郝铁川:香港特别行政区政治体制是一种独特的地方政治体制

选择字号:   本文共阅读 387 次 更新时间:2019-09-04 06:30:17

进入专题: 行政主导     三权分立     独特地方政治体制  

郝铁川  

   内容提要:香港特别行政区是行政主导、立法和行政相互制约配合、司法独立,这一政治体制的形成有其来龙去脉,香港特别行政区政治体制不是三权分立,香港社会一些人照搬三权分立模式,歪曲了香港政治体制,香港特别行政区政治体制是世界上一种独特的地方政治体制。

   关 键 词:行政主导  三权分立  独特地方政治体制

  

   在香港特区,有不少人认为香港特别行政区的政治体制是西方的“三权分立”。香港特别行政区反对派之一的民主党的党纲明确就提出香港的“行政、立法及司法应三权分立,互相检查和互相制衡”。回归以来,香港特别行政区立法会某些议员和法院某些法官也试图按照西方三权分立模式运作。例如,香港立法会某些议员按照西方议会模式,对行政官员试图提出不信任案。2005年1月萧蔚云教授在香港“一国两制”研究中心举办的香港基本法研讨会上的发言中指出,立法会对主要官员投不信任票,是不符合《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称“基本法”)的。按照基本法第74条的规定,立法会的职权只有10项,没有投不信任票、要主要官员下台的规定。[1]邵善波先生2007年5月在香港举行的庆祝香港回归十周年“基本法回顾与前瞻”研讨会上所做的《基本法下的行政与立法关系》发言中指出,回归后立法机关出现权力扩张,包括其自立调查权,做出对官员及公职人员的不信任决议,引致官员和公职人员辞职,插手基本法内并不属于立法机关的人事权力。此外,立法会本是为管治香港的一个获授权机构,但其议事范围也自我破格,议及香港以外的政治事件,俨如一主权国议会。立法会在多方面已超越了基本法授予的权力范围,但体制上却没有制衡它的机制。宋小庄博士提出立法会对政府官员的不信任投票虽然没有实质性约束力,但浪费了公帑,且没有法律依据。司法权也存在试图按照西方三权分立下的司法独立模式而违法越权扩张现象。香港法学博士宋小庄先生在《“一国两制”下中央对香港特别行政区行使权力的依据》一文指出,中央政府在新一届政府就任前已经对第四届行政长官做出任命,但到就任后,香港特别行政区高院原讼庭还延长了《行政长官选举条例》规定只有7日的诉讼时效,受理何俊仁提出梁振英当选的选举呈请,而不清楚对行政长官进行选举诉讼应当在中央任命这一国家行为生效前进行。如在生效或就任后发生,就等于间接质疑中央政府的任命了,这恐怕是不符合香港基本法的。[2]宋先生的观点可供参考。这些国家机关的国家行为都是香港法院不能管辖的。

   邵善波先生2007年5月在香港举行的庆祝香港回归十周年“基本法回顾与前瞻”研讨会上所做的《基本法下的行政与立法关系》发言中指出,回归后的司法机关有权力扩张的现象,他自立违反基本法的审查权,更欲确立审查全国人大常委会的行为是否违反基本法的权力,其对香港特别行政区政府及立法会的行为和立法拥有是否违反基本法的审查权力,已是既成事实,被终审法院首席大法官宣布为制度的一部分。但其法理是什么,谁人授予法院这样的权力,社会上只有少数人讨论过。审查香港法律是否违反基本法的权力,基本法已明文规定属于全国人大常委会,香港法院自我确认违反基本法的审查权是否确当,这些都无人交代。在一个体制中各部门不断寻求扩大自己的权力本是自然现象。但出现在香港的这个现象,是一消(即:行政长官及行政机关的权力削弱)两长(即:立法机关和司法机关的权力扩张)的造成不对称的比例,有违基本法原来的设计。

   因此,我们必须依据历史资料和基本法本意来说明香港特别行政区的政治体制究竟是不是套用了西方三权分立模式。

  

   一、香港特别行政区政治体制是行政主导、立法和行政相互制约配合、司法独立

  

