吴嘉懿: “咨询”:政府信息公开申请的否定认定——以上海市149件判决为分析对象

选择字号:   本文共阅读 189 次 更新时间:2020-04-01 17:39:43

进入专题: 政府信息公开   咨询   判断标准   司法政策  

吴嘉懿  

   摘要:  “咨询”被法院用于排除政府信息公开,具体表现为以疑问句形式申请、申请内容不属于政府信息公开范畴、申请不明确、申请不符合政府信息公开制度的目的等四种形式。在法释义学上,法院采用疑问句形式、经主观判断确定答复内容两个标准进行判断。但“主观判断”标准与司法解释相悖,不宜适用。在司法政策引导下,公开“所有信息”的申请、不符合立法目的的申请和滥诉被归入咨询,但为切实保护当事人知情权和诉权,应当谨慎适用。

   关键词:  政府信息公开 咨询 判断标准 司法政策

   最高人民法院公报案例“孙长荣诉吉林省人民政府行政复议不予受理决定案”中,最高法院认定原告的申请“在性质上属于咨询,不属于《政府信息公开条例》调整的范畴”, [1] 使用“咨询”排除信息公开。“咨询”不是实定法中的概念,审判实践中也未形成体系化的判断标准。上海市人民政府是全国最早实施政府信息公开制度的省级政府。上海市法院审理信息公开诉讼过程中,也积累了丰富的判定“咨询”的审判经验。本文拟以上海市2013年至2018年3月法院认定原告的申请属于咨询的终审判决为分析对象,体系化整理“咨询”的适用标准。

  

   一、咨询:排除受案范围的另一概念工具

  

   以往上海法院多依据《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)第2条和《上海市政府信息公开规定》(以下简称上海市《规定》)第21条,通过论证信息公开申请不符合政府信息的构成要件或者申请要求,驳回诉讼请求。通说认为,政府信息的构成要件包括行政主体制作或获取,在履行职责的过程中产生,已完成制作和获取,以一定形式记录和保存。[2]结合法院裁判,上述要件被进一步整理为行政职权的行使、行政机关的实际持有和信息的实际记载。[3]关于申请内容的要求,信息公开申请应当标明文件名称,不知道名称的应当注明合理范围,便于行政机关寻找。[4]类似的观点在后来的文献中被称为“申请内容描述明确”。

   借助“咨询”这一概念工具的裁判思路则不同。法院认定原告的申请构成咨询,绕过不符合信息公开申请要件,直接将其排除出行政诉讼的受案范围,不予受理或者驳回起诉。然而,“咨询”尚缺乏统一、明确的认定标准,法院适用时又往往与论证信息公开申请要件的传统思路杂糅。因此有必要建构一套与前述思路不同的、“咨询”独有的解释和适用体系。

   《条例》、各地方行政立法乃至司法解释中均未使用“咨询”的概念,学理上目前利用词典中“询问磋商;征求意见”的释义作文义解释。结合日常用法,有观点认为咨询是希望被咨询者提供专门知识的意见或建议等智力服务;信息公开制度语境下,咨询类申请指申请人通过政府信息公开途径,要求行政机关就政策文件、法律规定、行为活动或特定事项等提供指导和解释的申请。[5]类似地,还有认为咨询特指公民、法人或者其他组织以政府信息公开申请的形式向行政机关提出的就特定事项进行询问并要求提供解释、说明或者答复的行为。[6]在咨询申请的表现上,有观点将典型表现形式概括为以提问的方式要求行政机关即时进行具体的法律检索、适用、判断并特别制作答复。[7]也有观点将形式上的咨询申请分为要求行政机关就问题作出选择性答复、要求提供解释两种;并认为更值得研究的是依申请内容是否明确进行分类的两种咨询申请。[8]具体而言,则有询问行政行为是否合法有效、询问相关执法领域有无特定情况发生或者询问案外第三人的行为是否合法、要求联系信息公开以外的法定职责、信息公开申请与咨询一并交叉提起四类。[9]结合上述解释和表现,关于司法认定路径或者标准出现了两种观点。一种认为有三步骤:(1)根据是否设问形式或者需要提供解释、选择性答复,判断是否属于咨询类申请;(2)判断申请是否明确;(3)判断是否仅有特征描述而未指向特定政府信息。只有通过上述三步骤的申请内容不明确的咨询类申请才能以非政府信息公开申请的理由予以拒绝。[10]另一种认为咨询的司法认定标准为申请和受理主体、以信息公开申请的形式提出、缺乏内容描述、不合信息公开的目的。[11]前者将咨询的实质范围限定于“不明确”,后者仍然没有脱离信息公开申请的要件,而且两者均未凸显咨询这一概念工具的特别意义。

