赵树凯:论中央与地方——需要更深层政府改革

选择字号:   本文共阅读 667 次 更新时间:2012-02-03 21:28:37

进入专题: 政府改革   央地关系  

赵树凯 (进入专栏)  

  

  行政管理体制,一直是改革的重点和难点。近些年来,传统行政体制的不合理因素日渐凸显,“省直管县”和“强县扩权”成为热点话题,缩短行政层次、减少行政等级性,渐成改革的共识。

  另一方面,在中央与地方关系上,学界也展开了反思。拿财政关系来说,很多学者和地方政府官员指出,目前中央与地方的财权和事权安排是失衡的,中央对财税更有主导权,而地方政府却穷于应付无数的管理责任。

  在中央和地方关系上,目前有哪些不尽合理的地方?在当前现实下,如何发挥好中央和地方的“两个积极性”?“省直管县”和“强县扩权”后,精兵简政、裁剪冗员如何进行?如何突破既得利益集团的阻力?带着这些问题,早报记者近日采访了国务院发展研究中心研究员、中国发展研究基金会副秘书长赵树凯。

  

  1990年代之后的变化

  

  东方早报:你曾经指出,中国基层政府的运行体制已经呈现出“碎片化”的特征,请问具体怎么讲?

  赵树凯:“碎片化”的具体表现主要有:一是政府“价值”碎片化。下级对于上级精神的执行往往是选择性的,有的执行,有的不执行。许多情况下,下级对上级的服从往往只是象征性的。对上级的部署精神,下级往往从思想上就不认同,只是表现出表面上的认同或顺从。二是政府“体制”的碎片化。不同层级政府之间、不同政府部门之间,根据各自需要执行上级部署。所以我们常看到,基层领导讲话,上级怎么讲,下级怎么讲,但是讲完了往往烟消云散;许多政策文件,上级怎么写,下级也怎么写,如法炮制,层层转发,转发完了往往一了百了。但不同层级和部门,各有诉求,各有表达手段,因此又出现众多的“文件打架”,执行文件的人员打架的现象。三是政府“职能”碎片化。这首先是政府职能设置问题,这不仅在基层,在中央部门的设置都相当凌乱,职能划分不清楚。

  东方早报:在你看来,导致基层政府运行体制“碎片化”原因何在?

  赵树凯:原因有两个方面。一是政府自利的行为特征。因为不同层次的政府机构都有追求自我利益的倾向或者说是逻辑。这就造成政府体制内部冲突,政策本身的冲突或者行为上的冲突。

  另外一个原因,可能和组织、和上下级的关系有关。虽然我们目前看上去上级政府和下级政府之间是高度一致的,上边说什么,下边也说什么,上级掌握了多方面的权力。其实这种高度一致也有它虚弱的一面,这就是通常所说的,上有政策、下有对策。在实际运行过程中,下级对上级有若干方面的不服从、不信任,但表面上被其他方面的服从和信任所掩盖了。

  我以为,显著的上下级关系,特别是中央和地方的关系,和上世纪90年代相比,发生了若干变化。

  东方早报:从简单的角度看,分税制改革之后,地方政府承担了很多管理职能,但是其财税支配权却没有足够的匹配。这是不是导致基层政府“碎片化”的原因?

  赵树凯:通常讲,分税制导致了上下级在财政上的“分灶吃饭”。在财政支出责任上,上级通常利用政治权力的强势,无限制的把责任往下级身上推,把一些上级政府应承担的责任推给下级,导致下级政府对上级政府有意见。现在实行的分税制确实是值得反思的。

  另外一个问题是,事权和财权不匹配。此外,事权本身也有问题。我们通常讲,下级承担的事情多,拥有的财力少,所以有矛盾,其实矛盾不光在这里,更深的看,事权也被上级切割了,下级拥有的事权很零碎,在许多方面没有自主权。上级过于强大,过于集权,不仅把金钱拿走,把事权也掌握了。关键是各种各样的审批,下级政府不光向上边要钱,连做事的权力也要向上边要,所谓跑“部”前进。可以说,这种高度集权的体制,也是导致现在上下级关系高度紧张的原因。

  

  地方没有应有权力

  

  东方早报:我们经常说,要注重发挥中央和地方的“两个积极性”。现在看来,地方的积极性不够,特别是在某些行政权力方面,是不是需要再下放一点?