   据香港特别行政区基本法起草委员会委员萧蔚云教授回忆,在基本法起草期间,香港特别行政区基本法起草委员会政治体制小组内部讨论时,对未来香港特别行政区采行的政治体制共提出了三种意见,一是主张实行英国的议会内阁制;二是主张实行美国的三权分立制;三是实行内地的人民代表大会制度。这三种意见都被多数草委否定。因为1997年之前香港并没有实行议会内阁制,1997年之后也没有实行这种制度所需的西方政党政治等条件,香港不是一个国家,实行议会内阁制是不适宜的;香港作为一个特别行政区如果实行美国的三权分立制,就很难避免在一些问题上行政立法之间形成僵局,各执其词,难以解决,在一个不大的城市实行这一制度是不可行的。此外,香港是中国的一个地方行政区域,而非主权国家。如果香港实行三权分立,中央的权力往哪里摆放呢?香港的司法体制、检察机构与内地不同,法律体系也不同,如果实行人民代表大会制度,这些矛盾就很难解决。

   另据一些当年的记者对草委会委员采访可知,起草委员会政治体制小组一成立,首先讨论的就是行政、立法和司法三者的关系。三权分立制度应用到香港特别行政区,面临一个问题:香港不是一个国家,只是一个地方政权,除了三权之外,还有一个中央的权力,这就决定了香港的政制只能以三权分立为参考而无法照搬。经过一段时间的讨论后,起草委员会政制专题小组达成了几点共识:第一,香港政制要有助于发展资本主义制度,有利于保持香港的繁荣稳定;第二,中国收回香港的主权不是为了对香港实行革命性的改造,而是要保持原有政治体制的优点;第三,要兼顾社会各阶层利益,逐步发展适合香港情况的民主参与。[3]

   邓小平同志是“一国两制”的总设计师,是起草基本法的总舵手。他在基本法起草期间,两次强调香港特别行政区的政治体制不能照搬西方国家的模式。第一次是1987年4月16日会见基本法起草委员会委员时讲道:“还想讲点基本法的起草问题。过去我曾经讲过,基本法不宜太细。香港制度也不能完全西化,不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度,这样也过了一个半世纪。现在如果完全照搬,比如搞三权分立,搞英美的议会制度,并以此来判断是否民主,恐怕不适宜。对这个问题,请大家坐到一块深思熟虑地想一下。”[4]220第二次是1988年6月3日在会见“九十年代的中国与世界”国际会议全体与会者时说道:“香港的稳定,除了经济的发展以外,还要有个稳定的政治制度。我说过,现在香港的政治制度就不是实行英国的制度、美国的制度,今后也不能照搬西方的那一套。如果硬要照搬,造成动乱,那是很不利的。这是个非常实际的严重问题。”[4]267

   按照邓小平同志的这一指导思想,基本法没有照搬任何一个国家的政治体制模式,而是设计出了如下独具特色的香港政治体制:

   (一)行政主导

   香港大学法学院陈弘毅、陈文敏、李雪菁、陆文慧等合编的《香港法概论》指出:“从基本法所描述的行政机关和立法会之间的关系,我们可以看出香港特别行政区政府是一个强调行政主导的政府。”“香港特别行政区行政机关是非常强的行政主导政府。”该书举出的证据是:一是行政长官通过“行政吸纳”把社会中的一些政治力量吸纳入行政架构之内,较容易取得更多支持;二是立法会对行政机关的监察能力有限,不像某些国家的议会可因政府施政失误而通过不信任案迫使政府下台,弹劾权只局限在行政长官有严重违法或渎职行为的情况(基本法第73条第9款);三是行政机关要执行的法律绝大部分是行政机关自己倡议的,立法会个别成员提交法律草案的权力非常有限,凡涉及政府政策者,在提出前必须得到行政长官的书面同意。立法会对行政长官的施政报告的辩论、对政府工作的质询和就公共利益问题的辩论,对行政机关实质的施政影响并不大。[5]

