查云飞:论行政法上的认错认罚从宽

选择字号:   本文共阅读 2437 次 更新时间:2024-06-05 18:22

进入专题: 行政法   认错认罚从宽   行政处罚   治安管理   程序加速  

查云飞  

 

摘要: 《治安管理处罚法(修订草案)》新增“认错认罚从宽”条款,旨在将刑事领域的“认罪认罚从宽”制度移植至行政领域,以解决案多人少的现实困境。与此前公安部规章将“认错认罚从宽”内嵌于快速办理程序的立法体例不同,修订草案将其定位于行政处罚适用的一般制度,覆盖实体和程序两部分。行政法上的“认错认罚从宽”建立在三方面的理论基础之上,分别为职权调查与合作行政的兼容、从法定主义迈向便宜主义以及从间接保权发展至加强权利供给。在该制度的实体方面,“认错”是指有认识能力的行为人在主观上自愿承认行为的违法性,“认罚”指当事人对处罚后果和处罚依据的同时接受,“从宽”是指依据已有的“从轻、减轻或者不予处罚”条款在认错认罚前提下予以裁量。在该制度的程序方面,在《行政处罚法》刚修订背景之下,设置专门快速办理程序的立法空间不足,仅能通过行政机关行使程序裁量权达成程序加速的效果。因而,应重新反思已有规章中的快速办理程序,并调整《修订草案》的相应内容。

关键词: 行政处罚;治安管理;认错认罚从宽;程序加速

 

引言

近年来,在中央有关“深化诉讼制度改革、推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道”的要求之下,刑事诉讼领域围绕“认罪认罚从宽”已有了诸多制度建设和理论研究成果。受此影响,公安机关意图将刑事领域的“认罪认罚从宽”制度移植至行政领域,以解决案多人少的现实困境,达到优化警力配置、有效化解矛盾纠纷的目的。[1]在前期试点基础之上,[2]2018年公安部修改了《公安机关办理行政案件程序规定》(以下简称《程序规定》),于第6章第2节加入了与快速办理程序相关的条文,明确该程序适用于认错认罚的案件,可以依法从宽处理。由于快速办理程序在提升行政效率方面起到了明显的积极效果,该程序已从公安行政溢出至其他行政领域,例如海关、中国人民银行、网信部门行政机关的执法依据中都有类似规定。在充分肯定该程序带来积极效果的同时,为进一步提升授权依据的层级,此次《治安管理处罚法(修订草案)》(以下简称《修订草案》)新增“认错认罚从宽”条款。若该草案得以顺利通过,将标志着行政法上的认错认罚从宽制度正式得到了最高立法机关的肯认。

在《程序规定》中,“认错认罚从宽”内嵌于快速办理程序,因此学界讨论的重点在于快速办理程序本身。[3]与《程序规定》相比,此次《修订草案》并未专节规定快速办理程序,而是首先在行政处罚适用部分的第20条加入了“认错认罚从宽”的一般规定,然后在第107条和第108条设置了与之匹配的快速办理程序。可见,《修订草案》将“认错认罚从宽”定位于行政处罚适用的一般制度,快速办理程序仅是与之紧密相连的一种程序。套用刑事诉讼法学者对“认罪认罚从宽”的理解,“认错认罚从宽”是指在实体和程序上鼓励、引导和保障确实有违法行为的当事人自愿认错认罚,并予以从宽处理的法律制度。[4]在行政处罚领域,“认错认罚从宽”包括主动纠正、坦白(主动供述)、配合查处、立功等实体制度以及相应的行政程序规定。因而,对“认错认罚从宽”这一制度的研究,应从整体而非在程序种类的局部意义上予以把握。但该制度的理论基础是什么,在实体和程序两个维度如何落实该制度的设想,尤其在《行政处罚法》新修订的背景下,《修订草案》已有的制度设计应如何审视,本文将围绕上述问题逐层展开讨论。

一、认错认罚从宽制度的理论之基

虽然行政法上的“认错认罚从宽”移植于刑事领域的“认罪认罚从宽”,两者之间存在一定的相似,但鉴于法律部门的分殊,两者的理论基础应分别建构。在行政法上,“认错认罚从宽”建立在三方面的理论基础之上,分别为合作行政、便宜主义以及加强权利供给。

(一)职权调查与合作行政的兼容

为查明案件事实,行政机关负有主动、自主且全面的调查职责,此谓职权调查原则。《行政处罚法》第54条第1款规定,行政机关发现当事人存在违法行为时,必须全面、客观、公正地调查,收集有关证据。《治安管理处罚法》第78条同样规定公安机关针对治安违法行为应当立即展开调查。以上皆为职权调查原则的规范基础。具体而言,职权调查原则又可进一步拆分为主动调查、自主调查和全面调查三项子内容。第一,主动调查意味着行政机关得依职权追求真相的绝对性而非相对性,拒绝“辩诉交易”,因为若行政机关与当事人在案件事实层面达成交易,则仅意味着获得了相对真相,这与行政机关应尽力寻求绝对真相的义务不符。[5]第二,自主调查是指行政机关在遵循法界限的前提下,可自主决定调查程序如何进行,例如决定选用何种合适的调查方式。换言之,从程序角度而言,行政机关在调查取证方式的选择上享有一定的程序裁量权。例如,《行政处罚法》第54条授权行政机关在必要时可依照法律、法规实施检查,该法第56条允许行政机关采取抽样取证的方法收集证据,在证据可能灭失或者以后难以取得时可以先行登记保存。又如,《治安管理处罚法》第82条至90条分别授权公安机关可在个案中视情形采取传唤、检查、扣押、鉴定等调查取证措施。第三,全面调查与调查范围有关,是指行政机关应考虑所有与个案相关的重要因素,不仅得调查不利于当事人的事实,也应调查有利于当事人的事实。《行政处罚法》第54条设定了行政机关的全面调查义务,虽然该条将此义务限定于行政处罚的普通程序,但从正当程序原则出发,该义务同样适用于简易程序,即该义务是所有行政程序中应普遍贯彻的义务。

