张劲松:三权分立政体:误区、审视、否定与继承

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张劲松  

【内容提要】源于西方的三权分立政体时而被贬为资本主义,时而被推崇备至。重新正确认识三权分立问题具有时代意义。三权分立政体并非资产阶级革命后大多数国家的必然选择,相反它只是美国在特定的国情下的选择,它出现在西方国家也是极其偶然的,大多数西方国家选择的是议会制。从清王朝到国民党的统治,虽然有过多次三权分立政体的尝试或推行,但从来就没有真正实现过权力的分立和制衡。在强大的封建势力为主体的国体下,三权分立政体所要求的权力分立是无法实现的。共产党人否定了三权分立政体,自主选择了人大制度。三权分立政体不适合中国,但是三权分立政体体现出来的分权与制衡思想,是人类共同的精神财富,中国也可以借鉴。

在中国,对三权分立这样一个老问题的认识,似乎已有定论。但是,自党的十七大提出“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”之后,有关权力三分的争议又起,三权分立与行政权力的三分被混为一谈。三权分立时而被贬为资本主义,时而被推崇备至。正确认识三权分立问题具有时代意义。

一、认识冲突:有关三权分立两个极端的观点

1748年,孟德斯鸠在《论法的精神》中提出三权分立理论,30余年后,这一理论被美国宪法所采用。此后,随着美国的崛起和强盛,三权分立被全世界所关注。在中国,一方面,即使在中国共产党人建立了社会主义国家、推行了人民代表大会制度之后,即使中国的政治制度在推进经济和社会发展取得卓越成就的今天,仍然有人鼓吹三权分立;另一方面,也有人从固守社会主义意识形态的角度出发,对三权分立有着一种自然的恐惧感,他们将三权分立与资本主义划上等号。这是中国当前最常见的两种极端的观点:推崇论和否定论。

推崇论者认为,三权分立学说从理论到实践都有着优越性。从理论上看,推崇论者认为,三权分立在其产生之初既是阶级分权论,又是国家职能分工论。作为阶级分权论,三权分立思想是为贵族服务的,贵族以之同国王争夺权力,防止君主专制;作为分工论,三权分立能确保国家机器的正常运转,防止国家权力滥用。阶级分权的特征虽然随着资产阶级的强大逐步弱化,而作为职能分工的思想则日益得到强化。国家职能分工思想的作用主要体现为,三权分立可以有效地防止国家权力的滥用;从实践上看,推崇论者认为推行三权分立的美国,在其立国的200多年里,逐步成为了世界上最强大的国家,成为了资本主义世纪的楷模。而且强大的美国虽然经历了多次危机,并没有出现像马克思、列宁等经典作家所说的“腐朽”,虽然美国进入了帝国主义时期,仍然在高速发展。因此,推崇论者认为三权分立政体,具有强大的生命力。少数别有用心的人,甚至借此提出中国也应该推行三权分立。

否定论者认为,三权分立思想是资产阶级革命的产物,它是为资产阶级服务的,只能适应资产阶级内部权力的分配与调适的需要,只能反映资产阶级统治的本质。而且,三权分立还违背了主权不可分割的统一性原则,与议行合一的人民代表大会制度是根本对立的,所以绝不能在中国出现三权分立。个别人甚至认为,在中国凡是提权力分立与制衡,就是要搞资本主义那一套;提三权分立就是要否定党的领导,就是要否定社会主义制度。

除了这两种具有代表性的极端的观点以外,有关三权分立还有着多种不同观点。时至今日,对三权分立思想的研究“处于或浓或淡的压抑、沉闷的氛围中,从而束缚了人们思想的活跃与创新。”①对于三权分立似是而非的观点,阻碍了我们自觉地接受和实施法治,不利于社会主义民主政治建设,一定程度上干扰了中国建设和完善人民代表大会制度,限制了人们的思想,因此,深入分析和全面研究三权分立体制,是时代的需要。中国坚定地走人民代表大会之路,需要厘清三权分立体制与人民代表大会制度之间的关系。

