,2003年发表的“工作报告”说:“5年来,全国法院违法违纪人数逐年减少,已从1998年的千分之6.7下降到2002年的千分之2.”但是,由于未公开全国法院干警的确切人数,用这两个比例数就无法推算所需数据。

  

  其次,数据的范畴和口径前后不一,增加了统计对比的难度。在20多份最高人民法院的“工作报告”中,只有部份年份的数据区分了审判人员与法院其它工作人员违法犯罪的情况(详见表二),其它年份的工作报告只笼统公布了“法院干警”的违法犯罪数据,而未明确区分法官与法院其它工作人员。“干警”中的“干”(即“干部”),大体上包括审判人员和法院的行政管理人员,也可能包括法警中的警官,甚至“以工代干”的法院“干部”。这种多年沿袭下来的范畴其实含义混乱。例如,区分了审判人员与法院的行政管理人员并不等于就区分了法律专业人员与非法律专业人员,也不代表法律上的“内行”与“外行”之别,在很多情况下彼此是相互交错的。法院的有些行政管理人员其实受过正规的法律教育,而相当多的审判人员(包括一些审判员、庭长、院长、副院长等)却压根儿未受过任何法律专业训练。[3]

  

  因此,严格地说,本文所分析的“法官”违法犯罪数据,其实并不完全准确地代表了违法犯罪的法官人数。不过,笔者以“法官”代称最高法院“工作报告”所称之“法院干警”,并非毫无理由。首先,“法官”是“法院干警”中的主体部份。其次,在法院内部,法官与其它行政人员的工作有时会交叉,例如,有些行政管理人员、书记员在“严打”期间甚至平时也参与办案,而大多数政工干部或行政人员作为同级人大任命的审判员甚至审判委员会成员,事实上也在行使法官的职能。再次,在公众看来,法院里的法官与其它行政管理人员并无明显的区别。尽管如此,笔者下文中的分析还是根据不同的语境,尽量在法官与法院干警之间地作出适当的区分。

  

  笔者从不同的角度考察了法官或法院干警违法犯罪的情况。“表一”列举了近20年来“法院干警”被追究刑事责任与被党纪政纪处分的情况。“表二”专门列举了法官(即审判人员)违法违纪、犯罪的情况。“表三”列举了法院开除或清退法院干警的情况。“表四”列举了法院领导违法违纪与犯罪的情况。“表五”列举了法官违法犯罪在法院内部的纵向分布。

  

  二、法官(法院干警)违法犯罪的基本特点

  

  通过以上数据可以看出,近20年来,法官、法院干警违法犯罪的现象呈上升趋势。具体地说,有以下几个方面的特点。

  

  首先,法院干警违法犯罪的绝对数基本上呈上升趋势。通过“表一”可以发现,1980年代后半期,被追究刑事责任的法院干警数年均为28人。到了1990年代以后,年平均数迅速攀升至82人,几乎是1980年代的3倍。再加上被党纪政纪处份的干警人数,这种上升趋势更为明显。

  

  其次,法官(审判人员)违法犯罪的绝对数以及在法院干警违法犯罪总人数中的比例都呈上升趋势。“表二”显示:法官(审判人员)被追究刑事责任的人数从1988年的6人上升到1996年的50人。1980年代后期,法官(审判人员)犯罪人数占法院干警犯罪人数的三分之一左右;而到了1990年代,法官(审判人员)犯罪人数上升到干警犯罪人数的三分之二甚至更高。1995年是《法官法》颁布并生效的年份,本年度及次年法官犯罪在法院干警犯罪总数中所占比例达到了有史以来的最高点(84.7%)。这组数据表明,《法官法》的制定和颁布在遏制法官违法犯罪方面的意义不宜高估。

  

  再次,法官中的领导干部(院长与副院长)违法犯罪的数量与级别呈上升趋势。尽管相关数据不够具体、细致、完整,但通过“表四”仍可以看出,到了1990年代后期,受党纪政纪处分的法院院长(副院长)人数仍有增多的趋势。特别是受处分的省级法院院长、副院长,1998年为1人,2000年达5人,2001人也有3人之多。

  

  第四,法官(审判人员)违法犯罪现象在各级法院分布基本均匀。“表五”中的数据说明,基层法院的审判人员占国家各级法院全体审判人员的80%,承担的审判任务为80%,违法违纪的数量也占80%。也就是说,从发案率来看,各级法院大致相当。中级以上法院的法官与基层法院的法官相比,在违法犯罪的概率上,基本上没有差别。

  

  最后,1990年代以后,法院开始有意识地清理“不合格”的干警,力度明显增强。“表三”的数据说明,1990年代初期的清理还是小规模的,针对的是个别干警。但到了1998年,被清退的不合格人员与编外人员猛增到6,630人。这一年,被追究刑事责任的干警的数量达221人,受党纪政纪处份的达2,291人,也是近20年来之最。尽管用了如此“猛药”,但在接下来的3年(1999年-2001年)里,法院干警违法违纪与犯罪的数量仍达到较高的水平,年均分别达1,221人(违法违纪)与68人(犯罪),也就是说,法官、法院干警违法犯罪问题并未得到遏制。

  

  三、法官违法犯罪与制度环境的关系

  