不过,职权调查原则并不排除当事人与行政机关之间的配合,例如《行政处罚法》第55条第2款规定,当事人应当如实回答行政机关的询问,并协助调查或者检查,不得拒绝或者阻扰。此种协助调查被称之为当事人的协助义务。传统上,在“职权调查——协助义务”的框架下,行政机关与当事人之间仅存在着“权力——负担”的对应关系,充分体现了干预行政领域的管制、高权、隶属特点。但现代行政任务日趋繁重复杂,若行政机关仅在消极意义等待当事人协助,势必影响完成行政任务的质效。如何“调动”当事人由被动到主动履行协助义务,成为了行政机关在干预行政领域改革的关键所在。“认错认罚从宽”正是一种在实体和程序上鼓励、引导违法行为人自愿认错认罚的制度。由此,当事人从被管制、被隶属的角色转变为行政机关完成行政任务的协作者。这背后充分体现了公私合作治理的理念,即公共部门与私人为履行公共行政任务,在特定的组织、程序、行为架构中展开合作。在合作模式下,行政机关与当事人之间不再是隶属与被隶属的关系,而是彼此互动、协商、互惠的关系。公共治理发生了根本性转变,从“命令——服从”演变为“协商——合作”模式。行政处罚领域注入合作理念,再次证明了我国行政领域已呈现出“全景式”的公私合作治理动向。[6]

(二)从法定主义向便宜主义迈进

行政处罚领域长期贯彻处罚法定主义,这体现于《行政处罚法》第4条,该条规定应当给予行政处罚的,实体上和程序上皆依照该法实施。处罚法定源于法律保留原则,作为侵益性较强的一类行政行为,行政处罚理应受到立法的严格约束,并受到司法的严格审查。不过,即便是受到“法无授权不可为”严格限制的行政处罚,立法者仍然给予了行政机关一定的裁量空间。例如,《行政处罚法》第6条规定了处罚与教育相结合原则,此处有两种理解:第一为“处罚并教育”,即处罚的基础上追加教育;第二种为“处罚或教育”,即当处罚非必要且能通过教育实现目的时,应选择教育这一损害更小的手段。有学者提出,行政处罚的谦抑理念包括谦和、节制和恰当三层意涵,可从权力属性、行政方式、制度目的和实践价值四重维度予以证成,以此为基础,惩戒制裁仅为手段,教育预防才为终极目的。[7]因而,“处罚与教育”更应理解为“处罚或教育”,如此理解,表明立法者在处罚的谦抑性方面已经有所考量。又如,针对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理的行为,《治安管理处罚法》第9条规定在情节较轻时公安机关可以选择调解处理,若当事人达成协议的,公安机关不予处罚。再如,《行政处罚法》第33条确立了轻微不处罚和首违不处罚两条规则。上述法条表明行政机关在处罚与不处罚之间享有一定的裁量权,从而可见,虽然我国行政处罚整体上坚持法定主义,但也有向便宜主义倾斜之趋势。

处罚便宜主义有广狭两种理解。狭义上的处罚便宜主义,是指行为人的违法行为本应受一定程度的处罚,但在个案中行政机关仍然不予处罚。[8]广义上的处罚便宜主义将是否介入调查、是否从轻或减轻处罚也纳入考量。本质上而言,便宜主义与法定主义并无实质冲突。法定主义并不意味着行政机关只能机械、僵化地作出决定,事实上立法者面对复杂的现实状况必须为行政机关留有裁量空间,以便行政机关在个案中灵活处理。归根到底,便宜主义是在法定主义的基础之上行政机关得以保留的一部分权力行使余地。但是,若从“法定——裁量”的关系谈论法定主义和便宜主义,并无特别之处,大可不必使用便宜主义一词。强调便宜主义,与行政处罚的理念转变有关,法定主义凸显通过制裁给予当事人一定报应的理念,为此应不惜一切代价查明事实、施加惩戒,而便宜主义更加重视行政经济、行政效率以及预防当事人再次违法和其他社会成员仿效违法。便宜主义与效益紧密勾连,追求效益最大化,希冀在教育惩戒违法行为人的同时,能消除一般违法和不安定因素、稳定社会秩序、预防违法。[9]在此意义上,行政处罚并不应完全定位于惩戒法或者制裁法,也应考虑风险预防的面向。[10]

总之,便宜主义要求行政机关在个案中综合考虑当事人的应受处罚性、行政经济、行政效率和预防违法从而作出“合义务裁量”,既体现于程序如何进行也反应于实体如何决定。在程序方面,行政机关在适用普通程序实施行政处罚时,在立案、调查取证、听取陈述申辩、决定等各环节都应考虑是否继续追究或者如何更有效地追究违法行为。在实体方面,行政机关在最终作出决定时,应优先考虑是否存在“不予处罚、从轻处罚、减轻处罚”的可能,若无上述可能,再予以常规量罚。[11]

(三)从间接保权到加强权利供给

我国的行政处罚法是典型的控权法,既体现于处罚法定、公正、公开和过罚相当原则,也体现于行政处罚的设定、种类的列举、处罚的实施主体、实施程序、实施结果等规则。例如在处罚程序方面,有学者指出,“通过健全规范行政处罚权的法律程序,在行政处罚权行使的初始、过程中控制并不断地修正其偏差,从而使其行为结果更趋公正合理,可能是一种比较有效的法律控制方法。”[12]改革开放以后,控权说成为了我国行政法主要的支配学说,其核心理念在于将行政机关置于立法机关和司法机关的严密控制之下,以监督其依法行政。在控权说的支配下,保护公民、法人和其他组织的合法权益成为了行政法的次要目标,无论是《行政处罚法》抑或《行政诉讼法》的立法目的,都将保护合法权益置于监督行政机关行使权力之后。

问题在于,若行政法以控权为首要目的,意味着行政法首先旨在实现客观公法秩序的安定,无法凸显当事人的公法权利主体地位。我国《宪法》第33条第3款规定,国家尊重和保障人权,这意味着包括行政权在内的所有国家权力的行使都应以基本权利为边界,并且还应促进基本权利的实现。在此意义上,行政法作为控权法也是为了保护和促进基本权利,行政法本质上应属于保权法。