二、历史审视:西方资本主义制度下美国的偶然成果

过分推崇西方国家三权分立政体的理由并不充分,鼓吹中国实行三权分立的理由更不充分,因为,即使在资本主义国家也没有多少国家真正实行三权分立,不能因为最发达的美国实行了三权分立,就推断出三权分立政体是最好的政体。从历史的视角来审视三权分立政体,我们可以得出这样的结论:三权分立体制是美国这个国家在特定的历史条件下形成的,它在资本主义世界也是偶然现象,资本主义世界并非以三权分立为主要政体形式。

自英国建立代议制政府以来,代议制政体得到了广泛的认同。“代议制政体就是这样一种手段,它使社会中现有的一般水平的智力和诚实,以及社会中最有智慧的成员的个人的才智和美德,更直接地对政府施加影响,并赋予他们以在政府中较之在任何其他组织形式下一般具有的更大的影响。虽然在任何组织形式下,他们所具有的影响都是政府中一切好事物的根源和阻止一切坏事物的条件。”②由于代议制政体所具有的优点,自英国建立代议制政府之后,1776年宣告独立的美国,经历了1789年大革命的法国,以及还有一系列后起的资本主义国家都开始效法英国,采用代议制。虽然,各国所采用的代议制的具体组织形式千差万别,“最初的代议制政府可以分为三大类型,这就是英国的‘虚君’共和制,美国的总统共和制,法国的议会共和制。它们构成了现代西方代议制政府的三个基本原型,在以后出现的所有代议制政府基础上都是从这三个基本类型演化过来的。”③

英国采取代议制是资产阶级革命的结果。在革命过程中,英国资产阶级与封建王权实现了妥协。之后,英国选择了君主立宪的体制。英国最初建立的代议制政府是资产阶级、国王、贵族妥协的产物,其代议机构也是不成熟的,由国王、贵族院和平民院组成。其中国王是终身的,贵族是国王册封的,唯有平民院是选举产生的。在之后的一百多年里逐步演变为现代的“虚君”共和制。英国政体因保留了国王,所以它的“外表很威严”,但未因此影响其政府的效率。这是因为英国政体中有一个简单而有效率的组成部分,即“英国宪制有效率的秘密可以被描述为行政权力与立法权力的紧密联合和几乎完全的融合。”④内阁是一个议会从它所信任和了解的人当中选出的用以统治国家的控制机构。内阁“这个把立法权和执行权结合在一起的委员会——正是因为这种结合,它只要存在并且团结在一起,它就是国家中最为强有力的机构——是一个完全秘密的委员会。”⑤英国的政体并不是立法权吸收行政权,它是两者的融合。“或者内阁进行立法和行动,或者它可能解散。它是一个被创造出来的机构,但是它有权破坏自己的创造者。它不但是被立法机构提名的行政者,而且它还是可以破坏自己的创造者。它不但是被立法机构提名的行政者,而且它还是可以消灭立法机构的行政者。它是被创造的,但是它可以毁灭;它在来源上是衍生性的,但是它在行动上却是破坏性的。”⑥这就是颇具特色的英国政体,它在旧的封建专制制度的基础上又堆上新体制,它将君主制、贵族制和共和制融于一体,它既有立法、行政的分立,又将两者融合起来。英国是最早实行代议制政府的,它对其它国家有借鉴意义,但是不具备英国国情,就很难推行这一套政体。这也是鼓吹西化的一部分中国人,从不在中国鼓吹“虚君”政体的根本原因,在中国保留君主绝对是不得人心的,中国人深受君主之害,哪怕是“虚君”也不会让其存在。

