林泰 赵学清:全球化语境与行政法国际化

选择字号:   本文共阅读 1048 次 更新时间:2012-01-31 12:12

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林泰   赵学清  

【摘要】在全球化的深入发展中,传统上属于国内公法的行政法也呈现向域外扩张的趋势,行政法国际化已经不再仅仅流于纯粹理论上的探讨,而是在实践中已经有某些迹象可循。行政法国际化分为两种实现方式,其最终结果就是作为相对独立意义上的国际行政法体系的产生。因为私人主体一方的参与,新兴的国际行政法体系是对传统国际、国内二元对立结构的颠覆。中国应该积极参与到行政法国际化的进程中去,避免在其中话语权的旁落。新兴的国际行政法必然会催生我国的国际行政法学科产生,至少首先会在行政法学领域产生相对独立的研究领域,我国学界应当对此引起重视。

【关键词】全球化;行政法国际化;国际行政法;中国应对

一、行政法国际化—全球化语境中行政法的理念突破

行政法是关于公共行政的法,这个学术判断已成学界共识。从历史维度考察,行政法诞生于法国,经过著名行政法学家奥拓·迈耶等学者的努力,行政法在德国得到了生成、发展;其后,基于对法国、德国等行政法律体系的研究与借鉴,行政法在世界上得到了传播、发展。在这样漫长的历史流变之中,以“控权之法”著称的行政法越来越成为法学研究的显学,并在实践中成为规制与治理社会的最重要的法律规则之一。但是,从世界上各国行政法的发展脉络来看,传统意义上的行政法限于国家范畴之内,即行政法是关于国内行政的公法。学界对行政法的判断,往往立足于行政法为国内法,实践中则基于行政法是作为管制与治理国内意义上的公共行政活动来理解的。因此,行政法的国际化或者和国内行政法具有相似精神和内核的任何有关“国际行政法”的提法,因无法融合于传统,历来都是一个备受争议的问题。[1]德国行政法立法者之一的奥托·迈耶(O. Mayer)就认为:“国内公权力在自己的统治范围内是国王,可以排除其他一切权利;外国权力在另一国范围内只能在极特别情况下适用;如果国际义务存在的话,也必须通过国内法的过滤,将其转化成国内法。”{1}我国台湾学者陈新民也认为:“行政法是基于国家主权而制定的,主要是为规范国家行政机关有效行使行政权力的法。即使存在某些涉外因素,效力也只及于本国领域,其在性质上仍属于国内法的范畴。国际行政法之成立及承认,除非宪法规定国家主权可让渡到一个国际组织之上,否则,所谓国际行政法的概念,仍是不实际及未成熟的。”{2}

全球化的发展给这一传统观点带来了挑战。经济全球化向纵深发展是当今国际社会的一种客观现象,经济基础决定上层建筑,经济全球化必然导致作为上层建筑的法律制度发生一场深刻革命,行政法亦不例外。在过去的20多年时间里,国际经济迅猛发展,一体化进程加快,随之而来的是国际经济与社会管理制度呈现了爆发式发展。可以说,这些制度基本都是全球市场经济发展的结果,也是经济、社会、环境、信息和其它相互依存的形式发展的结果,更是对纯粹通过单个国家或是单纯的国家间机制来解决人类公共问题存在的不足的回应。这些管理制度包含了各种各样的领域,如贸易、银行业和金融规制;环境、健康和安全;交通和通信等。分散的国家管理体制的失败导致了这些制度的产生,包括那些国内实施的具有行政管理特征、作出行政监管决定和创制行政监管法律的领域。在一定意义上,我们可以这样理解:在经济全球化的直接驱动之下,公共管理已经趋向全球化。所谓全球治理,即公共管理全球化的最高形式。

