林泰 赵学清:全球化语境与行政法国际化

选择字号:   本文共阅读 506 次 更新时间:2012-01-31 12:12:32

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林泰   赵学清  

  

  【摘要】在全球化的深入发展中,传统上属于国内公法的行政法也呈现向域外扩张的趋势,行政法国际化已经不再仅仅流于纯粹理论上的探讨,而是在实践中已经有某些迹象可循。行政法国际化分为两种实现方式,其最终结果就是作为相对独立意义上的国际行政法体系的产生。因为私人主体一方的参与,新兴的国际行政法体系是对传统国际、国内二元对立结构的颠覆。中国应该积极参与到行政法国际化的进程中去,避免在其中话语权的旁落。新兴的国际行政法必然会催生我国的国际行政法学科产生,至少首先会在行政法学领域产生相对独立的研究领域,我国学界应当对此引起重视。

  【关键词】全球化;行政法国际化;国际行政法;中国应对

  

  一、行政法国际化—全球化语境中行政法的理念突破

  

  行政法是关于公共行政的法,这个学术判断已成学界共识。从历史维度考察,行政法诞生于法国,经过著名行政法学家奥拓·迈耶等学者的努力,行政法在德国得到了生成、发展;其后,基于对法国、德国等行政法律体系的研究与借鉴,行政法在世界上得到了传播、发展。在这样漫长的历史流变之中,以“控权之法”著称的行政法越来越成为法学研究的显学,并在实践中成为规制与治理社会的最重要的法律规则之一。但是,从世界上各国行政法的发展脉络来看,传统意义上的行政法限于国家范畴之内,即行政法是关于国内行政的公法。学界对行政法的判断,往往立足于行政法为国内法,实践中则基于行政法是作为管制与治理国内意义上的公共行政活动来理解的。因此,行政法的国际化或者和国内行政法具有相似精神和内核的任何有关“国际行政法”的提法,因无法融合于传统,历来都是一个备受争议的问题。[1]德国行政法立法者之一的奥托·迈耶(O. Mayer)就认为:“国内公权力在自己的统治范围内是国王,可以排除其他一切权利;外国权力在另一国范围内只能在极特别情况下适用;如果国际义务存在的话,也必须通过国内法的过滤,将其转化成国内法。”{1}我国台湾学者陈新民也认为:“行政法是基于国家主权而制定的,主要是为规范国家行政机关有效行使行政权力的法。即使存在某些涉外因素,效力也只及于本国领域,其在性质上仍属于国内法的范畴。国际行政法之成立及承认,除非宪法规定国家主权可让渡到一个国际组织之上,否则,所谓国际行政法的概念,仍是不实际及未成熟的。”{2}

  全球化的发展给这一传统观点带来了挑战。经济全球化向纵深发展是当今国际社会的一种客观现象,经济基础决定上层建筑,经济全球化必然导致作为上层建筑的法律制度发生一场深刻革命,行政法亦不例外。在过去的20多年时间里,国际经济迅猛发展,一体化进程加快,随之而来的是国际经济与社会管理制度呈现了爆发式发展。可以说,这些制度基本都是全球市场经济发展的结果,也是经济、社会、环境、信息和其它相互依存的形式发展的结果,更是对纯粹通过单个国家或是单纯的国家间机制来解决人类公共问题存在的不足的回应。这些管理制度包含了各种各样的领域,如贸易、银行业和金融规制;环境、健康和安全;交通和通信等。分散的国家管理体制的失败导致了这些制度的产生,包括那些国内实施的具有行政管理特征、作出行政监管决定和创制行政监管法律的领域。在一定意义上,我们可以这样理解:在经济全球化的直接驱动之下,公共管理已经趋向全球化。所谓全球治理,即公共管理全球化的最高形式。