三权分立思想主要是由法国人孟德斯鸠完善的,但是法国并没有按三权分立方式来建立国体。自资产阶级大革命之后,法国政治体制变化频繁,正如恩格斯所说:“法国是这样一个国家,在那里历史上的阶级斗争,比起其他各国来每一次都达到更加彻底的结局;因而阶级斗争借以进行、阶级斗争的结果借以表现出来的变换不已的政治形式,在那里表现得最为鲜明。”⑦在激烈的阶级斗争中,政权不断更迭,政体变化很大,直到1958宪法确立了第五共和国的行政集权的民主制。这一制度也有“三权分立”,即“国民议会和参议院组成的议会是立法机关,总理领导的政府是行政机关,最高法院是司法机关。”⑧但是,这一“三权分立”体制既不同于美国的权力分立和制衡体制,也不同于英国行政与立法融合的体制。其三权都统一于总统之下,法国宪法规定:“共和国要确保宪法得到遵守,总统通过仲裁,保证公共权力机构正常行使职权和国家的持续性。”因此,法国现行政体又被称为半总统制的共和国,总统实际上掌握着行政权力,但是实际上掌握行政权力的总统并不向议会负责,相反,不掌握行政权力的总理却要向议会负责。可见,法国并不能算是权力分立和制衡的“三权分立”政体。

美国是实行三权分立政体的国家,在一定程度上可以说,只有美国真正实行三权分立政体。“在西方国家中,只有美国(总统制)实行‘三权分立’,而其他绝大多数国家实行议会制,实际都未实行‘三权分立’。”⑨一个国家实行什么样的政治体制形式,不但与其国家发展的历史、民情密切相关,而且与其国家的阶级特性密切相关。从实现三权分立国家的数量来看,“除美国之外,西方主要国家的政治体制形式不完全相同,但从根本上说都属于议会制,英国、德国、意大利、加拿大、日本、比利时、丹麦、荷兰、芬兰、爱尔兰、奥地利、冰岛、卢森堡、挪威、葡萄牙、西班牙、希腊、瑞典、瑞士、澳大利亚、新西兰等西方主要国家都是实行议会制。”⑩也就是说,西方国家只有极少数实行三权分立政体,绝大多数并不实现三权分立。因此,我们可以得出这样的结论:三权分立政体并非资产阶级革命后大多数国家的必然选择,相反它只是美国在特定的国情下选择的结果,它出现在西方国家,也是极其偶然的,大多数西方国家选择的是议会制。

美国选择三权分立政体,有着特殊的国情。托克维尔在《论美国的民主》一书中认为,有助于美国维护民主制度的原因有三:自然环境、法制和民情,但“按贡献对它们分级。依我看,自然环境不如法制,而法制又不如民情。”(11)美国所在温带的北美洲土地肥沃、资源丰富,“在这样的一个国家,各人都可以很容易解决生活问题。从最初的移民时期起,差不多到了现代时期为止,经济的恐慌是没有的,贫穷也是没有的,并且根本就没有这种危险。”(12)周边国家都不能对其构成军事威胁,“在这样的优胜环境之下,他们的海陆军备尽可以减少到最低限度,军阀阶级决没有发生的可能,军事首领没有执行政权的机会。”(13)加上,建国之初华盛顿、汉密尔顿、麦迪逊等联邦党人,对人民主权、权力制衡等思想的宣扬和贯彻,在美国民情的基础上,三权分立的政体建立了起来。别的国家并不一定具备美国建立三权分立的国情,因此,托克维尔认为:“美国的联邦宪法,好像能工巧匠创造的一件只有使发明人成名发财,而落到他人之手就变成一无用处的美丽艺术品。”(14)比如,墨西哥照搬美国政体,并未使其富强。“墨西哥所处的地理位置,其有利性不亚于美国,而且墨西哥还采用了美国相同的法律,但墨西哥没有促使自己建立民主政府的民情。”(15)总之,选择什么样的政体需要根据本国国情,而不能因某个国家经济发达就照搬其政体。

三、中国实践:不具备实行三权分立政体的基础

中国不是没有搞过三权分立,只是没有搞成功而已。近代史上,中国国家政权多次采用三权分立式的代议制,都以失败而告终。究其原因,中国不具备实现三权分立政体的基础,在一个封建势力极为强大的中国,仿效发达资本主义的美国政体,注定要失败。