在保权法的定位基础上,包括《行政处罚法》在内的行政法规范可通过两种方式实现权利保护:第一,优化完善权利防御机制,第二,主动积极地加强权利供给。前一种方式是指在行政改革过程中,行政机关被授权作出某种新的行政行为或者按照某种新的程序作出行政行为时,应防范新权力或权力的新运作方式对当事人的权利造成侵害。后一种方式是指通过立法设计完备的组织和程序,以促进权利实现。在有关“认罪认罚从宽”制度改革的讨论中,亦不乏司法效率追求说和实体权利供给说之争。前者认为制度改革的目标主要在于节约司法成本、提升司法效率、实现司法资源的优化配置。[13]后者批评了效率优先的制度解读,将“认罪认罚从宽”定位于“宽严相济”刑事政策的落实,主张制度改革的初衷在于权利供给。[14]例如有学者指出,有效落实对被追诉人的实体权利供给应是该制度的首要目标,程序的效率提升仅属于这一制度的从属性目标。[15]同理,对“认错认罚从宽”制度加以理解,也应首先从加强权利供给而非仅从提升效率角度展开,即首要考虑从实体上给予违法行为人一定优待,使其享受实体法上的利益,从而使得案件处理结果能被违法行为人接受,充分发挥处罚的风险预防功能。

二、认错认罚从宽制度的实体之维

《修订草案》第20条规定:“违反治安管理行为人自愿向公安机关如实陈述自己的违法行为,承认违法事实,愿意接受处罚的,可以依法从宽处理。”该条属于“认错认罚从宽”制度的实体规定,对其应做何种理解?需分别对“认错”“认罚”“从宽”三个概念予以剖析。

(一)认错

行政法上的“认错”,是指有认识能力的行为人在主观上自愿承认行为的违法性。至于是否愿意承担违反法律规定而带来的不利后果,则属于“认罚”的范畴。“认错”内含两个要素,分别为自愿且有认识能力和承认行为的违法性。

1.自愿且有认识能力

“认错”发生于行政程序的调查取证阶段,从协助义务的角度出发,“自愿”意味着当事人主动地履行了该义务。在讨论何为“自愿”之前,有必要先澄清协助义务的含义和性质。

协助义务的规范基础为《行政处罚法》第55条第2款,据此规定,当事人应当协助行政机关调查或者检查,不得拒绝或者阻挠。如前所述,行政程序中贯彻职权调查原则,即为查明案件事实,行政机关负有主动、自主且全面的调查职责。职权调查原则与协助义务密切关联,行政机关主导调查必须在法律上为当事人施加一定的协助负担,否则调查难以进行。此时,若当事人主动协助,则可消解行政机关在处罚程序中来自当事人方面的诸多障碍,从而提升行政效率,加速实施行政处罚。关于协助义务的性质,存在着证明责任说、法定义务说、一般负担说三种学说。

首先,证明责任说认为,在调查取证环节当事人有为自己澄清嫌疑之责任。该学说不仅有违我国的举证责任分配规则,即一般由行政机关承担证明责任,而且内含了对“有罪推定”的肯定,对当事人极为不利。因而,证明责任说无法采纳。

其次,法定义务说源于法条中的“应当”,既然当事人应当协助调查,则应承担协助义务。问题在于,若采纳法定义务说,则意味着当事人不履行协助义务时将承担一定的法律责任,例如被行政机关实施强制执行或者施加一定的行政处罚,这将与禁止自证其罪原则相悖。禁止自证其罪原则源自刑事诉讼领域,其根源于无罪推定原则,要求侦查机关在讯问犯罪嫌疑人时不得强迫其自己承认有罪,若犯罪嫌疑人自愿则不违背该原则。关于该原则能否同样被适用于行政领域这一问题,学界的观点并不统一。例如,有学者一方面认为,若不强调禁止自证其罪,公民将成为调查取证的工具、客体,有损其人格尊严,但另一方面又认为该原则的适用对象仅是一部分处罚程度较重的负担行政行为,此时公民为避免其财产或者人身权益遭受侵犯,有权援引禁止自证其罪拒绝作出陈述。[16]既然禁止自证其罪原则关乎公民的主体人格,区分处罚程度似乎并无必要,面对任何负担行政行为,都有该原则的适用余地。因而,有学者肯定了该原则在行政法中的全面适用,其认为,“从法治国家和基本人权角度看,‘自证其罪’规则应当禁止适用,‘如实提供’‘如实回答’不能也不应该成为行政相对人在行政检查中的一项程序法上的法定义务。”[17]该观点有利于统一行政和刑事执法,在行刑交叉的背景下,两个部门法应当共同确立禁止自证其罪原则。从禁止自证其罪原则出发,协助义务的法定义务说无从证立。

最后,一般负担说认为协助义务源于公益优先原则。公益优先原则可追溯至西塞罗提出的“公益优先于私益(salus publica suprema lex esto)主张,尤其在社群主义占上风的国家,该原则被广泛接受。行政处罚为追求公益而设,处罚的前提在于查清事实,当事人作为被调查的对象亦应有所付出,承受一定的负担。此种负担既包括容忍,即当行政机关要求当事人配合时,其不得拒绝、阻碍和隐瞒,也包括作为,例如接受询问、提供有关情况和资料等。[18]不过,禁止自证其罪原则为当事人承担协助义务设定了一定程度的底线,尤其在承担作为义务时应当免于不利陈述。[19]除非法律有特别规定,协助义务才可能从一般负担升格为法定义务,此时不履行则将承担法律责任。总之,通常情形下,所谓的协助义务更宜被称之为协助负担,有法律规定时才真正转化为义务。

