王利明:进一步强化对于私有财产的保护

选择字号:   本文共阅读 553 次 更新时间:2011-11-02 14:34:40

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王利明 (进入专栏)  

  

  宪法是国家的根本大法,是有中国特色的法律体系的核心和基础,它规定国家的基本政治制度,并对公民的基本权利和自由予以确认和保护。私有财产权是公民的基本权利,它与生命权、自由权一起被并称为公民的三大基本权利。宪法作为保障公民基本权利的根本大法,理所当然地要对公民的基本权利和自由,包括公民的所有财产权作出原则性的规定。因此,对公民财产权的保护,首先是在宪法予以规定的,所以,任何国家的宪法都要重点规定财产权问题,然后再通过民事法律制度尤其是物权法等法律对这样的宪法原则予以具体化。只有在宪法中确立了对财产权的保障,各个部门法才可能以宪法为依据制订具体的规则予以保护。否则,其规定就失去了合法性依据。

  财产关系是最主要的经济关系,它决定着一个国家的上层建筑,财产权包括私有财产权在内的各种财产权是这种财产关系在法律上的表现。法律通过确认和保护各种形式的合法财产权益,以使上层建筑适应经济基础发展的需要,只有构建一套完整的对私有财产的保护的法律,才能适应生产力发展的需要,调动民众创造财富的积极性,促进财富的极大增长及合理利用。古人说,“有恒产者有恒心”,如果缺乏以所有权为核心的完备的财产法律制度,就不能形成一整套对财产予以确认和保护的完整规则,则人们对财产权利的实现和利益的享有都将是不确定的,从而也就不会形成所谓的恒产,也很难使人们产生投资的信心、置产的愿望和创业的动力。从根本上说,保护私有财产是建立社会主义市场经济秩序、使市场经济沿着法制化、规范化道路发展所必需的。改革开放以来,广大民众通过合法的劳动和经营等途径积累了相当多的私有财富,从而也使我们的综合国力也得到了大大的提高,人民生活水平得到了极大的改善。如果对私有财产不予保护,则不仅仅将极大地损害公民创造财富的积极性,严重阻碍生产力的发展,而且也不利于巩固改革开放的成果。

  党的十六大报告提出,一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入,都应得到保护。并第一次明确地提出:“依法加强监督和管理,促进非公有制经济健康发展。完善保护私人财产的法律制度。”根据十六大报告的基本精神,十六届三中全会提出了修宪建议。最近,中国共产党中央委员会又以执政党的身份向国家最高立法机关提出了修宪建议,其中就包含了保护私有财产的重要内容。修宪建议中关于保护私有财产的内容,确认了改革开放以来经济领域中的成果,为全面建设小康社会,推进我国社会主义现代化建设作出了制度上的重要完善。保护私有财产,也有利于发展社会主义民主政治,推进社会主义法治进程。

  修宪建议对私有财产的保护包含了极为丰富的法学理念,我个人认为,它至少包括了如下几点:

  

  一、进一步明确了私有财产的法律地位

  

  我国自经济体制改革以来,在所有制改革方面的一个重大成果,就是摒弃了“一大二公”的“左”的指导思想,打破了单一的公有制经济一统天下的传统格局,初步形成了在公有制占主导地位的条件下多种所有制形式并存和共同发展的结构。这就需要我国物权法律制度及时反映所有制改革的成果,从法律上确认各类主体对其财产所依法享有的占有、使用、收益和处分的权利,保障主体依自身的利益和意志行使所有权,转让其所有权的部分或全部权能,从而进一步促进多种所有制结构的发展和新旧体制的转轨。为此,我国宪法已经确认了我国社会主义初级阶段的基本经济制度即以公有制为主体,多种经济制度共同发展的制度,再者样一个制度框架内,私有经济得到了宪法的确认和保护。适应我国改革开放和建设社会主义市场经济体制的需要。1988年通过的宪法第1修正案承认了私营经济的合法性,明确规定:“国家保护私营经济的合法的权利和利益”并确认了“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。……。对私营经济实行引导、监督和管理。”1999年宪法修正案更进一步规定:“个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分。……,国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”个体经济和私营经济从“社会主义公有制经济的补充”的地位上升为“社会主义市场经济的重要组成部分”,宪法几度修改,通过这种修改基本法的方式确认私有财产的地位,表明了我国对私有财产的保护的重视和强化,也民营经济的地位不断提高。反映了我们对私人财产认识的深化和保护力度的加大。