另外一个值得引起注意的问题是:一方面,全球化规则大量出现,这些规则出现在国际条约和国际组织中,但却应用于国家(也应用于私人活动),这些国际规则渗透进入了国内法律体系,因此对国内行政法体系产生了影响;另一方面,很多国际组织或机构开始直接面对私人主体行使权力,一个主要的例子就是联合国安理会及其委员会,“它们通过次级立法,针对特定国家作出有拘束力的决定(主要是以制裁的形式),甚至通过定向制裁和列出被认为对威胁国际和平的行为负有责任的人员名单而直接对个人采取行动。”{3}与之类似,联合国难民事务高级专员公署(UNHCR)已经担负大量规制和其它行政职能,如在许多国家确定难民地位和管理难民营。在一国的国内法中,公权力机关面对私人主体,我们一般可以理解为行政法律关系,而对公权力机关的问责和监督一般都有比较完善的行政救济法予以明确,比如我国的《行政复议法》和《行政诉讼法》,尤其是行政诉讼(或者称为司法审查),是由法院作为独立的第三方来终局裁决行政行为的效力及其合法性,这样,主要是私人主体的行政相对人在面对异常强大的公权力机关时,也能借助司法来维护自己的人权和其它合法权益。但是到国际层面上,如何对权力行使者进行问责以保障私人权益,已经成为一个制度层面的难题,国际机构的权力行使无法沿着国内行政法的进路得到有效监督。正如有国外学者所认为的,行政法国际化正表明:国内法层次的行政法已经不能完整地阐明这些创造出各类国际行政和行政法的新的全球或国际监管制度{4}。

在本文语境中,行政法国际化包含两个层次的含义:狭义的行政法国际化(即行政法国际化趋势的动态进程)和作为独立法律体系意义上的国际行政法的产生。在这两个层次的研究上,至目前为止,国内外已经有一定范围的涉及,但是总体上的研究尚处于起步阶段。对于行政法国际化以及相关问题的研究,一直以来无论是国内还是国外均不多见,直到中国加入WTO之后,情况始有所改观。在中国加入WTO之后,理论界对WTO的关注最初集中于经济学领域和国际法学领域,随着研究的逐步深入,WTO规则为成员方政府设定义务,敦促其行政管理遵循一定的规则,并进而影响到行政法的一般原理、一般原则乃至具体制度,逐渐成为学界的共识,这从一个角度解释了为什么很多学者喜欢直接下结论性的判断—WTO规则与其说是国际经济法,毋宁说是“国际行政法”。在中国加入WTO并在学界对WTO的研究进入纵深之后,研究WTO规则与中国行政法关系的问题日渐成为一个学派,在一定时间内甚至成为学术界的显学。并产生了大量的成果,其数量可谓汗牛充栋。[2]这种研究事实上也是行政法国际化的一种研究范式,是在WTO规则这种特定背景、专门领域下探讨行政法国际化问题,更加准确的说法即为“行政法的WTo化”,而本文则是尝试在更加宽泛的视野和角度对行政法国际化这个命题进行综合阐释。纵观学术史我们可以发现,国际行政法的概念并非近期才提出,而是已经有150多年的时间,在这150年间,有大量的学者直接或者间接涉及此命题的研究,大致可分为七种观点:(1)国际组织在处理劳动争议和其他内部事项中形成的规则、程序和机制,这可以看作是对国际行政法最为狭义的理解;(2)国际行政法是国际组织法的一部分;(3)国际组织法是国际行政法的一部分;(5)国际行政法是一种冲突规范;(6)国际行政法是和国际经济法、国际刑法等相对应的学科;(7)国际行政法是一个独立的法律体系。[3]

从总体上评价,到目前为止,国内外学者对行政法国际化、国际行政法等相关问题的研究并不深入,大多是在特定背景下对某一孤立问题的论述,或者在探讨其它问题时附带提及,呈现分散、零碎的特点。目前并没有对该问题进行较为全面和综合研究的著作,对其基本涵义、理论根基、现实原因、历史进程、表现形态等,更加缺乏深入的论证。