在澄清协助义务的含义和性质之后,对“自愿”的理解便水到渠成。“自愿”意味着在无法律特别规定也无行政机关强制的情况下,当事人出于真实的意思表示主动放弃免于不利陈述这一权利。主动放弃既可能出于良知、心理畏惧,也可能出于换取从轻、减轻或者免予处罚的机会,在此意义上,“自愿”包含了与行政机关达成“交易”的意思。此外,出于“交易”目的的“自愿”才会引导当事人“认罚”,使其甘愿接受处罚结果,“交易”的结果则为“从宽”。当然,此种“交易”与“辩诉交易”截然不同,后者意味着在事实层面达成妥协,前者仅指向处罚结果。

此外不应忽视的是,“自愿”的前提在于当事人具备主动放弃免于不利陈述这一权利的认识能力。当未有法律明确规定时,放弃权利的认识能力应如何认定?可从《行政处罚法》和《治安管理处罚法》有关责任阻却事由的规定推得,未成年人、精神病人、智力残疾人、盲、聋、哑人等主体欠缺该种认识能力。《修订草案》第108条对此已有基本考虑,但缺漏了智力残疾人,可在正式修订时予以补充。

2.承认行为的违法性

“认错”即“认事”,当事人应承认自己的行为可能违反了行政管理秩序,属于行政违法行为。“事”的范围既涵盖定罚也涉及量罚,前者关乎处罚构成要件是否满足、是否存在违法阻却事由、是否存在责任阻却事由,后者与违法行为的情节、危害后果、社会危害程度有关。由于当事人并不具备法律专业知识,其承认之前需行政机关告知、解释,所承认之“事”实为行政机关欲追究的违法行为。当事人“认错”还应自愿提供一份在法律上有证据能力和证明力的完整供述,可通过自行书写材料或者在询问笔录中承认违法事实。

(二)认罚

“认罚”发生于“认错”之后,不仅指当事人接受行政机关所追究违法行为成立之后的行政处罚后果(包括处罚种类、幅度),而且同样接纳处罚决定适用的处罚依据。《修订草案》第20条仅提及“如实陈述自己的违法行为,承认违法事实,愿意接受处罚”,与之相比,《程序规定》第40条强调了对“法律适用没有异议”。作为协作参与完成行政任务的一方,不应仅在结果意义上接受处罚,还应当清楚其在法律上的处罚依据。

有学者指出,刑事领域的“认罪”具备动态性,在侦查和审查起诉阶段初期,犯罪嫌疑人表示“愿意接受处罚”即等同于“认罚”,至审查起诉阶段后期和审判阶段,犯罪嫌疑人才必须“同意量刑建议”。[20]刑事诉讼中的分权机制旨在保护犯罪嫌疑人的合法权益,与之相比,行政程序更侧重行政效率的考量,因而行政处罚程序自始至终由行政机关主导,例如调查、拟决定、审核、作出最终决定等环节皆由行政机关自己完成。在无分权机制的行政程序中,当事人的“认罚”从一开始就不能局限于“愿意接受处罚”,而应达到“同意量罚建议”的程度。此外,“认罚”要求当事人同意量罚建议的同时,还应同意纠正违法行为、赔偿损失以及取得被侵害人谅解,即不仅“认罚”还应“认改”,以此衔接“从宽”。最后,因程序服务于实体,“认罚”还应包括同意适用特别的程序,若立法已设定该种程序,公安机关应当提前书面告知违法嫌疑人该种程序的相关规定,征得其书面同意。

有时,当事人就同一事实会作出相反陈述,此时不仅受“禁止反言”规则的约束,也无法再被认定为“认错认罚”。不过,当事人“认罚”接受行政机关最终作出的处罚决定之后,并不禁止被处罚人就该决定申请复议或者提起诉讼。

(三)从宽

《修订草案》第20条规定了“认错认罚从宽”,紧跟第19条的“从轻、减轻或者不予处罚”条款,这两条之间的关系应作何种理解,彼此之间是并行关系还是从属关系?在刑事领域,对于“从宽”存在两种理解,一种为“狭义从宽”,即在量刑阶段依法对犯罪嫌疑人作出从轻、减轻或者不予处罚,另一种为“广义从宽”,除在法院量刑阶段之外还包括了其他阶段在实体上的从宽处理。例如,检察院可对认罪认罚案件决定相对不起诉或者附条件不起诉,以及符合条件时经最高人民检察院核准后决定撤销案件和不起诉。[21]若采用刑事领域的“狭义从宽”理解,则《修订草案》第20条和第19条属于从属关系,适用第20条时得回转至第19条展开。但若参考“广义从宽”说,则第20条与第19条存在并行部分,且第20条的“从宽”有第19条不包括之内容。如前所述,行政处罚程序中缺乏分权机制,全程由行政机关主导,并没有“广义从宽说”的适用前提。而且,《行政处罚法》第57条规定,调查终结后,行政机关负责人应当对调查结果进行审查,根据不同情况,分别作出决定,涉及四种情形:第一,有应受行政处罚的违法行为的,依法作出行政处罚决定的;第二,违法行为轻微的,依法不予行政处罚;第三,违法事实不成立的,不予行政处罚;第四,涉嫌犯罪时移交司法机关。可见,在《行政处罚法》中并没有类似于刑事领域相对不起诉或者附条件不起诉的规定。因此,行政处罚“认错认罚从宽”中的“从宽”并未超越一般意义上的“从轻、减轻或者不予处罚”,应采用“狭义从宽”的理解。

在“狭义从宽说”的基础上,实体从宽的依据仍为《修订草案》第19条。比起2012年《治安管理处罚法》,《修订草案》第19条在“减轻或者不予处罚”处新加入了“从轻”,从而与《程序规定》第46条保持了一致。“认错认罚从宽”中的“从宽”情节主要包括:第一,主动消除或者减轻违法后果;第二,取得被侵害人谅解;第三,主动投案,向公安机关如实供述自己的违法行为;第四,配合行政机关查处违法行为有立功表现。并不包括与“认错认罚”无关的其他从宽情形,例如受他人胁迫或者诱骗实施违法行为,又如因年龄、精神病或者智力残障等客观原因导致的从宽。