  另外一个值得引起注意的问题是:一方面,全球化规则大量出现,这些规则出现在国际条约和国际组织中,但却应用于国家(也应用于私人活动),这些国际规则渗透进入了国内法律体系,因此对国内行政法体系产生了影响;另一方面,很多国际组织或机构开始直接面对私人主体行使权力,一个主要的例子就是联合国安理会及其委员会,“它们通过次级立法,针对特定国家作出有拘束力的决定(主要是以制裁的形式),甚至通过定向制裁和列出被认为对威胁国际和平的行为负有责任的人员名单而直接对个人采取行动。”{3}与之类似,联合国难民事务高级专员公署(UNHCR)已经担负大量规制和其它行政职能,如在许多国家确定难民地位和管理难民营。在一国的国内法中,公权力机关面对私人主体,我们一般可以理解为行政法律关系,而对公权力机关的问责和监督一般都有比较完善的行政救济法予以明确,比如我国的《行政复议法》和《行政诉讼法》,尤其是行政诉讼(或者称为司法审查),是由法院作为独立的第三方来终局裁决行政行为的效力及其合法性,这样,主要是私人主体的行政相对人在面对异常强大的公权力机关时,也能借助司法来维护自己的人权和其它合法权益。但是到国际层面上,如何对权力行使者进行问责以保障私人权益,已经成为一个制度层面的难题,国际机构的权力行使无法沿着国内行政法的进路得到有效监督。正如有国外学者所认为的,行政法国际化正表明:国内法层次的行政法已经不能完整地阐明这些创造出各类国际行政和行政法的新的全球或国际监管制度{4}。

  在本文语境中,行政法国际化包含两个层次的含义:狭义的行政法国际化(即行政法国际化趋势的动态进程)和作为独立法律体系意义上的国际行政法的产生。在这两个层次的研究上,至目前为止,国内外已经有一定范围的涉及,但是总体上的研究尚处于起步阶段。对于行政法国际化以及相关问题的研究,一直以来无论是国内还是国外均不多见,直到中国加入WTO之后,情况始有所改观。在中国加入WTO之后,理论界对WTO的关注最初集中于经济学领域和国际法学领域,随着研究的逐步深入,WTO规则为成员方政府设定义务,敦促其行政管理遵循一定的规则,并进而影响到行政法的一般原理、一般原则乃至具体制度,逐渐成为学界的共识,这从一个角度解释了为什么很多学者喜欢直接下结论性的判断—WTO规则与其说是国际经济法,毋宁说是“国际行政法”。在中国加入WTO并在学界对WTO的研究进入纵深之后,研究WTO规则与中国行政法关系的问题日渐成为一个学派,在一定时间内甚至成为学术界的显学。并产生了大量的成果,其数量可谓汗牛充栋。[2]这种研究事实上也是行政法国际化的一种研究范式,是在WTO规则这种特定背景、专门领域下探讨行政法国际化问题,更加准确的说法即为“行政法的WTo化”,而本文则是尝试在更加宽泛的视野和角度对行政法国际化这个命题进行综合阐释。纵观学术史我们可以发现,国际行政法的概念并非近期才提出,而是已经有150多年的时间,在这150年间,有大量的学者直接或者间接涉及此命题的研究,大致可分为七种观点:(1)国际组织在处理劳动争议和其他内部事项中形成的规则、程序和机制,这可以看作是对国际行政法最为狭义的理解;(2)国际行政法是国际组织法的一部分;(3)国际组织法是国际行政法的一部分;(5)国际行政法是一种冲突规范;(6)国际行政法是和国际经济法、国际刑法等相对应的学科;(7)国际行政法是一个独立的法律体系。[3]

  从总体上评价,到目前为止,国内外学者对行政法国际化、国际行政法等相关问题的研究并不深入,大多是在特定背景下对某一孤立问题的论述,或者在探讨其它问题时附带提及,呈现分散、零碎的特点。目前并没有对该问题进行较为全面和综合研究的著作,对其基本涵义、理论根基、现实原因、历史进程、表现形态等,更加缺乏深入的论证。

  

  二、行政法国际化的概念界定及其当下表现

  