二、行政法国际化的概念界定及其当下表现

(一)行政法国际化的概念界定

笔者所理解的行政法国际化,是伴随着全球化的深入推进,特别是公共管理全球化、法律全球化的逐步兴起而产生的。全球化进程中的诸多公共问题客观上需要一种超越国家的法律体系以及相关管制机构对此进行规范和调整,这给传统上属于国内公法的行政法对国家疆域的突破提供了空间和基础。因此,行政法国际化与全球化具有某种内在的相关性和依存性,是法律全球化的一部分,也是世界上各国行政法律制度相互借鉴、相互学习、不断接近乃至融合的一种发展趋势。所以,行政法国际化是指在全球化、全球治理的语境下,在追求和努力于国际法治的进程中,面对全球规模内相互依存度已越来越高的现实,由此产生的对国际合作机制的需要以及解决跨越单一国家界限的国际性公共问题而出现的跨国规制体系,原属于国内法的行政法律制度对域外的扩张、相互联系与融合、在全球流行乃至国际行政法体系形成并双向渗透的一种法律发展趋势和过程。行政法国际化是放在经济全球化、法律全球化、新公共管理全球化这样的时代场景与前提预设下进行探讨的。离开了这些预设,行政法国际化就会成为无源之水;与此同时,行政法国际化的本来涵义也包括世界上各国行政法律制度相互借鉴、相互学习、不断接近乃至融合的一种法律发展趋势。“法律是特定民族的历史、文化、社会的价值与一般意识形态与观念的体现,任何两个国家的法律制度都不可能完全一样,法律是一种文化的表现形式,如果不通过某种本土化的过程,它便不可能轻易地从一种文化移植到另一种文化。”{5}因此,在这个意义上来讲,行政法国际化并非是纯粹意义上的国际化,即完全国际化,行政法国际化其实带有本国、本民族、本地方的要素,正是因为各国行政法的国际化进程深深烙上了本国特性,行政法国际化呈现出多种多样的外在形态。

对于单独国别而言,行政法国际化分为输入与输出两种实现路径,即“行政法国际化存在两种方式:一种是国际上的行政法的国内化;一种是国内行政法的国际化。第一种国际上行政法的国内化又可分为两种形式,一是借鉴某法系或某国被承认的行政法律制度,即通常说的法的移植;二是国际组织的公约或条约中的行政法国内化。”{6}

行政法国际化主要立足于行政法发展的一种动态趋势描述,其固有语义中也包含了最终形成一个规则鲜明的“国际行政法”体系。在这个意义上理解,行政法国际化体现的是国际行政法产生这一过程所表现出来的某些特征。国际行政法是一个正在产生、成型的相对独立的法律体系,然而,作为一个正在形成中的法律体系,现在要作出精确的单独界定,事实上是比较困难的。笔者尝试在宽泛意义上对国际行政法作一个简单的界定:国际行政法是指有关跨国或者国际性行政权力行使的法律规制,是全球治理法治化的表现。此概念和全球治理概念相连结,强调全球治理作为一种行政行为的性质,并且强调其规制对象是任何跨越国家的或者在全球层面上行使的规制权力,并不排斥早期西方学者所认为的国际行政是国际组织内部对其雇员进行管理的活动这种观点。但是必须指出的是,在全球化和全球治理的语境下来讨论国际行政与国际行政法问题,我们重点关注的是前者:把全球治理作为国际行政行为来理解,并试图将其纳入法治化轨道进行某种层面上的有效问责与监督。国际行政法是全球化进程中出现的一个具有特色的法律体系。国内行政法所调整的社会关系的脉络相对清楚[4],国际行政法所调整的国际行政关系异常复杂,呈现主体、形态的多样化特征。这种规制型行政既可以是一个正式的政府间国际组织或机构对一个主权国家实施—比如WTO争端解决机构(DSB)针对主权国家之裁决,也可以是由一个政府间国际组织或机构直接对私人实施—比如联合国难民事务高级专员公署对难民身份之认定以及对难民营的管理,甚至可以是一个私人性质的非政府组织来实施—比如国际标准化组织(ISO)通过大量产品和方法体系的标准直接影响了全世界众多公司法人的权益等。