三、认错认罚从宽制度的程序之维

2018年《程序规定》加入“认错认罚从宽”,旨在提升公安机关的办案效率,这表现在“认错认罚从宽”内嵌于《程序规定》的第六章第二节“快速办理”之中。而《修订草案》将“认错认罚从宽”定位于治安处罚领域具有统领地位的一般适用制度,该制度既涉及实体面向也与程序相关联。《修订草案》第107条第1款规定,“对事实清楚,违反治安管理处罚人自愿认错认罚并同意适用快速办理的治安案件,公安机关可以通过简化取证方式和审核审批手续等措施快速办理。”同时《修订草案》第108条反面列举了不适用快速办理的情形。可见,《修订草案》仍然希冀通过确立“认错认罚从宽”制度,在程序上创设一种快速办理的模式。快速办理即程序加速的另一种表达,是行政效能原则的要求之一。但问题在于,已有法框架之下,《修订草案》能否设定快速办理这一特定的程序?若不能,应对“快速”作何理解?

(一)行政效能与程序加速

2016年《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(以下简称2016年《若干意见》)提出“创新刑事速裁工作机制”。随后,2018年10月《刑事诉讼法》修订时加入了“速裁程序”。多数学者认为“认罪认罚从宽”制度为追求司法效率而设。例如熊秋红教授指出该制度的目标是为了解决案多人少的困局,以节约司法成本,提升刑事效率,实现司法资源的优化配置。[22]魏晓娜教授同样指出该制度主要用于解决刑事案件数量持续增加引发的案多人少的矛盾,引入协商的程序激励机制,内在逻辑是提高司法效率、节约司法资源。[23]陈卫东教授亦认为该制度的核心价值取向可以概括为“公正为本,效率优先”。[24]在刑事司法实务中,整个“认罪认罚从宽”制度都围绕简化流程而建构,包括但不限于简化讯问、利用远程视频询问、简化法律文书制作、使用格式化文书、合并文书、集中告知、集中提讯、集中公诉等。

2016年《若干意见》同时提出“探索建立行政速裁工作机制”,随后《中共中央办公厅、国务院办公厅关于深化公安执法规范化建设的意见》出台,明确应简化公安机关办理行政程序,以实现“减负增效、服务实战”的执法规范化建设目标。2018年公安部修订《程序规定》,构建了以快速办理程序为实现机制的“认错认罚从宽”制度,以同样解决公安办理行政案件中案多人少的现实难题。制度构建的背后离不开原理的支撑,理论上,设置快速办理程序与行政效能原则有关,是该原则之下程序加速的具体表现。

行政程序同时具备三大功能,分别为确保行政行为的合法及正当、保障实体权利以及增进行政效率。在行政处罚中,前两者始终是关注的焦点,有学者认为现代行政程序的主要功能在于对话、交流、沟通、交涉的平台,根据内容和功能可分为两类,一种程序体现于行政权力的运用或者表达,可称之为“权力运行程序”,另一种反映于当事人权利在行政过程中的运用或表达,即“权利表达程序。”[25]除此之外,也有学者关注到了行政程序的效率面向,其认为行政处罚应当兼顾当事人的合法权益保障和行政效率。[26]他进一步指出,行政处罚追求效率是在尊重当事人正当、合法权益的前提下应尽量求其合乎目的、迅速、简单与节约,主要通过时效制度、简易程序制度及紧急处置程序制度实现。[27]

行政效率侧重于完成行政任务的速度,速度与效益相关联,相比行政效率,行政效能的内涵更为周延。行政效能本属于行政管理学概念,随着行政法研究从司法审查端拓展至整个行政过程,法学领域已有学者尝试对其注入规范内涵并将其上升为行政法的基本原则。[28]行政效能,是指行政机关为实现行政目的,所采用手段应当有效并且符合效益最大化,即能以最少的行政成本最大程度地实现行政目的。[29]其涉及行政资源的最优化配置,涵盖行政组织、行政程序的合理设置。可见,行政效能涵盖行政效率,且注重效率与其他价值目标之间的平衡。

行政效能原则要求优化行政程序以达到程序加速的目的。程序加速,是指行政机关应当以最简化、最具有弹性及最快速的程序达到法规范的目的。比较法上,程序加速主要发生于行政许可领域,例如德国法上的程序加速(Verfahrensbeschleunigung)实为行政许可程序加速,其动因在于两德统一之后增进德国经济发展、提升德国经济竞争力并配合“国家瘦身”计划的执行。在我国,程序加速也主要与行政许可紧密关联。《行政许可法》第6条规定,实施行政许可,应当提高办事效率。以此为规范基础,行政许可改革的主要任务之一便是加速行政许可程序,例如“相对集中许可”“最多跑一次”“告知承诺”等改革都与此有关。但纵览我国地方出台的行政程序规定,也不乏整体上强调程序高效的规定。例如,《浙江省行政程序办法》第32条第1款规定,行政机关应当提高行政执法效率,及时查处违法行为。由此可见,程序加速要求可适用于所有行政执法领域,具有一般普遍性。

此外,行政效能反映了行政权运作本身追求的目标,本无特别之处。但在行政法体系下其作为原则的意义在于,得在依法行政原理的支配下填充该原则的规范内涵。换言之,行政效能仍受依法行政原理支配,效能亦应以法治为基准,从而实现既有效又有限的现代行政权运作模式。在此基础上,程序加速的同时不能忽视程序公正,公正和效率同为行政程序法的价值追求。程序无论如何加速,都应确保行政机关遵守最低限度的程序要求。

(二)行政处罚快速办理程序的立法空间

依据《程序规定》第40条的规定,快速办理程序适用于事实清楚、违法嫌疑人自愿认错认罚且对违法事实和法律适用没有异议的行政案件,但不适用于简易程序类案件。我国《行政处罚法》尚未如《刑事诉讼法》在简易程序和普通程序之间专门设置速裁程序,直接通过《修订草案》将《程序规定》中的快速办理程序予以法律层面的肯定,是否合适?在2021年《行政处罚法》新修订的背景下,《修订草案》是否存在规定行政处罚快速办理程序的立法空间?为解答上述疑惑,需首先澄清快速办理程序的本质这一核心问题,其到底是行政普通程序的特殊化,还是一种独立的行政程序?