  赵树凯:中央和地方的权力需要重新界定。上世纪50年代就在讲这两者的关系,但是为什么一直做不到呢?政府体制没有变,制度的结构没有变,光说不行。把钱拿走,把事权也拿走,还怎么要求地方有积极性?地方政府无论在财权方面,还是事权方面,都没有应有的权力。现在中央控制地方,控制得过于严密,这是需要重新反思的。

  东方早报:但是也有一些学者认为,比如郑永年指出,在中国已经出现了事实上的“半联邦制”或“准联邦制”,中央和地方之间的权力平衡和制约,已经出现了所谓“联邦制”的实质内容。

  赵树凯:我的理解是,现在这种所谓“半联邦制”,实际上是说,中央权威衰落,在许多方面已经失去了对地方的有效控制,地方政府行为出现了在联邦制情况下才有的行为特征。虽然中央对地方的控制看上去很严,但是地方还是开拓了很多主动的空间,但这并不意味着我们的制度框架已经是“联邦制”了。因为在制度规定和中央的要求上,我们不是属于“联邦制”的。

  东方早报:目前的“中央-省-地市-县-乡”五级行政体制,是否也带来了很多问题?不少学者呼吁,要缩短行政层次、减少行政等级性,这样是否对我们刚才所提到的问题有所缓冲?

  赵树凯:缩短行政层次、减少行政等级性,应该是一个趋势,但我想这样的改革应该是一个很长的过程。是否能一下子减少政府层级比较难说。比如说,现在乡镇已经不能成为一级政府了--它本来就不是一级完整的政府。它没有应有的事权,也没有应有的财权,更没有执法权,它基本上是县级政府的派出机构。但什么时候在法律上、行政架构上把这一级政府取消掉,还需要一个过程。

  另外在地市一级,现在也有些趋势。比如“强县扩权”,这个改革也在试点。它同样也面临着一些矛盾:“强县扩权”以后,矛盾将显得更为突出。比如在人事上,县一级的人事任命,主要还集中在市这一级;它的事权没有,财权也没有。所以现在遇到了新问题,在“强县扩权”的过程当中,发现多了“婆婆”--原来只要处理好和市里的关系就好了,现在还需要处理好和省里的关系,省里还掌握着县的财权。这样问题就变得很复杂。

  

  “从上而下”的重大矛盾

  

  东方早报:按照你之前的说法,在“碎片化”的运行状态下,基层政府在一定程度上成为政治上的独立利益主体,其极端表现是,有的基层政府,既不是中央的基层政府,也不是当地人民的基层政府,而只是地方官员的基层政府。要推进行政管理体制改革,如何处理好各级政府的利益关系?

  赵树凯:政府改革的动力历来是个问题。政府改革是政府自身的改革,这就需要政府自己有动力。但从改革这么多年历程来看,政府改革的动力是什么呢?每级政府都想扩权--政府本身是有自己的利益的,最大的利益就是想扩大自己的权力。政府扩张自己权力的冲动和政府改革的总体目标是冲突的。这种情况下,政府改革陷入了一种僵局,我把它称为是一种“锁定状态”。

  出路在哪里呢?可能是在外部,但根本上要有公民社会的发育。破解这种政府改革的僵局,要有足够的社会力量的推动。危机也可能是改革突破的重要动力和契机。政府面临着处理和民众的关系等一些因素。我个人觉得政府为了化解这些危机,不得不做出一些改革。所以民众对改革的推动显得越来越重要。也就是说,要真正推动改革,还得由民众来制约政府、问责政府。这对政府领导人是一个考验。

  东方早报:要让改革顺利地推进,是否更需要转变政府职能,比如我们常说的,要从管制型政府向服务型政府转变?要缩短行政层次、减少行政等级性,就必然涉及精兵简政、裁剪冗员。

  赵树凯:一个政府应该养多少人,规模应该多大,放在民主政治条件下,其实是不难解决的。现在的问题是,政府养多少人,老百姓说了不算,所有都是上面定的。现在的基本政府应该定多少人,基本上都是上面给安排的,老百姓管不了,有时候增设或者裁撤政府机构,就是领导个人说了算。所以我们现在的编制确定制度实际上是有很大问题的,都是从上到下控制的。这是体制上的一个重大矛盾。

  

  让老百姓管地方政府

  

  东方早报:所以要推进行政管理体制改革,也离不开基层民主?

