刘业进:推进城市化和城乡统筹发展的几个观念辨析

选择字号:   本文共阅读 637 次 更新时间:2012-01-11 09:28:33

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刘业进 (进入专栏)  

  

  目前推进城市化和城乡统筹发展中出现了有较大争议的三种观念:计划思维、农村落后城市文明、土地换社保。对此我们提出,改变城乡分割局面、实现城乡统筹,需重塑改革共识,创造制度条件确保城乡统筹发展置于一个开放的演化进程:确保农民在城乡统筹建设的规则设计和规则下的选择两个方面的充分参与和自主性;消除制度歧视和权利差别;促进城乡要素双向流动。

  近几年来,特别是党的十七大以来,党和政府重要文件中反复强调城乡统筹发展、基本公共服务均等化和城乡一体化:全国人大通过的《十一五规划纲要》提出,基本公共服务均等化是财政体系建设和财政转移支付制度完善的结果和目标;中国共产党第十七次代表大会的报告关于基本公共服务均等化的表述中,提出把基本公共服务均等化作为缩小区域差距的手段,把基本公共服务均等化和建设主体功能区作为财政体制改革和建设的目标;全国人大通过的《十二五规划纲要》也明确指出,“收入分配差距较大,城乡区域发展不协调”问题仍然突出。这说明,城乡差距和二元分治问题突显,而问题的解决极具艰巨性和复杂性。为解决这一问题,中央和各地相关公共政策频频出台的同时,各地区各具特色的实践探索也在不断涌现。然而,在各地实践探索过程中,也出现了一些值得关注的问题,这些问题的背后是一些值得商榷的思维观念。

  

  一、传统计划经济思维

  

  城乡二元分割中外皆有,但制度化、结构性的二元分割是传统中央计划经济体制的产物。然而时过境迁,我们发现今天为了消除二元分割,有些地方政府反倒借助于计划经济思维和计划手段来解决问题。

  计划思维的典型特征在于大范围内的个体分散决策被集中决策替代。随着城市化进程加快,在18亿亩耕地保护红线的硬约束下,以“占补平衡”为操作性依据,强制集中居住和暴力拆迁在各地时有发生。首先,作为经济社会发展的自然过程,我们并不反对城镇化,但认为城镇化数量指标只能是事后观察的结果,而不是政府主动积极追求的产物。其次,笔者认为,政府并不能扮演“超级理性”的角色。在各地上演的强制集中居住和强制拆迁的案例中,主导拆迁的政府和政策专家忽略了这样一个基本事实:无论政策及其远景规划多么诱人,每个农民和农民家庭有自己的行动原则。如果撇开这一事实,大谈土地使用效率的提高和城市化率,就根本偏离了经济学意义上的效率。这种思维模式把城镇化误解为一个工程技术问题,认为“经济”有目的而且像受控试验一样可控。大规模的计划经济早已从人们的记忆中淡去,可是某种类似计划经济的思维方式仍不时地重返一些经济学家和地方政府官员的头脑,不顾无数分散的农民个人及其家庭的行动原则和他们的主观意愿,缺乏对财产权利的一般尊重,僭越政府职能本分。这样,政策执行的结果反而破坏政府信誉,动摇政府公信力,引发社会不稳定。事实上,无论以何种美好未来的蓝图为借口,不经同意侵犯私人房屋产权,无论在城市还是在农村,都已经带来严重的后果。

  温家宝总理2010年11月10日在一次研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作的会议上强调指出,开展农村土地整治要坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。地方政府推动户籍制度改革和城乡统筹建设的出发点是好的,而以户籍制度改革和推进城市化进程为名义的推动强拆则是不可取的,改变这种局面需要地方政府和一些经济学家能从那些戴着商业面具的计划经济思维方式中走出来。

  

  二、“农村落后、城市文明”的单向城市化

  

  绝大多数讨论城乡统筹和基本公共服务均等化的文献预设了一个城市发达农村落后的前提,也预设了一个农油农村向城市大规模移动的单向城市化图景:城市处于种优越的地位和角色,农村代表落后因而处于学习、赶超实现自身改善或者向城市迁移的角色。这种单向、静止的思维模式忽略了经济社会秩序的动态性和演化特征。如陆鸣认为,中国作为一个发展中国家,其经济增长的潜力在结构调整上,而结构调整的出路就在于跨地区要素的再配置。现在受限制的跨地区要素再配置恰恰能够成为未来的增长动力。只要把人动一动,把农民从农村动到城市,把内地的农民变成沿海的城市人,经济就增长起来了,收入就提高了。彭京华认为,加快城镇化进程,使更多的农村劳动力及其家属在城镇安居乐业,可以有效地改变他们的生产方式和生活方式,同时还有利于改善文化教育卫生条件,控制人口增长,提高人口素质。张军扩等认为,一般来说在城镇化率达到其峰值之前,城镇化率的提高一般可以看作是一国现代水平的提高和享受现代化文明生活和人口的自加。

  近代百年中国的“现代”转向,制造了一种反乡村的意识形态,即现代文明是与城市联系在一起。在城乡统筹建设中,应认识到农村有其独特文化价值。已经现代化了的国家如美、德、日等国,乡村仍作为一种文化样态被呵护。我们出现的一些新情况也教导了人们,一种与传统城市化背道而驰的现象开始出现在一些东部发达地区。城乡一体化既有农村人口向城市转移,也有农村中小城镇发展壮大,新成镇的涌现,也有可能出现人口从城市向农村的转移,即所谓“逆城市化”现象。有学者调查发现,在中国人口流动最频繁区域之一的东部沿海浙江省,户籍管理部门调查发现,全省“农转非”数量从2004年时的57.7万人降到2010年的18.9万人,降幅高达67%。2010年杭州市滨江区户籍官员遇到本区马湖村20余名大学生强烈要求把(因为原来读大学迁出的)户口迁回农村。在中国东部一个经济发达的县,甚至出现了几十名政府公务员把户口迁往农村的现象。原因是“户口在农村,可以享受到村集体经济分红、征地补偿、回迁安置房等收益。”随着中国东部经济的发展及新农村建设步伐的加快,农村土地越来越值钱,农民身份获得的利益越来越多,有的农村户口甚至牵扯到上百万元人民币的收益。然而,并非所有“逆城市化”现象背后都是巨大的利益诱惑。在东部,相当一批人选择离开大城市,与无法支付高额的生活成本有关。