2018年公安部在《程序规定》中加入快速办理程序时,强调该种程序并非介于简易程序与普通程序之间的独立程序,而是普通程序的特殊形态。例如,在相关释义书中,有学者明确快速办理程序“是公安机关在适用一般程序办理行政案件时的一个特殊处理。”[30]何为特殊处理,主要表现为公安机关通过简化取证和审核审批手续等措施快速办理。但是《行政处罚法》仅根据行政案件办理的复杂程度为标准区分了简易程序与普通程序。在此基础上,为达到程序加速的目的存在着两种思路,一是扩大简易程序的适用范围,二是改造普通程序,设置快速办理程序可归属于后一种思路。[31]可见,为避免与《行政处罚法》中已有的“简易——普通”二元行政程序结构相冲突,快速办理程序已经自我限定于行政处罚普通程序的改良方案,属于“行政处罚普通程序的快速形式,其通过改造行政方式、降低证明标准、精简程序环节与简省文书材料实现了行政处罚的快速办理。”[32]

不过,也有学者指出,作为体现多元价值的快速办理程序与普通程序本质上不同,《程序规定》设置该种程序的直接目的就是将那部分事实清楚、违法嫌疑人认错认罚的案件从普通程序中分流出来。该位学者进一步指出,该种程序借鉴的对象实为刑事诉讼领域的速裁程序,因此,他提议快速办理程序应当成为一种独立的法律程序。[3]该学者的观点可谓揭开了快速办理程序的“面纱”,将其归为单独的行政程序种类更具说服力,具体理由如下:第一,该种程序主要与认错认罚制度相衔接,理念上更强调合作行政、便宜主义和加强当事人的实体权利供给,比起普通程序有着独特的理论基础;第二,从《修订草案》和《程序规定》的具体内容可发现,该种程序的适用条件、取证方式、实施机制都与普通程序有着较大不同,当个性远超共性时,程序的独立性就会凸显;第三,《程序规定》第48条设计了程序回转机制,当公安机关快速办理行政案件时,发现不适宜快速办理的,应转为一般案件办理,程序之间能够回转已然说明两种程序本身存在着不同;第四,如前所述,行政案件中的快速办理程序受刑事诉讼领域的速裁程序影响,而后者已成为刑事诉讼中独立于简易程序和普通程序的一种独立程序,由此,快速办理程序的独立性也无需遮掩。总之,从本质上而言,快速办理程序并非仅为普通程序的某种转换或者特殊处理,其应当被认定为一种独立程序。

问题进一步在于,无论是1996年实施的《行政处罚法》抑或是2021年新修订的《行政处罚法》均没有规定简易程序和普通程序之外的第三种程序类型。听证程序也并不享有第三种程序之地外,其毋宁为内嵌于普通程序之中的某一特别程序环节。而且,2021年修订的《行政处罚法》已然考虑了程序加速的现实需求,第49条规定,针对违反突发事件应对措施的行为,行政机关为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害,应当依法快速、从重处罚。根据该条,快速行政处罚仅在应对重大突发事件的非常态情形中才具备适用空间,其行为对象与突发事件应对密切相关,既要针对违反突发事件应对措施的违法行为,也要具备与突发事件有关的社会危害性。[34]因而,《行政处罚法》并未接纳非突发事件应对场景下的其他快速办理程序。此外,《行政处罚法》修订于2021年,而公安部的《程序规定》加入快速办理程序发生于2018年。从时间顺序上亦可推得,在《行政处罚法》的修订过程中,立法者对《程序规定》中已有的程序加速机制应当已有考量,但最后却未规定,立法者在此可能已经有所取舍。由于缺乏相应资料,立法者是否有意将非应急行政中的快速办理程序留给部门行政法解决,尚不得而知。不过,从现有规定更倾向于得出以下结论,即作为行政处罚领域的基本法,《行政处罚法》没有规定非应急状态下的快速办理程序,在此背景下,治安管理领域将本质上具有独立性质的快速办理程序法律化,缺乏法体系上的制度基础。换言之,在旧《行政处罚法》的规定框架之下,2018年《程序规定》中的快速办理程序本身存在着合法性瑕疵,在《行政处罚法》修订之后,《修订草案》更不宜进一步肯定快速办理程序。

(三)行使程序裁量权加速的可能与限制

如上所述,《修订草案》中不宜设定专门的快速办理程序,但这并不意味着行政处罚程序不可加速。在现有制度框架下,即《行政处罚法》尚未规定快速办理程序的前提下,行政机关可通过行使程序裁量权促使行政程序获得当然加速的效果。在治安管理领域,行政机关行使程序裁量权的直接动因在于当事人自愿认错认罚。正如有学者所言,“行政案件快速办理程序起始于基层行政机关基于成本效益考量而广泛存在的程序裁量,而后依托部门规章、规范性文件初步确立,进而在法律修改层面得以讨论。”[35]

行政效能原则对行政机关提出了程序加速的要求,行政机关有提高行政执法效率之义务,为履行该义务,行政机关在程序的具体架构与实施方式上享有一定的裁量余地,此谓之程序裁量。与行政机关在法律后果处行使裁量权相同,程序裁量权的行使同样受法律明文规定的限制,同时也受到一般法律原理(如平等原则、比例原则、正当程序原则等)的约束。行政程序乃行政机关作出行政行为时所应遵循的步骤、方式和时空等要素所构成的连续过程。[36]从定义出发,行政处罚程序加速至少存在三种可能,分别为省略步骤、变更方式和压缩时限。