  在法治国家,法官作为社会正义的最后一道守护者,模范守法无疑是一个基本的要求。[4]为什么在中国,法官或法院干警的违法犯罪却越来越严重呢?是缺少相关的法律、规章与制度吗?恐怕不是。早在改革开放初期的1986年,最高人民法院的工作报告就提出了“8个不准”,对法院干警的违法违纪犯罪行为作了具体而严格的规定。针对其它犯罪主体的相关法律法规(比如刑法)也同样适用于法官或法院干警。此外,现行法律体系中还有众多专门针对司法人员违法犯罪的特别规定(比如《法官法》第30条)。可以说,近20来年,立法机关与最高司法机关针对法官或法院干警的违法或不当行为已经作出了叠床架屋的禁止性规定,各种制度也不可谓不细密,甚至连“拒吃请”、“拒说情”、“拒受贿”多少次都有详细的统计报告制度。[5]如此细密的法网,却并未使法官或法院干警的违法犯罪现象得到根本的遏制,其背后的原因恐怕就不是“法制不健全”几个字可以概括得了的。

  

  法官的违法犯罪现象与当代中国的制度环境显然有很大的关联。在数量众多的有关法官违法或司法腐败的当代论著中,论者总是习惯于从法官或法院的角度找原因。其实,法官的违法犯罪现象以及推而广之的司法腐败问题,也是当代中国法官所置身于其中的制度系统的产物。从司法实践中看,当某个诉讼案件一经起诉到法院,特别是到了承办法官手上之后,总会有人通过各种渠道直接或间接地向法官“打招呼”,至于“打招呼”的目的,无非是影响司法过程,从而获得对自己有利的判决结果。

  

  在这些“打招呼”的各种角色中,既有普通公众,更多的则是一些公共权力或其他权力的掌握者。普通公众向法官或法院“打招呼”,主要凭借的是所谓的“人情关系”,比如同学、同乡、战友等熟人关系,这种类型的“打招呼”,确实可能导致法官违法裁判。然而,值得注意的是,更多的试图影响司法甚至操纵司法的“招呼”,则来自于各种各样的实权人物,有的还是以“组织上”的名义出面。在某些案件中,他们甚至可以直接要求法官或法院按照他们的愿意作出判决。

  

  如果这些实权人物或实权机构,对于法官本人的升迁、法院的人事任免或经费拨付,拥有某种决定性的支配权的话,那么,对来自这些机构或个人的干预,法官或法院除了屈从之外,不大可能还有别的选择。而且,在现有的制度系统中,对法官或法院享有支配能力的机构与个人,既有制度上明文规定的主体(比如人大),也有制度上没有明文规定的主体(比如财政局),它们都可能对法官或法院构成实实在在的支配能力。显然,在这种情景下出现的司法不公或法官违法裁判,未必是法官本人的意愿,也不是法官能够自主决定的,当然更不能称为严格意义上的司法腐败,其实质是其他机构的腐败在司法领域中的延伸。[6]它呈现出法官违法裁判的表象,但在这种表象的背后,则是其他机构的权力滥用。

  

  最后,法官的违法犯罪现象也与制度系统对法官的角色定位有关。从应然的意义上看,法官的唯一使命是严格地服从法律,公正地依法裁决,或者说,法律应当是法官的“唯一上司”。然而,在既有的制度系统中,法官常常要为各种“中心工作”服务,要为不断变换的目标“保驾护航”。例如,在强调“阶级斗争”的时代,法官、法院、法律都成了“阶级斗争”的手段,法官的角色期待是为“阶级斗争”这个目标服务。而在“以经济建设为中心”的年代,法官的角色又被重新定位为经济建设的“保驾者”与“护航者”。除此之外,各种临时性的任务,都可能使法官成为一个全新角色的承担者。换言之,法官不但要服从法律,同时也必须服从其他多种目标。当法律的期待与其他目标的期待相互冲突的情况下,常常会使法官做出与法律不一致的行为选择,由此导致另一种形态的违法裁判或司法不公。

  

  「注释」

  

  [1][美]德沃金:《法律帝国》,李常青译,中国大百科全书出版社,1996年,第361-362页。

  

  [2]比如,1957年的“工作报告”刊登于《人民日报》1957年7月3日第2版;1964年的“工作报告”载《人民日报》1965年1月1日第3版。“文革”期间,最高人民法院未“向全国人大报告工作”。但从1979年起,最高人民法院恢复了向“全国人大报告工作”的法律义务。从1980年至2002年,最高人民法院每年都向全国人大作例行的“工作报告”。这些“工作报告”分别刊登于1980年9月17日、1981年12月16日、1982年12月17日、1983年6月26日、1984年6月7日、1985年4月16日、1986年4月20日、1987年4月16日、1988年4月18日、1989年4月9日、1990年4月10日、1991年4月13日、1992年4月7日、1993年4月6日、1994年3月27日、1995年3月24日、1996年3月22日、1997年3月21日、1998年3月24日、1999年3月21日、2000年3月20日、2001年3月21日、2002年3月20日、2003年3月23日的《人民日报》上。

  

  [3]贺卫方:《司法的理念与制度》,中国政法大学出版社,1998年,第17页。

  [4]有美国学者称:美国的“联邦法官从来没有腐败的记录。”见[美]劳伦斯。M.弗里德曼的《法治、现代化和司法》,载《北大法律评论》,第1卷,第1辑,法律出版社,1998年,第306页。

  [5]出处同注[3],第65页。

  [6]喻中:“司法公正与人大监督的另一面”,《人大研究》,2003年,第11期。

  作者为山东大学法学博士,原载《当代中国研究》[2004年][第1期(总第84期)]

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