国家与个人不能是同一个法律系统的主体,这是法律二元性的概念基础。根据此二元性,“国家内部有国内法,国家之间有国际法。国内法的主体是个人,国际法的主体是且只能是国家。”{7}笔者所定义的“国际行政法”或者国际行政空间试图打破传统的国际、国内二元对立结构,全球治理符合传统意义上公共行政的内涵,因为私人主体一方的参与(尽管可能是被动的),并且权益受到了跨国或国际规制机构直接的影响。这种尝试在某种意义上来说具有一定的颠覆性,因此,我们需要对国际与国内的关系进行不断的务实调整和更加深入的理论重构。

(二)行政法国际化当下的主要表现

当人类进入全球化时代,当法律国际化、法律全球化也成为学术界所关注的焦点时,行政法国际化已不再囿于传统观点的藩篱抑或质疑之中。行政法国际化不在于提法本身可不可能,而在于其具体意含为何,以及所谓“国际化”的程度及层面。行政法国际化已经不再仅仅流于纯粹理论上的探讨,或者个别学者的“吃语”[5],而是在实践中已经有某些迹象可循。笔者尝试以传统行政法的概念工具对这些迹象进行解构,对行政法国际化在当下的表现形态作出适当的阐释。

1.行政主体

行政主体特指能以自己的名义实施国家行政权(表现为行政管理活动),并对行为的效果承担责任的组织{8}。在全球治理中,有两个现象值得关注:一是一国国内机构行政行为效力的域外扩张,二是全球规制型主体的兴起,尤其是后者,全球规制型主体在直接面对私人行使权力的时候已经具备了国内行政主体的某些表征。但囿于传统观点,我们谨慎地提出“国际行政主体”这个概念,代之以“国际规制主体”,并认为传统属于国内行政主体的某些职能在全球化中也呈现出穿越国家疆域的趋势,并在一定程度和范围产生了带有明显跨国特征的“国际规制主体”。一般而言,行政主体是指为了实现社会公共利益,能够以自己的名义实施国家行政管理活动,并对该行为的后果承担相应责任的行政组织。所以,国际规制主体就是具有一定规制权力,具有独立的地位和名义,能够对一定范围内的国际性公共事务进行处理并承担相应责任的机构。一般来说,行政主体资格需要具备如下三大要素:行政权力要素、独立名义要素、独立责任要素。因此,笔者认为,国际规制主体也应该符合行政权力要素、独立名义要素、独立责任要素这样三个最基本的要件。从表现形态上看,国际规制主体在大多情况下表现为正式的政府间国际组织;在少数情况下,非政府组织和一个国家的国内机构也充当国际规制主体的角色。从这个角度看,国际规制主体具有多元性、国际性、行政性等特质。

2,行政行为

通说认为,行政行为即具有行政公权力的公共组织(包括国家行政机关以及依法律授权取得行政公权力的社会公共组织),为了履行行政职能,实现公共利益,在行使具体行政职权、处理社会公共事务的过程中,所作出的能够产生法律效果的一种行为。因此,法律性、职权性、公共性、行政性是行政行为的基本特征。在全球治理中,有两种现象值得关注:第一,一国国内机构行政行为效力的域外扩张。在全球化的背景下,国内当局在特殊的个案之中事实上充当了国际规制主体的角色,因此,其超越本国范围的效力就成为应有之义。有关行政行为域外效力的例子,当数“印度、马来西亚、巴基斯坦和泰国诉美国关于虾及虾制品禁止进口案”为典型。第二,全球规制型主体的兴起。其行为在不同程度上对其受体产生权益影响,甚至及于基本人权范畴,如联合国1267委员会对私人财产的冻结、世界反兴奋剂机构对涉嫌服用兴奋剂运动员的处理等,这和国内法语境中的行政行为已经具有相当的相似性,只是囿于一些理论障碍,我们暂且称为“国际规制行为”。如果说第一种现象所体现的是一国行政行为的域外扩张性,那么后者则体现了国际规制行为的广泛出现,这构成全球化背景下行政管制的重要表现形态。

