方正松:农村土地制度创新与农业人口流动

选择字号:   本文共阅读 490 次 更新时间:2011-12-26 11:16:33

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方正松  

  作者:方正松 时间:2011-12-22 浏览次数:68 次

  

  1 农地制度创新是农村人口流动的重要动因

  

  农村人口向城市迁移蕴含着劳动力资源的重新配置,关系到我国城市化、工业化发展,也关系到农业规模化经营、可持续发展等,制度对其约束和激励不可避免。由于土地与劳动力客观上存在着紧密关系,即“土地资源短缺会加剧农业劳动力的过剩,农业劳动力过剩又会进一步恶化土地资源的相对短缺”,土地制度安排对农业人口流动的影响尤其深。明晰的农村土地产权关系,规范的农村土地市场交易,完善的土地流转管理和服务是决定农村人口在离开乡土、走向城市的过程中,保证其权益不受侵犯的基本制度安排,反之,则严重束缚农村剩余劳动力合理流动。

  从引发我国农村人口流动的实践情况来看,农村土地制度变迁是其重要动因。从20世纪50年后30年,我国农村土地制度一直实行“集体所有、集体统一生产经营”,在这种制度下农民的生产经营活动均严格按国家计划进行,不允许农民外出打工或外出搞长途贩运,农民也没有什么剩余产品。20世纪70年代末开始推行家庭联产承包责任制后,农地所有权归村民集体所有,农地承包经营权则由不同的农户家庭通过向集体承包方式获得。农户有了农地承包经营权,就能自主决策生产经营活动和处置剩余产品;多余的农产品拿到市场上卖,意味着农民可以从事流通(或称非农业)活动;农民有了一定积累,就会组织多余劳动力进行林牧渔等方面的生产,以及进入乡镇企业。这一时期的农村产业结构调整和农民就地非农就业发展非常迅速。

  随着农民非农就业人数增加,以及部分农民逐步富裕起来,农村开始出现了自发性的农地流转行为。一部分农民因外出打工等原因,在不改变土地承包关系的前提下,自愿将其承包地经营权流转出去;另一部分农户则因人多地少,或为了进行规模经营,而有偿转入他人的土地。这不自觉地解决了农户间农业劳动能力与农业用地分配不均的矛盾,也为非农就业农民提供了便利,如承包地不会出现闲置、撂荒等,且有一定固定收入。

  十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》明确指出,“按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”该精神实质顺应农村实际需要,旨在促进农村非农就业和农地规模经营。

  

  2 农地制度的诸多缺陷掣肘农地经营权流转和农村非农就业

  

  《决定》精神是突出农地经营权流转创新,并非农地产权根本性变革,因为农地产权包括土地的所有权、承包经营权、处置权和收益权等一组权能。《决定》精神是切合实际的,实行农地产权根本性改革条件不成熟,当前我国工业化、城市化还处于发展期,城乡差距较大,农村剩余劳动力量大,农村社会保障缺失,等等,实行农地产权制度根本性改革,有引发社会不稳定的风险。但实行农地经营权流转创新又会涉及到相关制度,包括产权制度,作者认为可细致梳理一下农地制度中的主要问题,对农地经营权流转和农村非农就业产生严重障碍的相关制度作适度调整。

  2.1 农地所有者含糊不清。农地所有权按照我国法律规定归集体所有,而集体所有则有多种版本解释,“《民法通则》规定为乡村两级所有,《农业法》称集体为乡(镇)村或村内农业集体经济组织”。且在实际工作中,农村集体是不能处置或买卖农地的,而是先由地方政府征用之后(农地由农村集体所有转变为国家所有),再由地方政府在市场上将土地出售给土地使用者。农地所有者不明确,含糊不清,易导致多元所有者主体在土地流转过程中为权益而争,在利益博弈中,处于弱势的农民,其利益很容易受到伤害。另一方面,由于农地产权不清晰,农地经营权流转很难做到市场化、规范化,因为市场交易的实质和基础是产权交易。

  2.2 土地承包经营关系不规范、不稳定。(1)农户所持有的土地承包经营权不是通过市场交易关系完成的,而是农村集体经济组织与农户之间进行的,所有权可以凌驾于承包经营权之上,所有权主体可以随意干预土地承包经营权流转,并随意分享其收益。由此严重影响农户对劳动力、土地等资源重新配置的积极性。现阶段,农业剩余劳动力转移过程中同时并存两种心态倾向:一方面由于人多地少,农业生产比较效益低下,农民不得不向城市转移以求得更高的生活质量;另一方面又因为土地产权边界模糊,农户难以获得一个满意的土地使用权流转价值,因而不愿意割舍自己承包的土地。(2)《决定》指出:“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”但农村基层在实行中与《决定》精神差异较大,认为按现有法律规定,农民拥有承包经营农村集体土地的权力,且是长期不变的,但农民承包的土地的大小、位置等是可以视情况变化和实际需要而进行调整的。农地承包权缺乏稳定性,投资者无法确定预期效益,缺乏安全感,致使土地承包经营权流转较为困难,进城农民难以获取土地流转合理收益。另外,农村还没有形成较为完善的土地承包经营权流转市场和相应的制度,流转行为极不规范,盲目随意、操作无序。