   信息公开诉讼经过十年的实践发展,既出现原告由于不掌握申请方法,提出的申请有瑕疵等可以通过法律解释和适用解决的情形,也暴露出借助信息公开制度纠缠行政机关,实现其他利益诉求等需要司法政策干预的问题。因此裁判中咨询的内涵和外延以及表现形式是否更新、适用的判断标准及误用、咨询的实质认定,都值得进一步梳理分析,以体系化咨询的解释和适用。

   本文的写作思路是首先整理上海市认定为“咨询”的信息公开判决,概括咨询的表现形式;其次抽象出法院适用的法释义学上的判断标准,并剔除不应归入咨询的部分;最后分析司法政策引导下的咨询,以期对咨询做体系化整理。

  

   二、咨询的表现形式

  

   截至2018年3月21日,笔者在“北大法宝”司法案例库中以“政府信息公开”、“咨询”为关键词全文搜索2013年至2018年3月[12]上海市终审案件,并排除“不属于被告公开的职责权限范围,建议向某行政机关咨询”后,共得到案件210件。其中法院明确认定为咨询的案件共计149件。

   (一)以疑问句形式申请

   此标准由咨询文义中“询问”的含义而来,法院凭借申请的疑问句形式而非实质内容认定咨询。例如(2016)沪02行终461号案件中原告申请告知“某农村宅基地使用证是否合法有效”,法院认为原告“以提问方式咨询问题”。

   (二)申请内容不属于政府信息公开范畴

   这类案件表现为两个方面:一是申请的信息不以一定形式记录、保存;二是申请内容应当通过其他程序获取,不宜由政府信息公开制度解决。

   样本案例中,法院认定内容不属于政府信息的申请为咨询。如前所述,政府信息的构成要件包括主体要件、职责要件和存在要件,[13]而案例中的申请又集中于不符合存在要件上,因此从表现上看,“不以一定形式记录、保存”才是法院认定咨询的原因。(2017)沪03行终893号案件中,原告申请公开“2002年12月份上海保监局国家财政支出全部职工工资及福利待遇的明细账目”,法院认为“其申请的信息系对相关情况的描述,没有指向具体的政府信息载体,不符合政府信息的定义”。(2017)沪03行终381号、(2017)沪03行终126号案件中,原告申请公开局长、副局长的工作安排,法院认为“显然并非申请‘以一定形式记录、保存的’政府文件本身”、“没有指向具体的政府信息载体”。更多案例仅仅完整援引了政府信息的定义,并未指出原告的申请具体不符合哪个要件,但比照申请内容仍可判断出不符合存在要件。例如申请公开原告“被‘软禁’期间产生的款项由哪部门支付,多少费用”、“对举报事项全程执法监督所使用的法律依据”。这些申请与被申请的行政机关行使职权相关,但不会被实际记载。

   原告申请公开与信访程序有关的信息时,由于该信息应当通过询问信访工作机构而非信息公开机关获得,被认定为咨询。(2017)沪03行终311号、(2017)沪03行终406号案件中,原告申请公开“‘信访事项是否受理告知’的方式和途径”、“对信访人发出书面受理通知的行政机关名称、联系方式”,法院认为两件申请“实质是就信访相关问题提出咨询”。

   (三)申请不明确

   《条例》第20条第2款第(二)项规定政府信息公开申请应当包括“申请公开的政府信息的内容描述”。上海市《规定》第21条第(二)项进一步细化,规定申请书应当“有明确的政府信息内容,包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述”。