3.行政相对人

“所谓行政相对人,是指参与行政法律关系,对行政主体享有权利或承担义务的公民、法人或其他组织。”{9}行政相对人在行政法学上是一个重要的学术概念。在德国、日本、祖国大陆及我国台湾地区都有相应的概念表述,并成为行政法学理论的重要支撑。行政相对人作为与行政机关相对的一方主体,在行政实践中具有十分重要的意义。在全球化、全球治理的实践中,行政相对人的身份从国内向国际转变在当今国际社会应该是一个十分常见的现象。全球化促使国际交往日渐增多,由此产生的国际性纠纷也会频繁化、多样化、经常化。在这样的背景下,行政相对人在国际上容易由于涉及某一国际公共问题,成为国际规制主体权力行使的受体,并因此在个案当中成为国际行政相对人。也就是说,行政相对人的身份由国内走向国际,即行政相对人的国际化。另一方面,对于国际规制主体而言,由于需要处理国际公共行政事务、履行全球治理职能,作出了对某一个国家内部的公民或者组织的涉及权利与义务的行为,这时候该国家内部的公民或者组织也就成了具有国际性质的行政相对人。

另外值得注意的还有国家及国际组织的行政相对人身份。在国际交往中,国家是基本的交往主体。经济全球化和环境、社会等全球化趋势的加剧,更加需要国家与国家之间的密切联系和沟通合作。在全球化背景下,一个国家的国内当局很可能遇到某一涉及其它国家的国际行政案件,在这种情况下,在国内当局的权力行使中,其他国家就成了行政法意义上的行政相对人。在全球化进程中,国家成为行政相对人已是不争的现实,此时,利益相关方国家与国内的行政相对人一样,其权益都有可能受到制约、减损,“印度、马来西亚、巴基斯坦和泰国诉美国关于虾及虾制品禁止进口案”中的印度、马来西亚、巴基斯坦和泰国等四国就是很好的例证。[6]所以说,在全球化、全球治理的视域下,国家相互之间密不可分的联系与交往,也促使他们之间的利益博弈不断加剧。在这样的态势下,一个国家成为另一个国家国内当局行政行为的相对人也就显得越发普遍。一个主权国家的利益在另一个国家国内行为中受到侵害也就难以避免地发生。由此,国家的行政相对人身份会越来越明显,行政相对人国际化的特质也会不断凸显。广义上的国际组织可分为正式的政府间国际组织和国际非政府组织,随着国际问题的复杂化,这两种国际组织均有可能成为一些国际规制行为的受体。比如某一主权国家国内当局对一国际组织工作人员在本国执行该组织活动时的限制甚至侵害等;对国际非政府组织而言,比如在向联合国申请成为联合国经社理事会咨商地位的非政府组织资格的过程中,就是行政相对人的角色。[7]因此,国际组织成为行政相对人是行政相对人国际化的另一重要表现形式。