  此次修宪建议,将宪法第11条第2款“国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”修改为:“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理。”修宪建议是对十六大关于“完善保护私人财产的法律制度”的要求的具体体现和贯彻,我理解此次修宪在进一步明确私有财产的法律地位方面有如下几点内容:一是将私营经济从强调监督、管理到增加鼓励和支持的内容,表明了国家对个体经济和私有经济的政策导向。二是从财产权的角度将私有财产权与其他财产权在法律上予以平等对待,实际上是给予私有财产权与其他财产权以同等的法律地位。三是保护权限范围大大拓宽了,所以,从整体上说,实际上就是提高了私有经济的法律地位,强化了对私有财产的法律保护。这是对非公有制经济在社会主义初级阶段重要作用认识的深化,是对中国特色社会主义认识的深化,也是对以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的完善。

  

  二、对私有财产权与其他财产权实行平等的保护

  

  在市场经济条件下,财产权是主体进入市场的基础,平等保护正是市场经济的内在要求在法律上的体现。只有确立平等的财产权,并对各种财产权受到侵害是提供平等的保护,才能为交易提供基本的前提和基础。虽然公有财产权和私有财产权在主体、客体等方面是有所不同的,如土地就只能为国家或集体所有,而不能为私人所有,但这并不能作为将公有财产权与私有财产权在法律地位、保护方式等方面区别对待的理由。从整体上看,平等保护与维护公有制的主导地位并不矛盾。只有实行平等保护,建立财产秩序和交易秩序,才能促进市场经济的发展,才能最终有利于公有制的发展。尽管现行宪法已经确立了私有经济的地位,并且明确规定:“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”、“国家依法法律规定保护公民私有财产的继承权”,但在平等保护各类财产方面需要进一步完善。有人认为,现行《宪法》规定:“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”(第12条),却没有明文规定“公民的私有财产神圣不可侵犯”,据此可以认为“宪法对公私财产的保护处于明显不同的层次”。[1]]我认为,这种看法不无道理。

  十六届三中全会公报提出:“要依法保护各类产权,健全产权交易规则和监管制度,推动产权有序流转。”修宪建议按照这一平等保护的原则,将宪法第13条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”我国改革开放以来,随着经济发展和人民生活水平的提高,公民拥有的私人财产普遍有了不同程度的增加,特别是越来越多的公民有了私人的生产资料,群众对用法律保护自己的财产有了更加迫切的要求。尽管宪法修正案没有采用“神圣不可侵犯”之类的表述,但是它明确地从正反两个方面对私有财产的地位进行了界定,实际上使私有财产权的保护提到了一个更为重要的地位。尤其是宪法修正案通过拓宽对私有财产的保护,完善对私有财产的限制的规定,进一步增加了对私有财产的保护力度,实际上也已经私有财产置于与公有财产平等保护的程度。

  

  三、进一步扩大了私有财产的保护范围

  

  我国现行宪法第13条对私有财产权的保护主要局限在对所有权和继承权的保护上,而且对保护的所有权采取了列举的方式,主要限定于对公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权和继承权的保护上。这种规定显然限制了对公民财产权的保护范围,毕竟所有权只是财产权的重要内容,但不是全部内容。而列举式的方式显然不能够概括现实中大量存在的各种类型的财产形式,尤其是将生产领域中的各种财产权不能纳入其中,这对公民财产权的保护是极为不利的。尤其是它利于调动公民创造财富的积极性。《建议》将宪法第13条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”修宪建议的重要意义在于,首先,明确的将公民的私有财产不受侵害作为一项基本原则将以确认,突破了仅仅对公民的所有权加以保护的限制,用“财产权”代替原条文中的“所有权”,这不仅为对私有财产的保护提供了依据,也为其他权权益的保护提供了宪法上的依据,如公民的投资权、股权、知识产权等合法财产权益提供了宪法保护的依据。在现代市场经济条件下,尽管对有体物的保护仍然是非常重要的,但各种投资权益和无形财产也是极其重要的,在知识经济和信息时代尤其如此。“所有权”内涵也无法包括诸如营业自由、特许权以及诸如所有权以外的其他物权、债权之类的权利。其次,对公民的财产形态不再进行列举,只要是公民的合法财产,法律就一概予以平等的保护,这也使公民受保护的财产范围进一步扩大,使其包括将来出现的各种类型的财产。进一步明确、国家对全体公民的合法的私有财产都给予保护,保护范围既包括生活资料,又包括生产资料。第三,尽管修宪建议大大拓宽了对私有财产权的保护,但其保护范围不是漫无边际的,这就要求受到保护的私有财产大必须是合法的,非法的财产是不受保护的。例如贪污受贿、盗窃、抢劫的财产当然不受法律的保护。

  

  四、完善对于私有财产的限制制度

  