   戴耀廷、罗敏威《香港特别行政区的法律制度》也指出:“基本法所设计的行政机关和行政程序,是依从行政主导的原则。这主要是表现在行政长官及特区政府与立法会之间的关系,包括了以下的几方面:(一)行政长官有任免公职人员的权力。通过这些权力,行政长官可运用公职带来的政治利益换取立法会议员支持政府的政策。这些可由立法会议员担任的公职包括行政会议成员、公共机构或各咨询委员会主席的席位,其中最重要的是行政会议的议席。(二)行政长官有解散立法会的权力。……行政长官在三个情况下可解散立法会:(1)行政长官认为立法会通过的法案不符合香港特别行政区的整体利益,可在三个月内将法案发回立法会重议,但立法会以不少于全体议员三分之二多数再次通过原案,而行政长官仍不想签署该法案。(2)根据基本法第50条,若立法会拒绝通过政府提出的财政预算案。(3)若立法会拒绝通过其他重要法案。(三)行政长官在任期内亦只能解散立法会一次。若重选的立法会仍以全体议员三分之二多数通过所争议的原案,而行政长官仍拒绝签署;或重选的立法会继续拒绝所争议的由行政机关提出的原案,行政长官便须辞职。(四)提出法案的权力。……大部分的法案是由特区政府提出,然后交予立法会讨论。立法会个别议员提交法案的权力是非常有限的。基本法第74条规定,凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作的法律草案,可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者,在提出前必须得到行政长官的书面同意。”[6]

   基本法草委谭惠珠在基本法颁布后指出:“基本法构思中的香港政治体制,是行政主导,虽然文字中没有写出行政主导四个字,但提出政策、财政开支和绝大部分法例的,是行政机关,最后签署各项法律预算的是行政长官,每一项行政、立法、预算的‘开始’与‘终结’的权力,都在行政机关和行政长官手里,最终负责的仍是行政长官和政府。”[7]

   萧蔚云教授在其所著《论香港基本法》一书中指出,什么是行政主导?就是在行政与立法的关系中,行政长官的法律地位比立法机关的法律地位要高一些,行政长官的职权广泛而大一些,行政长官在香港特别行政区政治生活中起主要作用。[8]829在《关于香港特别行政区基本法的几个问题》一文中指出,基本法贯彻“行政主导”。为什么要体现“行政主导”?因为它对经济的发展、行政效率的提高有好处,对香港有好处,所以草委会接受了“行政主导”的思想,既不采用内地的人民代表大会制度,也不采用英、美的“议会制”或“三权分立制”。我们采用“一国两制”下新的“行政主导”,是别的国家没有的。基本法贯彻“行政主导”的例证主要有:一是规定了行政长官既是特区的首长,又是特区政府的首长,这就不同于“三权分立制”;二是限制议员的提案权。立法会议员不得提出只有行政长官才有权提出的涉及公共开支或政治体制或政府运作方面的法律草案,凡涉及政府政策方面的法律草案,议员在提出前必须得到行政长官的书面同意。[1]

   萧蔚云教授还回忆道,在行政与立法关系上,当时基本法起草委员会政治体制小组的极少数人主张以立法为主导,以加强立法机关对行政机关的监督。而大多数人认为行政与立法应相互制约、互相配合,行政机关对立法机关负责,与香港现在的行政机关对立法机关负责的情况相类似,这也是中英谈判时双方对“负责”一词的理解,这当然不是以立法为主导,而是大体上保持现在的一定的以行政为主导的作用。[8]220

   2004年4月26日全国人大常委会通过的《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》写明香港实行的是行政主导的政治体制:“有关香港特别行政区行政长官和立法会产生办法的任何改变,都应遵循与香港社会、经济、政治的发展相协调,有利于社会各阶层、各界别、各方面的均衡参与,有利于行政主导体制的有效运行,有利于保持香港的长期繁荣稳定等原则。”

梁爱诗女士2007年6月6日在北京举行的纪念香港基本法实施十周年研讨会上的发言说,有些人认为“行政主导”“均衡参与”等都并非基本法能找到的字眼,质疑它们的价值,但是如果你细心看看条文和文献,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:江汉大学(社会科学版)2018年第2期

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