4.行政救济

行政救济,顾名思义,就是指在行政领域中,由于行政主体在履行职能、行使行政公权力的过程中,对行政相对人的合法权益造成损害的时候,通过法律制度的安排,为行政相对人提供救济渠道的一种理念及其制度。从特点上看,行政救济具有公共性、行政性、保障性等特征。在民主法治国家,行政救济制度一般比较发达和齐全、体系化:不但包括事后救济,还包括事中救济;不但包括行政途径,还包括司法途径;不但包括向原机关及其上级机关寻求救济的系统,还包括独立的权利救济系统。在当代,由于社会呈现变化多样的特征,而行政主体需要在社会各方面、各领域进行管制和治理,使得行政公权力容易对相对人的合法利益造成损害。因此,各国都会大力发展和完善本国的行政救济系统,以为行政相对人的权利救济提供更为完善的渠道和路径。同理,行政救济的国际化即在超越国家界限的层面上构建有效的权力问责机制,从本质上讲,就是对国际规制主体的问责,即以责任追究机制达到监督和控制权力、规范国际规制行为的目的,因此,行政救济国际化的核心问题就是问责。问责的功能和目的在于通过国际行政问责达至对相对人的保护,从而促进国际民主和国际法治的实现。由于全球治理中超越国界的行政权力行使大量出现,并有日益超越有效问责的趋势,这个问题目前已经引起国外学界的重视,其核心问题是国际规制主体是否应当对其规制行为负责,如果答案是肯定的,那么他们要对哪个利害关系人或群体负责?问责的标准和尺度是什么?对于第一个问题,基于现代的基本法治及人权理念,其答案是非常明确的。对于第二个问题,笔者认为,国际规制主体既要对授予其权力的上位机构负责(如果有的话),最重要的是对被国际规制行为影响到自身合法权益的受体负责,从更广的层面上说,是对人类社会的和平、稳定、发展负责。对于第三个问题,即问责的标准问题,目前并不存在像国内法一样的高度统一、有序的行政法律责任制度和相对人权利保护制度,所以,问责的标准只能依据国际人权条约、基本的国际法准则等来进行界定。

三、行政法国际化对中国的挑战及其应对

(一)行政法国际化对中国的挑战

行政法国际化是作为重要部门法的行政法的一场革命,其对各个国家均构成了挑战,中国也不例外,尤其是作为发展中国家,这种挑战更具典型性。当然这种挑战主要是观念性的,即更多的具有意识形态因素。首先,中国国内行政法学界对行政法与国家主权的连结一直有近乎固执的坚持,由此,行政法国际化、国际行政法的提出导致对国家主权弱化的疑虑、对“世界政府”的警惕与戒备自然就可以理解了。其次,有关国际行政法的一些观点很容易被误认为专属于西方的意识形态,并且规则对发达国家有利,因为在观念中,发达国家占据有利位置,对行政法国际化过程中的规则制定占有先发位置。另外,行政法国际化过程的一个典型特征就是强调私人结构性参与国际规制秩序,事实上,在很多发达国家,商业组织和非政府组织的游说可以说无处不在,一旦这种现象也成为跨国行政决策的常态,我们就要考虑如何应对这种挑战,包括对中国现行体制的冲击,以及如何培育带有中国本土烙印的非政府组织等。最后,国际国内、政府与私人的混合使得国际、国内层面适用行政法更为复杂,每个国际组织都是国内和国际官员的连接处。规定国内和国际官员的角色,寻找混合国内和国际权力的方式,是中国现行制度设计的主要挑战。

(二)行政法国际化的中国应对

对于中国来说,首先观念上必须意识到行政法国际化与国际行政法的形成是全球化进程中一个必然的趋势,传统、绝对的国家主权观必然要作相应的调整,并以积极的心态投身到这一历史进程中去,不能囿于既往思维定势或意识形态等而畏首不前,最终沦为个别发达国家制定规则而我们被迫遵守的境地。尤其是在中国加入WTO之后,参与这一全新领域尤为重要。在传统的国际公法、国际私法、国际经济法秩序的形成之中,我国并未参与其中,故上述领域中所形成的大多规则,我国只能去学习、参与和被动接受。在行政法国际化的过程中,我国的积极参与必然推动着全球范围内国际行政法这一新兴法律领域的形成,并且对之产生应有的影响。上述对有关意识形态的忧虑,可以通过机构化的国际组织加以克服,晚近国际社会的发展也证明了发展中国家的参与并非一定就处于劣势,在个别时候这些国家甚至更具优势。更重要的是,虽然本文提出的行政法规则绝大多数都以发达国家的法制为基础,但是很多国家的管理机制都采用了其中的一些程序性要素。部分行政法元素能独立于意识形态而具有普遍应用的意义或深远的影响,并且在越来越多的国家得到了应用。不论国家对提出的国际行政法有多大程度的了解,在务实的基础上,本文所提出的这些行政法工具可以在很多情况下由不同发展阶段、不同意识形态的国家应用。