  赵树凯:这是当然的。不知道老百姓有什么需要、对政府有什么需求,就决定需要养多少政府人员。这是一个很荒唐的事情。像美国一些市镇,需要聘请多少税务官、多少警察,都是市镇自己定的。

  所以现在主要问题是,老百姓对他们需要的服务,他们自己没有发言权。都是上级来定编制和预算。“自上而下”的权力,压制了“自下而上”的权利,这才是造成矛盾的重要原因,或者说根本性原因。

  东方早报:目前县级层面上的问题,如县处级干部的腐败现象本身较突出,“强县扩权”之后,如何更好地监管县级政权的运作?

  赵树凯:这已超越了行政层面问题了。传统思路是:县里出问题,把权往市、省里收,甚至往中央收。乡镇出问题,把权往县里收。这里实际上有个假定:下边是靠不住的,上边靠得住。实际上该假定本身就有问题:上边也是靠不住的。下边有腐败,上边也有腐败。掌握小权力的人腐败可能小一点,掌握大权力的人腐败可能还大一些呢!这假定首先是不正确的。

  东方早报:“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”

  赵树凯:对,让老百姓管地方政府,把地方政府放在地方民众的监督下,那才靠得住。把权力都收到中央,中央管2000多个县,先不说是否管得过来,本身其实就有能力问题和道德风险。集权的做法和思路会把更多矛盾集中。不仅解决不了问题,反而会让下级对上级越来越不信任。现在矛盾越来越多,原因就在于上面把权收走,把难办的事情推给下面,地方对上面不服气。

  比如说撤驻京办的事情。你把人权、事权、财权、项目审批都留在自己手里,又要撤销驻京办,就搞得地方很被动。如果上级和下级有明确的制度化分权,上级权力的透明度和规则性很高,下边就不用往上边那跑了,还设驻京办干什么?前两天媒体还说对地方政府惩罚的不够重。我觉得该惩罚的不是下边,应该是上边。在这样的政府体制下,对下级惩罚再严厉也无济于事。

  东方早报:你还提到过预算制度的分散化问题,推进行政管理体制改革,是否也需要加强预算民主?

  赵树凯:预算问题,这几年越来越受到重视。有两方面原因:一是过去大家讲民主,通常是讲选举、人事方面的民主。其实在民主政治中,有大量时间用在决定花钱上,因为预算决定了政府活动边界。实际上,预算过程和政策过程应该是一致的。就是说,你想做什么事情,那我就要问你:你这些地方是否花钱了。所以从政府预算角度讲,对预算的参与是民主监督、民主参与最经常的形式和内容,而不是选举。选举是几年一届,而钱是实实在在地在花。管住了钱,也就管住了领导人。

  另外,预算本身也不像选举这么敏感。在中国的当前语境下,说预算民主比说选举民主更容易被接受。总结起来就是这两个角度:预算比选举更经常地体现民主,预算民主相对更容易突破。从这两个角度讲,政府应该在预算民主上多做文章。

  

  需要更深层的政府改革

  

  东方早报:总结一下,要妥善处理中央与地方关系,充分发挥“两个积极性”,最重要的是做什么?

  赵树凯:我觉得现在中央和地方的关系确实是处于一个比较复杂的时期。表面上看,中央和地方是高度一致的,但从另一个方面看,中央和地方也有很多矛盾,且很多地方正在激化。这种部分服从与部分不服从交织在一起,复杂性已超越了上世纪90年代。这方面我觉得国内的研究还不够。

  最重要的是,整体的政府体制框架要调整,要改革。现在越来越显示出来我们政府的基本框架有问题,所以需要更深层次的政府改革,需要进一步的政治体制改革。

  

  来源: 东方早报

进入 赵树凯 的专栏     进入专题: 政府改革   央地关系  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 政治时评
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/49586.html

3 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统