其一,行政机关可通过省略步骤的方式促成程序加速,主要表现为减少取证工作和简化审批审核流程。

首先,减少取证工作与是否满足证明标准有关。在事实清楚、当事人认错认罚、证据能相互印证的情况下,若已经达到证明标准,则无需再行收集证据。对于事实清楚存在着两种理解:一种为绝对清楚,即不再需要后续调查即可明了案件事实,符合证明标准的要求;另一种为相对清楚,这意味着行政机关本应进行后续调查之后才可印证自己的判断,但在当事人认错认罚的情况下,已能满足案件的证明标准。[37]从逻辑上而言,绝对的事实清楚无需与当事人认错认罚形成的证据相互印证,只有相对的事实清楚才有对认错认罚的进一步需求,因而相对事实清楚说更符合逻辑。一般而言,违法行为人众多、案情复杂、涉外案件、可能产生重大社会影响、存在被侵害人、可能涉嫌犯罪以及依法应当适用听证程序的案件都属于事实不清楚的情形,即便到案后认错认罚,也无法减少进一步的取证工作。

有学者认为,快速办理将构成证据全面收集原则的例外并确立独立的证明标准。[38]此种说法无法经受全面调查原则和证明标准学说的检验。第一,行政机关承担全面调查义务,并非指行政机关在个案中需要全面收集所有证据。全面调查义务内含两项要求,一是达到案件的证明标准,二是既要调查对当事人不利的证据也要调查对其有利的证据。当案件事实清楚且当事人已认错认罚,若此时行政机关已取得的证据之间能够相互印证、形成完整的证据链条,且已满足个案的证明标准,行政机关无义务再行收集证据,这并非构成全面收集证据或者全面调查原则的例外。第二,快速办理也并非确立了独立的证明标准。行政处罚中的证明标准分为三类:第一,对于可适用简易程序的案件,待证事实的推断一般采用优势证明标准;[39]第二,在可能对行政相对人的人身权和财产权等合法权益产生重大影响的案件中,得适用排除合理怀疑证明标准;[40]第三,在优势证明标准和排除合理怀疑证明标准之间,尚存有不小幅度的空间,例如在涉及行政赔偿、处理平等主体之间民事纠纷的行政裁决、政府信息公开等案件中,只有确信待证事实存在具有高度可能性时才予以认定,可称之为高度盖然性标准。[41]行政机关在普通程序基础之上行使程序裁量权达到快速办理的效果,无法影响个案的证明标准,即便未来专门设置居于简易程序和普通程序之间的快速办理程序,也不会因此降低证明标准。

其次,在简化审批审核流程方面,《程序规定》允许行政案件先由专兼职法制员或者办案部门负责人审核,再直接报公安机关负责人审批,即试图确立“一次审核、一次审批”的快速处理机制。此时,无需按照《行政处罚法》第58条的要求呈报法制部门审核,也无需经过公安机关负责人的集体讨论决定。如前所述,目前《行政处罚法》并未留有规定快速办理程序的空间,在已有制定法的约束下,《程序规定》在简化审批审核流程的程序安排存在违反上位法之嫌。

其二,行政机关可通过变更方式促成程序加速,主要表现为在询问过程中采用录音、录像的方式替代传统的书面笔录、推行格式化的询问笔录、为当事人自行书写材料提供参考样式等。其中,当事人自行书写材料、格式化询问是公安机关在认错认罚案件中常用的证据形式简化方式,前者发生时公安机关可不再对当事人制作询问笔录,而后者经类型化编制将大幅提升行政机关调查取证的效率。通过执法音视频记录替代书面笔录,一是更易履行执法全过程记录的法定义务,二是相比传统书面笔录的制作将大幅减省时间。此外,《程序规定》第46条第2款允许公安机关采用口头方式履行处罚前告知程序,以代替实践中普遍采用的书面告知方式,由于《行政处罚法》和《治安管理处罚法》都未明确具体告知形式,公安机关可以使用更为便捷的告知方式。加之在案卷中注明告知情况并由当事人签名确认,整体上也能满足正当程序的基本要求。

其三,行政机关可通过压缩时限促成程序加速,《程序规定》第47条规定,快速办理行政案件的时限为违法嫌疑人到案后48小时。《行政处罚法》第60条规定,适用普通程序的处罚决定时限为90日,48小时的立法安排再次说明《程序规定》中的快速办理程序并非普通程序的特殊处理,而是一种独立的速裁程序。问题在于,在《行政处罚法》未给该种程序留有立法空间的前提下,“一刀切”的压缩时限规定同样与上位法不符。

综上所述,在当事人自愿认错认罚情形下,行政机关可行使程序裁量权促使程序的当然加速,包括通过减少取证工作以实现步骤的省略、变更收集证据的形式和变更告知的形式等。但鉴于现行《行政处罚法》中“简易——普通”二元程序结构尚未打破,行政机关行使程序裁量权尚不能与此相悖,不可随意简化审批审核流程,也不可“一刀切”地压缩时限。

结语

认错认罚从宽制度及其相配套的快速处理程序经过了从地方试点到写入《程序规定》的发展,现已出现在《修订草案》之中。该制度兼具实体和程序意义,不仅在实然层面有着迫切的现实需要,在行政法自身学科体系中亦有一定的理论基础。本文初步厘清了该制度实体维度中的三个核心概念,即“认错”“认罚”和“从宽”,并在程序维度上论证了已有法体系之下并无快速办理程序这一专门程序的立法空间,仅能通过行政机关行使程序裁量权达成程序加速的效果,已有《程序规定》中有关快速处理程序的规定应重新反思。无论如何,在行政法中引入认错认罚制度有其积极意义,但立法应如何推进,应当从行政处罚法的整体体系出发加以思考。综合本文的上述讨论,对《修订草案》提出如下修改意见:

第一,在《修订草案》第20条中加入“对法律适用没有异议”,改为“违反治安管理行为人自愿向公安机关如实陈述自己的违法行为,承认违法事实,对法律适用没有异议,愿意接受处罚的,可以依法从宽处理。”

第二,删去《修订草案》第107条第1款中的“审核审批手续”,改为“公安机关可以通过简化取证方式和减少取证工作等措施快速办理。”