如前所述,行政法国际化分为输入与输出两种实现路径,目前不论是国际上的行政法的国内化还是国内的行政法的国际化,我国的行政法虽然均有所表现,但均表现得比较消极。在国际上的行政法的国内化方面,比如《中华人民共和国行政诉讼法》第72条的规定,“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的,适用该国际条约的规定。中华人民共和国声明保留的条款除外。”国内的行政法的国际化则是到2002年才通过司法解释的形式得到了肯定,即2002年8月27日由最高人民法院审判委员会第1239次会议通过的《最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》(法释[2002]27号)第7条的规定,“人民法院审理国际贸易行政案件,应当依据中华人民共和国法律、行政法规以及地方立法机关在法定立法权限范围内制定的有关或者影响国际贸易的地方性法规。地方性法规适用于本行政区域内发生的国际贸易行政案件。”其后,在《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》(法释[2002]35号)第11条以及《最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》(法释[2002] 36号)第11条又作出了如下规定:“人民法院审理反倾销行政案件,可以参照有关涉外民事诉讼程序的规定”;“人民法院审理反补贴行政案件,可以参照有关涉外民事诉讼程序的规定”。从《行政诉讼法》的规定来看,我国是承认这种输入的进路来对我国的行政法产生影响的,因为《行政诉讼法》是1989年制定的,这种规定与当时中国的国家实力以及在国际社会上的地位是相适应的{10}。国家实力决定一切,若实力不足,当然不能在世界上发挥重要影响,自然也就无法实现行政法的国际化以及在国际行政法形成过程中产生一定的作用了。2002年一系列相关司法解释的出台与我国2001年加入WTO以及中国国家实力的增强有直接的关系。“中国此时的规定体现了其渴望加入国际社会并对国际社会产生自己的独特影响的愿望。”{10}

目前,中国的国家实力以及在国际上的地位进一步增强,在很多领域已经被作为世界大国和美国相提并论{11},在国际秩序的重塑中加强自己的作用正当其时,所以中国应加快自身行政法国际化的步伐。首先,应加快对先进国家的法律移植,不拘泥于意识形态的束缚,借鉴世界上一切法系、国家、地区的先进行政法律制度;其次,在签订国际公约或者国际协议后,应该尽快完成相应的国内法转化,树立起守信、负责任大国的形象;第三,中国也应该注意加强本国行政法律制度的对外输出,在走向现代化的进程中,中国的行政法律建设取得举世瞩目的成就,我们也应该适当向外展示自己的创新;最后,也是最为重要的一点,必须加强在与全球治理、国际规制有关的国际组织中的活动或者相关国际条约制定中的话语权,避免话语权的旁落,积极谋求本国国内行政法对国际组织及国际条约等的渗透,包括正式的政府间国际组织、公私混合型国际组织以及基于国内官员之间合作安排的跨国网络等;对于私人机制国际组织,则要着力于鼓励、支持本国非政府组织的发展、壮大,走向国际化,并力争在某些国际规制事项方面获得一席之地。另外,也应大胆赋予国内行政法的域外效力,同时注意国际协调。

从学术研究领域来看,我国目前尚无国际行政法学科,新兴的国际行政法必然会催生我国国际行政法学科的产生,至少首先会在行政法学、国际法学等领域产生相对独立且具有边缘性、综合性的研究领域,学界对此应有重视的态度,这样,中国法学才“有可能在当代世界法学格局之中寻找自己的价值坐标,并有可能形成当代世界法学格局中的中国学派。”{12}