近代西方资本主义文化冲出了民族、地域、国家的界限,涌向了全世界。西方文化“按照自己的面貌为自己创造出一个世界”,(16)使东方从属于西方。1840 年鸦片战争之后,清王朝在内忧外患的局势下,为了延缓统治,不得不学习西方政体。“在中国近代史上,真正对议会思想进行尝试,并试图将中国的君主专制制度变为君主立宪制度的,是以康有为、梁启超、严复、谭嗣同等为代表的资产阶级维新派。他们发动和领导的戊戌变法运动,就是变君主专制为君主立宪的实践和尝试。”(17)康有为曾奉劝光绪帝:“上师尧、舜、三代,外采东西强国,立行宪法,大开国会,以庶政与国民共之,行三权鼎立之制,则中国之治强,可指日待也。”(18)维新失败之后,清王朝也搞过《钦定宪法大纲》(1908年8月宣布),但它只不过是专制政府的装饰品而已,在中国行不通。究其原因,“中国是一个专制的国家,它的原则是恐怖。在最初的那些朝代,疆域没有这么辽阔,政府的专制的精神也许稍为差些;但是今天的情况却正相反。”(19)孟德斯鸠的三权分立思想的实质是要实行阶级分权,即新兴的资产阶级要参与政权,分化封建王权的权力,实现共和。而清王朝自身实行的立宪运动,虽然假借了三权分立政体之名,但是,中国新兴的资产阶级并不强大,依靠清王朝自身不可能把专制权力分给别的阶级。封建专制力量仍然强大的国体内,建立三权分立的政体是不可能的。

中国的立宪运动虽然失败了,但是立宪的思想却影响深远。1911年以孙中山为代表的资产阶级革命派,通过革命推翻了清王朝,西方的议会思想和议会制度在中国真正进入初试期。无论是革命派,还是改良派,都把建立西方三权分立的政治制度作为他们最高的政治思想,其中尤其推崇议会,认为它是三权分立的关键,是共和政治的集中体现。但是,议会制度的初试便暴露出了它在中国行不通。先有袁世凯夺取革命果实成为大总统后,枪杀国会中国民党的负责人宋教仁,乃至复辟帝制,袁世凯的专制独裁宣告三权分立政体破产;袁世凯之后北洋军阀也时不时地扯起三权分立、议会民主的大旗,但是当时的最高统治者的个人政治品质甚至个人性格及当时的政治、经济状况,决定了只要有可能,他们就会不遗余力地进行专制和独裁统治。而他们的追随者,由于其阶级本质、历史传统、政治文化素养,特别是阶级利益和个人利益,决定了他们会极力去维护和加强专制和个人独裁。辛亥革命推翻了帝制,但并没有打垮封建买办势力。封建势力维护的是专制独裁者的统治,它们也不会与新兴资产阶级分权,三权分立和议会民主,只是用来实现专制的遮羞布。

实现三权分立政体依靠封建势力肯定是不可行的,而资产阶级革命者的一些乌托邦式的设想同样不可行。以孙中山为代表的资产阶级革命者对未来的政府作了许多天才的设想,孙中山认为要把国家的政治大权分成两个:“一个是政权,要把这个大权完全交到人民的手中,要人民有充分的政权可以直接去管理国事。这个政权,就是民权。一个是治权,要把这个大权完全交到政府的机关之内,要政府有很大的力量去治理全国事务。这个治权,就是政府权。”(20)民权方面要有四个权,“这四个权是选举权、罢免权、创制权、复决权。在政府一方面的,是要有五个权,这五个权是行政权、立法权、司法权、考试权、监察权。用人民的四个政权来管理政府的五个治权。”(21)孙中山认为,有了这九个权,彼此保持平衡,民权问题才算是真解决,政治才算是有轨道。孙中山提出的政权实际上就要解决人民主权问题,即解决“人民”成为国家的主权者,这是国体层面的问题。解决了这个“人民”的问题,才能解决好政府治权的体制问题,即政体问题。孙中山看清了国体与“五权分立”(孙中山根据三权分立思想结合国情提出的)政体的关系。国体决定政体,“人民权”在上,五个治权在下,孙中山的设想的确很有启发意义。以蒋介石为首的国民党在内斗中夺取中央政权之后,也曾尝试着实现 “五权分立”的政体。但是,在蒋介石统治区从来就没有真正实现过权力的分立和制衡,权力分立仍然是用来实现专制的遮羞布。究其原因,在于孙中山所定义的 “人民”,只不过是资产阶级的代名词而已。蒋介石统治下的政权以大地主、买办资产阶级为主,其政权仍然是封建势力占统治地位。在这样的国体的基础上,选择举、罢免权、创制权、复决权等民权,难以落实。最广大的农民阶级、工人阶级被排除在政权之外,无法参与政权,更谈不上与封建势力为主的政权分权了。孙中山设想的民权国体无法实现,所谓的“五权分立”政体理所当然地成为摆设,蒋介石统治下的政府,从来没有任何一权,对其实现过制约,任何试图制约其权力的机构和个人,都会遭受专制和独裁统治的打击。