  2.3 宅基地问题。其一,宅基地农民只有使用权,没有所有权,不能作为抵押物,不能交易。宅基地及其房产是农民最基本财产,也是农民非农就业的重要财力资源,其价值的实现与否对农民关系较大。其二,农村宅基地分散、分布广,不利于公共产品提供与消费,影响宝贵的耕地资源的有效自利用。同时由于管理不当,有较多的农村宅基地占用大大超过实际使用的数量,如一户多宅,建新不拆旧,举家迁入城市的农民其宅基地仍保存,等等。

  2.4 农地征用问题。按照《土地管理法》规定,耕地按照被征收前三年平均年产值的倍数进行补偿,并由县级以上地方政府予以公告并组织实施;征用后的土地由政府在非农建设用地垄断市场上招、拍、挂出让。考察政府在土地征用和非农建设用地市场中的决策行为不难发现诸多问题:其一,土地征用过程中,农村集体、农民缺乏话语权,完全在政府的主导下进行,这难以避免寻租行为和损害农民权益。其二,农地使用方式和耕种内容的变化,以及工业化、城市化加速等,导致不同空间位置的土地级差较大,政府的征地补偿费与市场价格悬殊。其三,政府依法征用公益性建设用地行为不可非议,但其补偿标准太低,农民有较多意见。且由于“公共利益”内涵与外延的确定较为困难,一些地方政府经常以征用公益性建设用地为名低价购入土地,再高价出让给经营性建设项目土地需要者。不规则的农地征用行为,严重侵害了农民对土地的合法权益,也削弱了农民在非农化过程中的能力。

  2.5 替代农地保障功能的农村社会保障缺失,农民仍然不愿意轻意地放弃对土地的依赖。目前,我国农村养老保险、失业保险基本缺失,新型农村合作医疗制度还有很多问题需要完善,中西部农村地区覆盖率仍很低,也只能解决农民的大病住院部分医疗费的补偿问题。城乡社会保障差异较大,互不联动,进城农民工基本上被排斥城镇社会保障系统之外,农民仍然视土地为自己生存的依靠。大多农民不愿意对自己的土地承包经营权进行流转,进城打工农民也不愿意放弃土地经营权。

  

  3 渐进性改革农地制度,促进农村人口有序流动

  

  农村剩余劳动力向城市转移是我国一项重要的战略国策,必须为其扫清制度障碍,按《决定》精神,顺着农地经营权流转创新的路径,对上述农村土地制度问题进行渐进性改革。

  3.1 进一步创新农地经营权流转制度相匹配的土地产权制度。一是要明确集体土地所有权主体代表,强化所有权职能。作为集体土地所有权代表,作者认为村组织比乡(镇)或村民小组较为合适。村组织相对乡(镇)组织更贴近村民,更能代表村民的利益,它相对村民小组而言又较为规范,较有权威性。二是从法律上界定农民土地承包经营权的财产权性质,使农民土地承包经营权获得法律的保护。这样才能对抗土地流转中侵犯农民权益的行为,才能赋予农民土地流转的主体地位,以及真正保证土地承包权的长期稳定性。三是在上述前提下农户在农地承包经营权流转过程中仍保留承包权,出让经营权,所有权归集体所有。农民转让经营权可获得相应收益,拥有承包权可部分消除农民在向城市迁移过程中所存在的社会保障缺失心理障碍,使农民更加自由、理性地作出迁移决策。

  3.2 建立健全土地承包经营权流转市场机制,并加强其管理和服务。土地承包经营权的流转是在市场机制作用下进行的,这需要有较为完善的农地流转市场机制及其管理,方可有效运行。当前急需建立土地流转中心,选址除了考虑县级以上城市以外,条件较好的乡镇也可设立,便于农民参与,便于信息反馈。土地流转中心的主要职能是进行土地流转规划,提供土地供需信息,确立土地流转价格,办理交接登记等相关手续。土地流转中心要充分引入市场竞争机制,制定切实可行的招投标制度,实行公开、公平的市场竞争,使其生产要素得到最优配置。政府以及集体组织对农地的转让和流动,在坚持保护耕地、农地农用以及建设用地“占补平衡”等原则下,既要尊重农民意愿,又要有所引导,使农地流动的范围、数量和流向符合生产力发展的需要,以及大致与农村劳动力转移的步伐相适应。土地流转是一项比较复杂的交易过程,涉及到估价、谈判、签约、登记等重要环节,一般农户很难独立完成,须建立能解决上述问题的咨询和服务中介机构。鉴于现有的《土地管理法》、《农村土地承包法》还未涉及到农村土地使用权流转等问题,须在这两部法的基础上进一步制定专门的法律细则,从法律上对农村土地使用权流转的内涵、形式、运作程序、监督机制及相应的法律后果进行规定。