第三,在《修订草案》108条第1项处增加“智力残疾人”。

此外,应对《程序规定》启动配套修改。总体上,行政法上的认错认罚从宽既要加强当事人的权利供给,充分兑现行政领域的宽严相济政策,将处罚与教育相结合,使行政处罚从制裁法转向风险预防法,又要尝试建立行政案件的繁简分流机制和快速办理机制。将来是否以及如何在《行政处罚法》中规定行政法版的速裁程序,尚待进一步研究和讨论。

 

注释:

[1]参见孙茂利主编:《公安机关办理行政案件程序规定释义与实务指南》,中国人民公安大学出版社2019年版,第81页。

[2]主要是在浙江的试点工作。2012年浙江省公安厅发布了《浙江省公安厅关于优化行政案件办理程序若干问题的意见》,开始对治安案件的快办程序进行试点。2016年浙江省颁发了《浙江省公安机关行政案件快速办理工作规定》,对快办程序的各项制度作出了较为详细的规定。

[3]例如李文姝:《行政案件快速办理程序构造论》,载《人大法律评论》2020年第1期;杨小军、毛晨宇:《行政处罚快速办理程序的正当性审视与补强》,载《行政法学研究》2022年第2期;苏艺:《论行政案件快速办理程序的构建——以〈行政处罚法〉的修改为契机》,载《行政法学研究》2022年第2期。

[4]刑事诉讼中“认罪认罚从宽”的定义,参见顾永忠:《关于“完善认罪认罚从宽制度”的几个理论问题》,载《当代法学》2016年第6期,第131页。

[5]参见李文姝:《行政案件快速办理程序构造论》,载《人大法律评论》2020年第1期,第179页。

[6]参见章志远:《迈向公私合作型行政法》,载《法学研究》2019年第2期,第141页。

[7]参见邓佑文:《谦抑理念在行政处罚中的展开》,载《法学》2022年第10期,第22页。

[8]参见陈清秀:《处罚法定主义》,载廖义男主编:《行政罚法》,台湾元照出版有限公司2008年版,第72页。

[9]参见崔卓兰:《论显失公正行政处罚的不合法》,载《中国法学》1991年第1期,第19-20页。

[10]参见熊樟林:《论〈行政处罚法〉修改的基本立场》,载《当代法学》2019年第1期,第102页。

[11]参见金成波:《行政处罚便宜原则研究》,载《华东政法大学学报》2022年第2期,第151页。

[12]应松年、刘莘主编:《行政处罚法理论与实务》,中国社会出版社1996年版,第139页。

[13]参见陈卫东:《认罪认罚从宽制度研究》,载《中国法学》2016年第2期,第51页。

[14]参见周光权:《论刑法与认罪认罚从宽制度的衔接》,载《清华法学》2019年第3期,第30-33页。

[15]参见左卫民:《认罪认罚何以从宽:误区与正解——反思效率优先的改革主张》,载《法学研究》2017年第3期,第163-170页。

[16]参见吴亮:《论行政调查中的不得自证己罪原则》,载《华东政法大学学报》2011年第6期,第17页。

[17]章剑生:《现代行政法专题》,清华大学出版社2014年版,第99页。

[18]参见宋华琳:《行政调查程序的法治建构》,载《吉林大学社会科学学报》2019年第3期,第147页。

[19]参见章剑生:《论行政处罚中当事人之协助》,载《华东政法大学学报》2006年第4期,第38-39页。

[20]孙长永:《认罪认罚从宽制度的基本内涵》,载《中国法学》2019年第3期,第221页。

[21]参见孙长永:《认罪认罚从宽制度的基本内涵》,载《中国法学》2019年第3期,第217页。

[22]参见熊秋红:《认罪认罚从宽的理论审视与制度完善》,载《法学》2016年第10期,第110页。

[23]参见魏晓娜:《完善认罪认罚从宽制度:中国语境下的关键词展开》,载《法学研究》2016年第4期,第79-98页。

[24]陈卫东:《认罪认罚从宽制度研究》,载《中国法学》2016年第2期,第51页。

[25]参见肖金明:《行政处罚制度研究》,山东大学出版社2004年版,第25页。

[26]参见杨解君:《秩序·权力与法律控制——行政处罚法研究》,四川大学出版社1999年版,第280页。

[27]参见杨解君:《秩序·权力与法律控制——行政处罚法研究》,第282-283页。

[28]参见沈岿:《论行政法上的效能原则》,载《清华法学》2019年第4期,第16页。

[29]参见沈岿:《论行政法上的效能原则》,载《清华法学》2019年第4期,第16-22页。

[30]孙茂利主编:《公安机关办理行政案件程序规定释义与实务指南》,第81页。

[31]参见李文姝:《行政案件快速办理程序构造论》,载《人大法律评论》2020年第1期,第185页。

[32]杨小军、毛晨宇:《行政处罚快速办理程序的正当性审视与补强》,载《行政法学研究》2022年第2期,第30页。

[33]参见苏艺:《论行政案件快速办理程序的构建——以〈行政处罚法〉的修改为契机》,载《行政法学研究》2022年第2期,第81-83页。

[34]参见刘文浩:《重大突发事件应对中的快速行政处罚——兼评新修〈行政处罚法〉第49条》,载《行政法学研究》2022年第2期,第69页。

[35]李文姝:《行政案件快速办理程序构造论》,载《人大法律评论》2020年第1期,第177-178页。

[36]参见章剑生:《现代行政法总论》,法律出版社2019年版,第125页。

[37]参见杨小军、毛晨宇:《行政处罚快速办理程序的正当性审视与补强》,载《行政法学研究》2022年第2期,第38页。

[38]参见李文姝:《行政案件快速办理程序构造论》,载《人大法律评论》2020年第1期,第185-187页。

[39]典型案例如“廖宗荣案”,参见《最高人民法院公报》2007年第1期。

[40]典型案例如“谢某诉某市劳教委不服劳动教养案”,参见上海市高级人民法院(2001)沪高行再终字第3号行政判决书。

[41]例如“罗元昌案”,参见最高人民法院指导案例101号。

 

查云飞,法学博士,浙江大学光华法学院副教授。

来源:《中国政法大学学报》2024年第1期。

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