  (一)行政法国际化的概念界定

  笔者所理解的行政法国际化,是伴随着全球化的深入推进,特别是公共管理全球化、法律全球化的逐步兴起而产生的。全球化进程中的诸多公共问题客观上需要一种超越国家的法律体系以及相关管制机构对此进行规范和调整,这给传统上属于国内公法的行政法对国家疆域的突破提供了空间和基础。因此,行政法国际化与全球化具有某种内在的相关性和依存性,是法律全球化的一部分,也是世界上各国行政法律制度相互借鉴、相互学习、不断接近乃至融合的一种发展趋势。所以,行政法国际化是指在全球化、全球治理的语境下,在追求和努力于国际法治的进程中,面对全球规模内相互依存度已越来越高的现实,由此产生的对国际合作机制的需要以及解决跨越单一国家界限的国际性公共问题而出现的跨国规制体系,原属于国内法的行政法律制度对域外的扩张、相互联系与融合、在全球流行乃至国际行政法体系形成并双向渗透的一种法律发展趋势和过程。行政法国际化是放在经济全球化、法律全球化、新公共管理全球化这样的时代场景与前提预设下进行探讨的。离开了这些预设,行政法国际化就会成为无源之水;与此同时,行政法国际化的本来涵义也包括世界上各国行政法律制度相互借鉴、相互学习、不断接近乃至融合的一种法律发展趋势。“法律是特定民族的历史、文化、社会的价值与一般意识形态与观念的体现,任何两个国家的法律制度都不可能完全一样,法律是一种文化的表现形式,如果不通过某种本土化的过程,它便不可能轻易地从一种文化移植到另一种文化。”{5}因此,在这个意义上来讲,行政法国际化并非是纯粹意义上的国际化,即完全国际化,行政法国际化其实带有本国、本民族、本地方的要素,正是因为各国行政法的国际化进程深深烙上了本国特性,行政法国际化呈现出多种多样的外在形态。

  对于单独国别而言,行政法国际化分为输入与输出两种实现路径,即“行政法国际化存在两种方式:一种是国际上的行政法的国内化;一种是国内行政法的国际化。第一种国际上行政法的国内化又可分为两种形式,一是借鉴某法系或某国被承认的行政法律制度,即通常说的法的移植;二是国际组织的公约或条约中的行政法国内化。”{6}

  行政法国际化主要立足于行政法发展的一种动态趋势描述,其固有语义中也包含了最终形成一个规则鲜明的“国际行政法”体系。在这个意义上理解,行政法国际化体现的是国际行政法产生这一过程所表现出来的某些特征。国际行政法是一个正在产生、成型的相对独立的法律体系,然而,作为一个正在形成中的法律体系,现在要作出精确的单独界定,事实上是比较困难的。笔者尝试在宽泛意义上对国际行政法作一个简单的界定:国际行政法是指有关跨国或者国际性行政权力行使的法律规制,是全球治理法治化的表现。此概念和全球治理概念相连结,强调全球治理作为一种行政行为的性质,并且强调其规制对象是任何跨越国家的或者在全球层面上行使的规制权力,并不排斥早期西方学者所认为的国际行政是国际组织内部对其雇员进行管理的活动这种观点。但是必须指出的是,在全球化和全球治理的语境下来讨论国际行政与国际行政法问题,我们重点关注的是前者:把全球治理作为国际行政行为来理解,并试图将其纳入法治化轨道进行某种层面上的有效问责与监督。国际行政法是全球化进程中出现的一个具有特色的法律体系。国内行政法所调整的社会关系的脉络相对清楚[4],国际行政法所调整的国际行政关系异常复杂,呈现主体、形态的多样化特征。这种规制型行政既可以是一个正式的政府间国际组织或机构对一个主权国家实施—比如WTO争端解决机构(DSB)针对主权国家之裁决,也可以是由一个政府间国际组织或机构直接对私人实施—比如联合国难民事务高级专员公署对难民身份之认定以及对难民营的管理,甚至可以是一个私人性质的非政府组织来实施—比如国际标准化组织(ISO)通过大量产品和方法体系的标准直接影响了全世界众多公司法人的权益等。

  国家与个人不能是同一个法律系统的主体,这是法律二元性的概念基础。根据此二元性,“国家内部有国内法,国家之间有国际法。国内法的主体是个人,国际法的主体是且只能是国家。”{7}笔者所定义的“国际行政法”或者国际行政空间试图打破传统的国际、国内二元对立结构,全球治理符合传统意义上公共行政的内涵,因为私人主体一方的参与(尽管可能是被动的),并且权益受到了跨国或国际规制机构直接的影响。这种尝试在某种意义上来说具有一定的颠覆性,因此,我们需要对国际与国内的关系进行不断的务实调整和更加深入的理论重构。

  (二)行政法国际化当下的主要表现

  当人类进入全球化时代,当法律国际化、法律全球化也成为学术界所关注的焦点时,行政法国际化已不再囿于传统观点的藩篱抑或质疑之中。行政法国际化不在于提法本身可不可能,而在于其具体意含为何,以及所谓“国际化”的程度及层面。行政法国际化已经不再仅仅流于纯粹理论上的探讨,或者个别学者的“吃语”[5],而是在实践中已经有某些迹象可循。笔者尝试以传统行政法的概念工具对这些迹象进行解构,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《现代法学》2011年第5期

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