四、结语

行政法国际化的客观基础是全球化以及在此基础之上的法律全球化、公共管理全球化进程,为解决全球化进程中的种种问题,学者们开出各种药方,其中,全球治理和国际法治理论最为重要,其理论阐释正好为行政法国际化提供坚实的理论根基。行政法国际化的外延范围涉及行政法各个因素对国家界限的扩张趋势,而这种扩张的必然结果就是国际行政法的产生。作为一种客观的法律现象和发展趋势,我们能做的就是接受和应对。在此,笔者使用马丁·阿尔布劳的一句话作为本文的结束语—“我们已处于这样一种时刻,即:必须承认我们的观念已静止太久、需要有一个新的开端了。”{13}

【作者简介】

林泰,重庆工商大学法学院讲师;赵学清,西南政法大学国际法学院教授、博导。

【注释】

[1]因为只有在国内范围内才能存在拥有垄断性行政权力的政府,目前既不存在一个超越国家主权界限的“世界政府”或者“超国家政府”,也不存在拥有充分管辖权的“世界法院”。在传统主权观之下,无论是“行政法国际化”抑或“国际行政法”的提法,均极易引起某些人的疑虑,当然,这其中有某种意识形态的因素在内。

[2]由于相关资料数量过多,而且也非本文主要论述的对象,这里不一一列举。有关该课题具体、详细的资料综述,可参见:刘文静WTO规则国内实施的行政法问题[M].北京:北京大学出版社,2004.该书是中国入世之后国内学者从法律、行政法的角度来研究WTO规则的著作中就WTO规则对国内行政法的影响进行全面性、概览性扫描的著作。

[3]相关学者的观点综述,可参见:林泰,赵学清.全球治理语境下的国际行政法[J].南京社会科学,2011,(3):99-101.

[4]国内行政法所调整的社会关系,其脉络基本上是比较清楚的,大体分为:行政主体相互之间的关系;行政主体与公务员之间的关系;行政主体与行政相对人之间的关系;司法机关与行政主体之间的行政诉讼关系等。

[5]国内许多学者对“法律全球化”、“法律国际化”理论持坚决批判之态度,比如沈宗灵先生在《国际经济法论丛》第四卷发表的《评“法律全球化”的理论》一文就是反对法律全球化理论的力作,该文以及其他学者一系列类似文章均认为,“法律全球化基本上是西方国家一些法学家不切实际的幻想”,刘志云先生对此专门撰文予以回应。(参见:刘志云.法律全球化,吃语呼—兼与沈宗灵等先生商榷[J].福建政法管理干部学院学报,2002,(3):19-23.)

[6]在本案中,美国禁止从印度进口虾,认为印度虾船没能达到美国有关保护海龟的标准。WTO上诉机构没有因美国的具体行为本身裁决美国违反GATT。相反,上诉机构遵从了美国国内法决定,即如果海龟将受到严重的威胁,则允许美国采取措施限制市场对虾的需求。但是上诉机构裁决认为,美国当局执行其法律决定的方式是专断的或不公正的,因为美国没有向印度作出适当的通知以告知其将认定印度船只不符标准,以及没有给予印度申辩或反驳的机会,或提供一个可供质疑的合理书面决定。因此,美国的程序没有达到法律的公开性的某些要求,因为这些要求不仅限于影响由美国公民构成的公众,还包括印度利益方。从这个案例中,我们可以看到美国为了本国的公共利益,基于本国有关保护海龟的标准,对印度虾船进行了相应的行政处理决定,这不但影响了作为美国国内公民的公众,还影响了印度等国利益方。在印度等国利益方中,不但包括了印度等国虾船的利益相关方,还包括了作为印度等国家的利益相关方。此时,印度等国家成为被美国行政处理的相对一方,也即印度成为美国为了保护本国海龟的标准而实施的行政处理决定的行政相对人。

[7]取得联合国经社理事会咨商地位的非政府组织按其活动性质与范围,以及经社理事会或其辅助机关对其所能提供协助的预期程度,可以分为以下三种类型:一般咨商地位;特别咨商地位;列入名册。

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文章来源:本文转自《现代法学》2011年第5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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