  3.3 积极探索新的农村集体土地流转形式。农村承包经营权流转由于各地情况差异较大,其流转形式应是多样的,这需创新和探索。现在很多地方已有实践活动,其流转形式可供参考和借鉴,如有些地方实行的“住房换宅基地”、“土地承包权出租”、“社会保障置换土地”、“农地入股”等。(1)“住房换宅基地”即农民自愿以其宅基地按置换标准换取村新社区或小城镇或城市的一套住宅,迁入居住。原村庄建设用地进行复耕,而节约下来的土地整合后再“招”、“拍”、“挂”出售,用土地收益弥补住宅建设资金缺口。“住房换宅基地”利于农村宅基地整理,使农村居住由零散使用变为集约使用,更有利于农村城镇化发展和非农就业。但要在坚持尊重农民意愿,保障农民权益的前提下,合理引导农民住宅相对集中建设,并严格执行农村一户一宅政策。(2)“土地承包权出租”的具体做法是,对因农民进城打工或其它原因而闲置的承包经营耕地本着自愿原则进行出租,通过评估确定租金。对进城打工的农民来讲,既不丧失土地承包权,又有固定收益,无疑会促进农村人口转移。(3)“以社会保障置换土地”即凡拥有稳定的非农收入来源,又自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权的,可以申报为城镇居民户口,并在子女入学、就业扶持、养老保险、生活保障等方面与城镇居民享有同等待遇。(4)“农地入股”是指在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下,允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社。或在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司。这对土地规模化经营,提高农业生产效益,促进农民非农就业都有积极影响。

  3.4 合理确定公益性用地的补偿标准,经营性的建设用地应直接入市。要严格按《土地管理法》的相关规定界定公益性和经营性建设用地。对于公益性用地可暂时实行现有办法,即统一实行征收取得和划拨使用管理,但其补偿标准要注意合理性,与市场价差距不宜太大,因为公益性用地是全社会都受益的,不能仅让农民去承担损失。对于经营性的建设用地,其补偿标准应严格按市价计算,并按《决定》精神,即“逐步建立城乡统一的建设用地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”[2]应改变现行的由政府征用之后协议出让给企业,让集体土地直接进入一级市场,农村集体经济组织成为非农建设用地供给者,直接与用地企业谈判决定土地价格。政府职责在于提供一个有形的交易市场,审核用地方式,保证耕地占补平衡、土地用途管制等法规实施,建立完备的产权登记制度和其他保证交易安全机制。经营性建设用地直接入市,农民与集体组织之间,集体组织与企业之间的谈判均容易一些,交易成本大大降低。企业对农民的补偿金直接进入集体账户,减少了地方政府参与补偿环节,减轻了补偿过程中存在的挪用、克扣问题。

  3.5 妥善解决土地流转中的收益分配矛盾。在土地流转过程中,其收益分配最为引人关注,易滋生矛盾和冲突。当前的矛盾主要体现在两个方面:一是土地流转收益在各利益主体间的分配,二是不同地区土地级差引起的收益差别。关于土地流转收益在各利益主体间分配应按土地流转的性质分别确定,并首先确保农户应得利益。对于不改变土地用途的土地流转(或称土地经营权流转)所产生的收益主要归农户所有,农村集体组织按承包合同享有所有者权益不变。对于公益性建设用地的补偿费由于补偿标准较低,应全部用于失地农民非农就业、生活的安置费,集体经济组织不能随意提留挪作他用。对经营性建设用地所产生的土地收益,可在国家、集体、农户间合理分配,国家所得应通过税收形式征缴;集体的收益用于本集体经济组织成员的公共福利等;收益的大部应归失地农民所有,以保证他们的非农就业、生活等不受影响。

  对于不同地区农地级差引起的收益差别问题可考虑利用市场机制解决。如经济落后地区通过农村建设用地的整理,腾出土地指标如果只是在本地小范围内进行交易,就难以实现其最高值,如果适当扩大市场交易范围,即让经济落后地区把节省出来的土地指标转给发达地区(周其仁,2008),这种情境会发生改变,如有些离大中城市较近的农地,每亩地可卖上百万元。诚然此种作法不能违背《决定》的精神,即不得跨省区进行“占补平衡”。

  3.6 建立农地社会保障替代机制。目前,农民就业和维持生计均仍依赖于土地,要让部分农民脱离土地关系,建立较完善农村失业救济和养老保险制度极为迫切。据农村现有经济条件,建立农村社会保障制度可考虑以下具体作法:离开土地的农民可将土地交农村集体经济组织进行转租或抵押给农村社保机构,获取一定的租金或最低生活保障;条件较好的地区可开展失业救济和农民养老保险基金试点,由政府、集体经济组织、失地农民个人共同出资,失地农民个人缴纳部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除。此外,进一步提高农村新型农村合作医疗保障制度的补偿比例,扩大其覆盖率。总之,“要弱化土地的福利和社会保险功能,尽可能让农民带着附着于土地上的社会保障金而不是实物形态的土地承包权进城。”

  

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