总之,从清王朝到国民党的统治,虽然有过多次三权分立政体的尝试或推行,但从来就没有真正实现过权力的分立和制衡。在强大的封建势力为主体的国体下,三权分立政体所要求的权力分立和制衡是无法实现的,即使有三权分立乃至“五权分立”的形式,仍然不能摆脱专制与独裁的命运。

四、政体否定:中国共产党人自主选择人大制度

中国共产党人否定三权分立政体,并自主选择了人民代表大会制度。人民代表大会制度是中国共产党在领导中国革命的过程中创立的,是以毛泽东为首的中国共产党人的自主选择。正式确立人民代表大会制度之前,中国共产党人在自己的解放区采用苏维埃制度,这一制度明显地具有学习乃至照搬以列宁、斯大林领导的苏俄制度的性质。在即将取得革命胜利并建立新中国前夕,中国共产党人才真正面临如何建立新中国的问题,此时,在中国共产党的领导下,开始研究和探讨未来的国家应该采用什么样的统治形式。

召开人民代表大会,由人民代表大会选举政府,建立新中国,是毛泽东为首的党中央构筑的建国蓝图。新中国成立前后,毛泽东、党中央对人民代表大会制度的理论进行了深入探讨,提出人民代表大会制度分步骤实施,要将中国民主化进程的长期性和阶段性相统一,既坚持共产党领导又要加强民主建设等一系列颇有远见的思想观点,对人民代表大会制度的确立和推进民主化建设,有着深远的意义。

早在抗日战争时期,毛泽东对于建立一个什么样的新中国就有所思考。《新民主主义论》提出新民主主义共和国的“国体——各革命阶级联合专政,政体——民主集中制”,(22)并由各级代表大会选举政府;后来,在《论联合政府》中,又对这些原则作了更加具体的论述。他指出:“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。它是民主的,又是集中的,就是说,是民主基础上的集中,在集中指导下的民主。只有这个制度,才既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事,使各级政府能集中处理被各级人民代表大会所委托的一切事务,并保障人民的一切必要的民主活动。”(23)这里毛泽东同志对于新民主主义的政权组织——人民代表大会强调要有“高度的权力”,人民代表大会决定“大政方针”。

解放战争时期,毛泽东、党中央对这个问题的思考比抗战时期更加深入。1948年1 月毛泽东在《关于目前党的政策中的几个重要问题》中指出:“新民主主义的政权是工人阶级领导的人民大众的反帝反封建的政权。……这个人民大众组成自己的国家(中华人民共和国)并建立代表国家的政府(中华人民共和国的中央政府),工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对于人民的大众的国家及其政府的领导。”(24)“中华人民共和国的权力机关是各级人民代表大会及其选出的各级政府。”(25)这里毛泽东同志不仅指出了未来政权的权力属于人民代表大会和政府,又指出了中国共产党对于权力机关及其选出的政府的领导权问题。