  任何权利在法律上都是受限制的,不存在没有任何限制的绝对权利,私有财产权和其他性质的财产权一样,也是如此。从现代财产权法的理论和实践来看,这种限制主要体现在对各国法律都规定基于法律规定、正当程序和公共利益的需要,可以对私人财产予以限制。所谓征收就是为了公共利益的需要,国家将私人所有的财产征归国有;所谓征用,就是国家为了公共利益的需要而强制性地使用公民的私有财产。我国现行宪法和法律规定了征收征用,但极不完善,有关的补偿制度极不健全,造成了实践中侵害公民合法财产权益的现象时有发生,甚至引发了一些群体性事件,影响了社会的安定。宪法修正案建议稿将宪法第10条第三款“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用,并给予补偿。” 在宪法中增加规定对私有财产的征收、征用制度,有利于正确处理私有财产保护和公共利益需要的关系,从宪法的层面规定了征收和征用的补偿问题。这不仅在法律上进一步表现了对私有财产的尊重,也对实践中充分保护私有财产具有重大的现实意义。

  1,区分征收和征用的概念

  征收和征用通过运用国家强制力而对公民的私有财产权进行限制。但它们在法律上是不同的。首先,从法律效果上而言,征收是所有权的改变,征用则是使用权的改变。征收是国家从被征收人手中直接取得所有权或其他权利的行为,其结果是权利发生转移;征用则仅是紧急状态下的强制使用,一旦紧急状态结束,被征用的物体应如数返还给原权利人。《土地管理法》规定的农村集体所有的土地转为国有土地的情形,实际上是征收,而其中规定的临时用地的情况,则是征用。其次,征收、征用以后的补偿是不同的。在征用的情况下,因为所有权没有移转,如果标的物没有毁损灭失,就应当返还原物,而征收的情况下,不存在返还的问题。由于征收是所有权的移转,对被征收人造成的损失更大,对其的补偿也更高一些。第三,征收和征用的适用条件也不同。征用一般是临时性的紧急状态中适用,而征用则是基于公共利益而采用的。我国修宪建议区分这两个概念,对于明确不同的法律关系,处理好公共利益和私有财产权的限制的关系具有重要意义。

  2,规定了征收征用的条件

  修宪建议明确了征收征用的条件,根据该建议,征收征用必须符合以下三个条件:第一,必须是出于公共利益的需要,不论是征收还是征用,必须是出于公共利益,即是出于社会整体利益,公共利益体现为为了国防、外交等国家安全利益和从事基础建设、市政建设等关系到公益事业的项目,不是某个团体或某个组织的利益;社会公共利益也不是商业利益,实践中常常出现打着公共利益的招牌,实际上是为了商业利益或者招商引资的需要而强行征收征用老百姓的财产或集体的土地。第二,必须要依据法定的程序,例如我国《土地管理法》对土地的征收征用规定的严格的程序,例如,土地的征收要区分是农用地和城市建设用地,不同的土地要依据不同的程序进行审批。即使是在紧急情况下征用土地,也要遵循法定的程序,报请有关机关批准,不能擅自强行征用。第三,对征收征用要实行补偿,《宪法》修改的上述建议的第二个方面的意义在于,尽管法律对私有财产的限制是必要的,但即便是为了公共利益,也不能毫无对价的剥夺私有财产。国家必须为被征收人予以补偿。在这里,法律规定的是补偿而不是赔偿,因为赔偿是侵害他人财产权所产生的一种法律责任,但是,补偿不是侵权行为而产生法律结果,只是因为征收征用而造成了被征收征用者的一定的财产损失,所以从保护私有财产的需要考虑,应当给予其一定的补偿。如果是非消耗品,在征收以后要退回,对于价值的减低要给与补偿。对于消耗品,通常要给予金钱补偿。关于补偿的标准,国外的有关立法采用“充分的、合理的、相应的”标准,而我国现行立法对此没有明确规定。我们认为,宪法既然提出了补偿的要求,具体如何进行补偿要有特别法加以明确规定,不宜在宪法中规定得过于具体。例如,有些物权,如果其有市场价格,可以按照市场价格进行补偿,如果没有,则可以根据折旧率、现有价值等因素通盘考虑。在确定补偿标准时,还要考虑被补偿人的其他因素。另外,补偿不应该是完全的赔偿,毕竟这是为了公共利益,不是完全的按照市场价格,适当的扣减。最后,补偿应当及时,因为“迟来的正义不是正义。”迟延的补偿对私有财产的保护是不充分的。

  

  【注释】

  [1]]参见孙潮、戚渊:“论确立市场经济的宪法地位”,载《新华文摘》1993年第2期,第12页。

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