   “明确”的目的在于行政机关根据申请人的描述能快速、准确、完整地找到目标信息。既方便申请人尽快获得信息,又能够减轻行政机关负担,提高行政效率。因此原告应当阐明清晰具体、准确直接、能指向特定信息的特征,例如文件名称、文号。“不明确”具体表现在行政机关凭借描述无法检索查找,或者原告在庭审中表示不知道申请的信息的具体形式和内容。(2015)闵行初字第115号案件中,法院认为申请人提出申请时,应当明确信息的名称、文号等,信息指向应当具备特定性和唯一性。原告提出的“涉及闵房地(2013)108号房屋拆迁裁决书对沪泾字第00687号证不做裁决的依据及相关证明的信息资料”的申请“需要被告在对其申请事项进行综合判断后自行确定,实质上属于一种咨询”。

   属于咨询的不明确申请,主要有四类。第一类,不框定准确的范围。这类申请往往带有“所有”、“相关”、“情况”等不限定具体范围的词语。(2013)沪高行终字第41号案件中,原告申请公开“车牌(私车额度)拍卖所得拍卖款每一笔支出的所有批准文件的文号”,法院认为“该申请所涉文件并不特定,不属按上述规定予以公开的政府信息,也无法按规定的方式予以公开”,认定属于咨询。第二类,描述的信息需要行政机关分析、加工。(2016)沪02行终461号案件中,原告申请公开某农村宅基地使用证是否有效。(2013)沪二中行终字第302号原告申请公开“不予信访查询的理由”。第三类,描述文件中某条、某部分或者整体内容,希望行政机关据此提供文件全文。(2013)沪二中行终字第248号案件中,原告申请公开“对动拆迁遗留历史问题的化解所适用的政策”,法院认为“赵某某要求静安房管局公开的政策文件,在赵某某的政府信息公开申请中无相应文件名称、文号,依据赵某某所描述的信息特征,不能指向特定的规范性文件”。第四类,描述可能存在于某文件中的具体信息,但对文件描述不清。(2016)沪0101行初317号案件中原告申请公开某房屋“1956年以前的房屋权利人信息、房屋权属性质”,法院认为“缺乏具体的文件名称、文号或者特征描述”,且原告在审理中表示“无法获知具体的信息形式和内容”,印证了申请实为咨询。

   (四)不符合政府信息公开制度的目的

   根据国务院法制办的释义,《条例》的立法目的包括保障依法获取政府信息,提高政府工作透明度、加强监督,促进依法行政,发挥政府信息的服务作用四点。[14]部分案件中当事人通过申请公开行为、答复的依据寻求个案救济,甚至意图通过重复、琐碎的信息公开申请和诉讼不断向行政机关施加压力,以实现知情权以外的诉求。在“陆红霞案”中此种诉讼被定性为“滥诉”。这样明显不符合政府信息公开制度立法目的的申请被认定为咨询。

这种咨询表现在两个方面。一方面,在申请内容上,申请公开职权依据、事实证据、实体规范、解释原因。原告的思路是,如果行政机关不能给出依据,则证明该行为不合法。(2017)沪03行终934号案件中,被告作出行政裁决后,原告申请公开该行政裁决“被申请人的要求与本市房屋拆迁的有关政策相悖”的表述中“有关政策”的信息。法院认为该申请“实质是对有关房屋拆迁裁决的合法性提出质疑,就裁决中认定的相关事实的法律依据提出咨询”。另一方面,在申请数量上,同一原告对协商某一事项全过程的多个环节都提出了公开依据的申请,或者多人提出内容重复的申请,表现出琐碎的特点。例如赵某针对房屋征收补偿一事的相关情况申请信息公开,此后向法院提起至少70起信息公开诉讼。又如朱某、李某、庄某等8人各自就“拆迁期限内的签约率”、“补偿安置资金总额”、“是否同意动迁的‘两轮征询’情况”三项内容提起信息公开申请,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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