1948年9月8日至13日,中共中央政治局会议在西柏坡举行(即九月会议)。毛泽东对“建立无产阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政,打倒帝国主义、封建主义和官僚资本主义的反动专政”问题作出了详细的阐述:“我们政权的阶级性是这样:无产阶级领导的,以工农联盟为基础,但不是仅仅工农,还有资产阶级民主分子参加的人民民主专政”。“人民民主专政的国家,是以人民代表会议产生的政府来代表它的”。“关于建立民主集中制的各级人民代表会议制度问题,我们政权的制度是采取议会制呢,还是采取民主集中制?过去我们叫苏维埃代表大会制度,苏维埃就是代表会议,我们又叫‘苏维埃’,又叫‘代表大会’,‘苏维埃代表大会’就成了‘代表大会代表大会’。这是死搬外国名词。现在我们就用‘人民代表会议’这一名词。我们采用民主集中制,而不采用资产阶级议会制。议会制,袁世凯、曹锟都搞过,已经臭了。在中国采取民主集中制是很合适的。我们提出开人民代表大会,孙中山遗嘱还写着要开国民会议,国民党天天念遗嘱,他们是不能反对的。外国资产阶级也不能反对,蒋介石开过两次‘国大’他们也没有反对。德国、北朝鲜也是这样搞的。我看我们可以这样决定,不必搞资产阶级的议会制和三权鼎立等。”(26)

1948年10月10 日,毛泽东在起草关于九月会议的通知中指出:“召集政治协商会议的口号,团结了国民党区域一切民主党派、人民团体和无党派民主人士于我党周围。现在,我们正在组织国民党区域的这些党派和团体的代表人物来解放区,准备在1949年召集中国一切民主党派、人民团体和无党派民主人士的代表们开会,成立中华人民共和国临时中央政府。”(27)

从《新民主主义论》和《论联合政府》提出人民民主专政国家应采取民主集中制的各级人民代表会议制度,一直到 1948年10月,以毛泽东为代表的中国共产党人始终不懈地探讨通过人民代表会议制度,建立人民民主国家的途径。毛泽东、党中央把人民代表大会制度始终作为人民民主的组织形式,即将建立的新中国的各级人民政府,必须是由各级人民代表大会选举产生的。毛泽东等人倡导人民代表大会制度的目的是实现政治民主,靠人民来管理国家,国家的权力由人民代表大会来实行。

1954年第一届全国人大召开之后,共产党人对选择人大政体作了总结。刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》指出:“根据我国人民革命根据地政治建设的长期经验,并参照苏联和各人民民主国家的经验,在五年以前,我们的共同纲领就确定了我们国家的这种政治制度。宪法草案总结了五年以来国家机关工作的经验和各级各界人民代表会议的经验,对我们国家的政治制度作出了更加完备的规定。我们采用这种政治制度,是同我们国家的根本性质相联系的。中国人民就是要用这样的政治制度来保证国家沿着社会主义的道路前进。”(28)这段话告诉我们,我国采用人民代表大会制度,是中国革命的历史选择的结果,是世界上无产阶级国家建设社会主义政权的经验总结。这样的制度可以充分地实现人民民主:“人民代表大会制度所以能够成为我国的适宜的政治制度,就是因为它能够便利人民行使自己的权力,能够便利人民群众经常通过这样的政治组织参加国家的管理,从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性。”(29)就是因为人民代表大会赋予了人民群众管理国家的权力,这种制度就能很好地动员和组织人民群众进行社会主义建设。

由此可见,人大制度是中国共产人自主选择的政体。人大制度属于政体范畴,它并不决定国家的性质,决定国家性质的是国体。我国的国体是“工人阶级领导的、工农联盟为基础的、人民民主专政的社会主义国家”,这个国体决定中国国家的性质。中国共产党取得了新民主主义革命的胜利,建立了新中国,它标志着无产阶级取得了国家政权,确立了无产阶级专政的国体。在确立了国体之后,选择什么样的政体与之相适应,又是由中国共产党人决定的。在对英式议会制、美式三权分立制及苏式苏维埃等政体的借鉴上,毛泽东等共产党人,选择了适应中国国情的人大制度,它借鉴了苏式苏维埃制度,延续了革命战争年代根据地建立的苏维埃政权形式。

同时,在共产党人选择人大政体的过程中,我们也可以得出这样的结论:人大制度与党的领导并不冲突。在人大制度形成过程中进一步确立了党在国家权力结构中的权威地位。人大制度是由中国共产党确立的,没有中国共产党的领导就没有人大制度。党的领导是在长期的革命斗争中形成的,历史已经赋予了中国共产党在中国革命事业中的权威地位,这一地位是不可替代的,它也是历史的选择,且在全国人大通过的宪法中公开确立了党的领导地位。

