姜明安:总结经验,消除障碍,进一步推进政府信息公开

选择字号:   本文共阅读 824 次 更新时间:2011-07-06 09:56:31

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姜明安 (进入专栏)  

  

  《政府信息公开条例》已经实施一年了。一年来,由于各方面的努力推动,政府信息公开取得了重大进展,对我国社会进步起了积极的推进作用。所谓“重大进展”,主要表现在六个方面:其一,各地各部门均不同程度地建立、健全了政府信息公开的各种相应制度,如政府信息形成制度、政府信息公开申请受理制度、政府信息公开审查制度、政府信息发布制度等;其二,各地各部门均成立了政府信息公开的专门工作机构(但有的机构人员专业化、职业化不够),如政府信息公开办公室等;其三,各地各部门均创建了一定的政府信息公开平台,如政府网站、政府公报、新闻发布会、公共查阅室、电子信息屏等;其四,各地各部门均编制、公布了不同完善程度的政府信息公开指南和政府信息公开目录;其五,各地各部门均构筑或完善了政府信息公开的一定的救济渠道,如申诉、举报、行政复议、行政诉讼等(但复议诉讼受案很少);其六,大部分公职人员初步形成了政府有信息公开的义务和公民享有知情权的法治理念。所谓对我国社会进步的“推进作用”,主要表现在五个方面:其一,政府信息公开丰富和充实了中国民主政治的内容要素(人大﹢政协﹢公众参与﹢政务公开),知情权为公民知政、议政和对政府决策的参与以及对公权力行使进行监督提供了保障,从而提高了民主政治的真实性和档次;其二,政府信息公开改善了中国市场经济的环境要素(公平竞争﹢有限政府﹢必要规制﹢信息对称),知情权为企业公平竞争和消费者放心消费提供了保障,从而提高了市场经济的效率和质量;其三,政府信息公开为公民维权(如公民维护因政府征收、征用土地、拆迁房屋而应享有的补偿、安置权等)提供了获取相应维权依据、标准、途径、程序等信息的条件;从而使公民权利的实现有了比过去更切实的保障;其四,政府信息公开使公民能及时了解突发事件和各种危机的发生和演变,从而较过去能更及时地采取措施预防自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等对其生命、人身健康、财产造成的损害(这一点只要我们比较一下03年的非典和去年的汶川地震、今年的甲型H1N1流感信息公开及其结果的情况即可明了);其四,其五,政府信息公开为公民生产、生活、科研提供了较过去更多的便利。如科研工作者过去进行有关研究,因为政府信息不公开,有些资料要跑到国外图书馆去找,现在政府信息公开,就省去很多麻烦了。

  《政府信息公开条例》实施一年,虽然取得了重大进展和诸多成绩,对中国社会进步起了积极的推进作用,但实践中存在的问题同样不少,政府信息公开在很多地方和部门还存在诸多障碍,这源于很多因素,包括《条例》本身的局限性。

  首先,《条例》的位阶太低,它不是人大常委会制定的法律,更不是全国人民代表大会制定的基本法律,它只是一个行政法规,其调整范围有限。像党的机构的信息,如省委、市委、县委的信息,就不属其调整范围。而我们国家很多重大决策多源于省委、市委、县委。党的机构的信息不公开,公民的知情权就难以完全实现。此外,法院、检察院、其他公权力机构的信息,《条例》也规范不了。

  其次,《条例》上面还有很多相关的上位法,如保密法,档案法等,这些上位法大多是上世纪制定的,没有完全贯彻和体现信息公开的原则。如果两者发生冲突,按照“上位法优先”的原则,应该按法律办,《条例》的规定就难于实现。