  逆城市化现象给我们的启示是,需要用动态的眼光理解城乡统筹和城乡一体化,既考虑农民向城市转移,也考虑市民向农村转移,还要考虑农村自下而上的自我城市化道路。人们所追求的是双向流动的城乡格局,是生长的城市化和城镇化。笔者认为,追求特定的城市化指标并不重要,重要的是确保城乡之间一个开放的演化进程所依赖的制度条件。

  

  三、“土地换社保”

  

  我国经济发展中出现一种消费和投资不协调现象,即与国民经济增长趋势相反的是居民消费率(居民消费占GDP比重)持续下降。其中农村消费率和消费份额大幅降低的一个重要原因是现行城乡分治的治理强化了农村土地社会保障功能。基于±地担当社保功能的事实,因此在推进城乡统筹过程中也就出现了土地换社会保障的论调。“土地换户籍”、“土地换社保”就是最近涌现出来的具体操作方案。

  一种观点是工程技术思维。有学者指出,由于现行户籍制度和土地制度,我国城市化进程遇阻,而“土地换户籍”或是突破这一困境的可行药方。一些地方试验“土地换户籍”改革,本质上是在做区域范围内农业用地“占补平衡”,在城市近郊占用农地,在远郊将宅基地进行复耕整理,保持农业用地总量不变,借此提高土地利用效率。另一种观点是忽略社保的公共服务性质而提供一种“消极满足”理由。侯志军认为,如果要想征收或征用农民的土地,首先需要考虑的问题就是如何解决农民的社会保障问题,而土地换社保政策正是解决这一问题的有效方案之一。他并提出,土地换社保源自农村集体土地的双重功能;也符合我国现行土地管理法和物权法。”1与此类似,漆先望提出,鉴于进城农民拥有城市居民所没有的承包地和宅基地,这些土地不但具有巨大的潜在价值,而且本身就承担着原始的社保功能。根据权益平等的等价交换的公认准则,可以按照“以土地换社保”的基本思路,解决健全进城农民社保体系的历史难题。

  针对以户籍和社保等条件“补偿”被征用的土地,我们质疑的不是技术层面如补偿标准不合理、补偿程序不完善、农民的民主参与程度不高等;我们质疑的是这项政策措施的根本思路问题。陆鸣把给定的制度框架视为当然,无意触及既有制度的内在逻辑。土地换户籍论表面谈制度改进,实质上谈的是经济率、经济增长,并进一步将物质利益增长设定为人类存在的目的,户籍制度改革只是服务于实现某些客观指标的一个技术环节。核心问题是,户籍换社保改革试图通过进一步集中(对于土地资源的)权力来解决本应通过分散的土地产权来解决的问题。

  土地换社保模式,与基于确权前提渐进自发城市化模式最大的不同是信息基础差异。前者一方面可能高估了专家理性和误置政府角色;另一方面低估了无设计师的设计。在组织经济事务上,演化产物常常比人工设计产物高明。在经济秩序中,存在大量超越个体的组织、惯例和规则,它们一直处于对环境的响应的修饰进程之中。在还原主义视角下,某些设计的技术细节“创造性”显得很高明,例如土地换户籍中的“占补平衡”、地票交易这种装扮的市场。高估理性设计的结果是促使我们模拟一个原本在相对价格体系激励下可完成的城市一乡村调整进程。其实,远比这个模拟出来的技术细节更伟大的事物被人们忽略了,那就是在确权基础上的交易过程及其衍生物。社会工程师方案实施中可能出现的暴力和强制常常被有意无意回避了。土地换户籍论者在自己划定的资源配置范式之内,自然有其自洽的效率标准和评价依据。但是一旦跳出新古典经济学的资源配置范式,抛弃社会工程师的身份幻觉想象,把独断的机制设计置于无数分散的个体自身根据相对价格体系变动和环境变化作出响应之下,貌似令人惊讶的“伟大”技术细节不过是对一个自发演化进程的拙劣模仿。城市化进程的自发演化特征并不意味着政府无所作为。政府对基本公共服务提供伴随着这一进程,特别是面对原来没有经验的新交易障碍,需要政府临时性介入去排除。如何确权、排除交易障碍、对适应性效率高的新生事物予以合法化等方面,政府大有可为。

  

  结语

  

  城乡差别非中国独有,新兴工业化国家都以各自方式经历过一个城乡统筹和城乡一体化过程。我国城乡统筹建设的特殊性在于这一进程回应的是两项艰巨任务:从中央计划经济制度向开放的市场制度转型;由传统中国向现代中国转型。以计划经济方式推进城市化进城促经济增长还是以公民权利增长维持经济增长;“以CDP看待发展”还是坚持阿玛蒂亚·森所倡导的“以自由看待发展”,这是不同的道路抉择。以“土地换社保”、“农村宅基地合并集中居住”等试验选择了前者,“制度创新”背后掩藏着对社会合作体系基石的侵蚀。检验城乡统筹建设走向健康轨道的标准是看改革设计和政策措施是否纠正了此前造成城乡分治的制度缺陷,而不是物质性事实和工程技术指标。

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