五、现代继承:权力制衡体制的广泛运用

美国实行的三权分立政治体制的优点是分权和制衡,作为一个重大的宪法原则,它在美国实行了200多年,对美国经济和社会发展起过极为重要的作用。英国、法国等西方发达国家虽然并没有采用三权分立政体,其政体的很多方面同样渗透着分权和制衡的相关思想。三权分立政体的基本精神得到了资本主义国家的广泛认同,它对西方国家的政治发展有深刻的影响。

三权分立政体不适合中国,但是三权分立政体体现出来的分权与制衡思想,是人类共同的精神财富。“三权分立学说固然有明显的局限性,但作为这种学说基础的制衡理论却建立在一个‘超时代’的前提上面。只要这个前提存在着,制衡理论就依然有效。实际上,直到今天为止,还没有任何一种政治理论能够否定它的有效性。”(30)在防止权力滥用方面,三权分立思想有着很大的优势。

中国采用人民代表大会政体,强调民主集中原则,它体现了人民民主精神。但是,人大政体并不否定学习权力分立和制衡。人大政体也有立法、行政、司法的分工,中国政体中的分工关系将西方国家的分权理论扎根于中国的土地上。尽管政府与司法部门由人民代表大会产生,但是双方在职能行使上是分工关系,更为重要的是,在整个政府运行过程中,党居于领导地位,这样就使本来的分工关系更具有了实质意义。

权力制衡理论在中国的行政体制改革中也得到了充分肯定。2009年5月,《深圳市综合配套改革实施方案》获国务院批复,在行政体制改革部分,明确提出,将按照职能有机统一的原则,完善大部门管理体制。建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。实现决策相对集中、执行专业高效、监督有力到位。这就是学术界常说的“行政权三分”:决策权、执行权和监督权三分,相互制约又相互协调。行政权的三分,既是大部制改革的需要,又可防止行政权力的滥用。可以说,这是三权分立政体中的优点在中国的具体运用。三权分立政体在中国不可行,但权力分立和制衡却已超越了姓“资”姓“社”的简单划分,成为了防止权力滥用的重要思想武器。

注释:

①(30)尹志学:《分权制衡与现代法治》,《法律科学—西北政法学院学报》1998年第4期,第25、29页。

②[英]J·S·密尔:《代议制政府》,商务印书馆2007年版,第28页。

③⑧曹沛霖、徐宗士:《比较政府体制》,复旦大学出版社1993年版,第3、181页。

④⑤⑥[英]沃尔特·白哲特:《英国宪制》,北京大学出版社2005年版,第8、9、10页。

⑦(16)《马克思恩格斯选集》第1卷,人民出版社1972年版,第601、255页。

⑨⑩胡联合、胡鞍钢:《西方国家有多少搞“三权分立”的?》,《中国社会科学院报》2009年2月17日,第35期第5版。

(11)(14)(15)[法]托克维尔:《论美国的民主》,商务印书馆1991年版,第358、153~154、357页。

(12)(13)[美]詹姆斯·布赖斯:《现代民治政体》,吉林人民出版社2001年版,第510、511~512页。

(17)程舒伟:《议会政治与近代中国》,商务印书馆2006年版,第26页。

(18)康有为:《康有为政论集》上册,中华书局1981年版,第338~339页。

(19)[法]孟德斯鸠:《论法的精神》,商务印书馆1997年版,第129页。

(20)(21)《孙中山全集》第九卷,中华书局1986年版,第347、352页。

(22)(23)(24)(25)(27)《毛泽东选集》一卷本,人民出版社1964年版,第638、958、1167、1167、1241页。

(26)《毛泽东文集》第5卷:《在中共中央政治局会议上的报告和结论》,见http://www.ccyl.org.cn/theory/mxweb/html/mx05131.htm。2008-4-5。

(28)(29)《刘少奇选集》(下卷),人民出版社1981年版,第155~156、156页。

【作者简介】张劲松,苏州大学政治与公共管理学院教授,中国特色城镇化研究中心所长。(苏州 215123)

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文章来源:本文转自 《浙江社会科学》2011年2期 ,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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