  再次,《条例》的某些规范过于原则、过于宽泛,如第14条规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。关于“国家秘密”形式上容易界定,只要文件定了密(秘密、机密、绝密)即归入,但某些政府机关,它如果不想公开相应信息,完全可以滥定密级,以“国家秘密”为由拒绝提供。为此,必须确定实质的界分标准。再比如商业秘密、个人隐私,“商业秘密”在《反不正当竞争法》里有个解释,但该解释还需要进一步解释。否则,许多企业,特别是违法企业,会将很多应向消费者公开的信息归入“商业秘密”,以规避公开。至于“个人隐私”由于我国目前尚未制定《个人信息保护法》或《隐私权法》,在实践中更难于明确界定。再比如,《条例》第8条规定“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。什么叫做“危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”?很不确定。有人不想公开信息,很容易能找到“危及社会稳定”的根据,甚至有人申请公开政府收费去向的信息,其都以此理由不公开相应信息,因为“公开了大家会议论纷纷,少数人会利用政府某些乱收费、乱花钱行为造事、闹事,从而会影响社会稳定呀。”很多事情看你怎么解释,如果把这些排除信息公开的规定做很宽泛的解释,那就没有多少信息可以公开了。

  此外,《条例》实施的环境也有待改善,环境包括体制、制度、政府部门和政府公职人员的观念,等等。就观念而言,有些人总认为保密可靠、稳妥,信息公开风险太大,很可能会有损国家利益,因此能够不公开就尽量不公开,能够少公开就尽量少公开。这些观念不仅一般的干部头脑中有,甚至在某些领导干部身上都有这种观念。当然,还有一些人的观念是同其利益紧密挂钩的,因为一公开以后他的利益就没有了。比如,你把审批、许可的条件、标准、程序公开了,他就难于向申请人索要各种好处费了,堵了他发财的路,他当然不愿意公开。“民可使由之、不可使知之”,意思就是说不能让老百姓知道太多,知道太多就不好管理。法律、政策让老百姓知道了他就不好收钱了,不好摊派了。现在好多信息不公开,就是因为涉及到部门的利益。

  最后,司法体制也是信息公开的环境问题,法院办案不独立,地方保护主义盛行。政府跟法院打招呼,市委、县委跟法院打招呼,法院对相应信息公开的案子就不敢审了,甚至相应案子都不敢受理。法院通常驳回当事人的起诉或者不予受理了事。有时,法院驳回起诉、不予受理连一个裁定也不给当事人。有了裁定,你还可以到上级法院上诉。裁定没有,当事人真是一点办法也没有,只能活活受气。所以,司法体制应该改革,司法机关的独立性应该保障。由此可见,《条例》的规定虽好,如果观念、利益、制度、体制的问题不解决,《条例》不可能很好地得到实施。

  对于《政府信息公开条例》实施中遇到的各种困难、障碍,我们不能企望在很短的时间内予以克服和排除,但是我们必须有紧迫感,在可能的范围内有步骤地采取各种相应措施,克服困难,排除障碍,以推进政府信息公开制度的有效实施。我们至少可以从以下四个方面入手,寻求突破:第一,对《保密法》和《档案法》进行修改,将现代法治的理念和精神,包括信息公开、阳光政府的理念和精神贯彻到这些法律中去。第二,制定《保密法》和《档案法》的实施细则。如《保密法》关于密级(绝密、机密、秘密)的确定主体、标准、程序的规定,《档案法》关于解密年限(依秘密内容可分别确定30年,20年,甚至3年5年等)、程序的规定,都可以通过实施细则将之具体化,规定得细一些,限制严一些。第三,将《信息公开条例》上升为《信息公开法》,最好由全国人大通过,成为基本法。第四、也是最重要的,就是要转变观念,提高政府公职人员公开法治的意识。观念变了,信息公开的环境变了,就是法律规定有问题也可以在执法中进行弥补。如果观念、体制,环境都不顺,就是法律再好也得不到很好的实施。政府信息公开和公民知情权的真正实现有赖于整个体制、制度、观念环境的变化。

  《政府信息公开条例》是我国宪政、法治发展进程中的一个重要里程碑。它已经和还将继续对我国民主政治和法制建设起到重要的推动和促进作用。虽然在实施过程中出现了和还将出现很多困难、障碍,但这些困难、障碍会促使我们思考。为什么有了《政府信息公开条例》,信息还公开不了,我们想看,想知道的东西,且依法也可以看,可以和应该知道的东西为什么我们仍看不到,知不道呢?究竟是哪儿出了问题?有了思考就一定能找出解决问题、排除障碍的办法和对策。只要我们在进步的过程中不断反思我们的制度,完善我们的制度,到明天,我们的制度就一定会更好、更文明,给我们国人带来更多的自由、幸福。

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文章来源:北大法律信息网

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