彭錞:公共企事业单位信息公开的审查之道

——基于108件司法裁判的分析
选择字号:   本文共阅读 111 次 更新时间:2019-08-09 00:35:41

进入专题: 公共企事业单位   政府信息公开   行政诉讼  

彭錞  

   摘要:  考察2011—2018年间108份公共企事业单位信息公开行政案件裁判可以发现,我国法院在适用修订前的《政府信息公开条例》第37条过程中,围绕“谁是公共企事业单位”和“信息应否公开”两大问题,就“参照执行”的主体和方式已发展出颇为系统、精细的审查逻辑,并在很大程度上推翻了以往研究所提出的“阶段渐进论”“主体类同—职能类同”和“形式主义—实质主义”模式等识别公共企事业单位的学说,以及用以判定信息应否公开的“最少存留适用”规则。但既存审查逻辑也存在值得进一步完善之处。在修订后的《政府信息公开条例》实施过程中,更为理想的审查思路是:认定公共企事业单位时,应扩大形式性依据的参考范围,借鉴正在进行的事业单位和国有企业分类改革对相关组织的业务职能做实质性考量;判断信息应否公开时,不应从正面要求信息被列举为公开项目,而应从反面考察信息是否属于实体性或程序性的公开例外。

   关键词:  公共企事业单位 政府信息公开 行政诉讼

  

   一、问题的引出

  

   2019年4月3日,修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称“新《条例》”)正式公布,将原条例第37条替换为第55条,在双重意义上实现了公共企事业单位信息公开的“脱条例化”:一方面,公开规范依据不再是“参照条例执行”,而是“依据相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行”,同时授权“全国政府信息公开主管部门可以根据实际需要制定专门的规定”。另一方面,监督救济方式亦不再“参照条例执行”,包括行政复议、诉讼,而是变为“公民、法人和其他组织可以向其主管部门申诉,后者应及时调查处理并告知处理结果”。有此变化,根本原因是在我国政府信息公开的理论与实践中,公共企事业单位信息公开是一个“特殊”的问题。[i]2007年通过的《条例》(以下简称“旧《条例》”)曾将信息公开主体分成两类:前36条指向“适用”旧《条例》的行政主体,包括行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织;第37条则指向“参照执行”旧《条例》的非行政主体,即公共企事业单位。我国行政法上,行政主体与非行政主体的核心差异在于仅有前者才受行政诉讼之约束。[ii]因此,基于实定法规则,公共企事业单位无法纳入旧《条例》第33条第2款规定的诉讼救济机制,这也正是第37条规定参照执行的根本原因。[iii]尽管如此,十年来,实践中早已出现了众多涉及公共企事业单位信息公开的行政诉讼案件。但由于旧《条例》和相关司法解释并未对哪些组织属于公共企事业单位以及如何参照执行作详细说明,即便是进入诉讼程序后,以公共企事业单位为被告的行政案件仍然体现出“究竟如何参照适用,是个尚不清楚的问题。”[iv]

   为了回避上述规范和实践难题,此轮修法删去了参照执行的规定,并把向主管部门申诉列为相关纠纷的解决机制。表面上看,这不啻对原有制度的“釜底抽薪”,似乎要“另起炉灶”。但事实并非如此。首先,新《条例》第55条规定了申诉机制,并不必然导致我国法院从此不再对公共企事业单位信息公开进行审查。事实上,尽管存在制度性的障碍,过去十年间,我国法院一直在以这样或那样的方式从事审查的活动。而新《条例》并未明确排除行政诉讼,这很可能被司法机关解读为只是新添了一种救济机制,而非堵死原有的渠道。法院仍然可能坚持已经持续了十年的立场,继续接收公共企事业单位信息公开的行政诉讼,或开始对主管部门的申诉处理行为展开审查。其次,即便假设这些可能性在实践中没有兑现,新《条例》彻底排除了司法机关对公共企事业单位信息公开的审查,作为相关争议的唯一裁断者,公共企事业单位的主管部门也依然面临审查其信息公开活动的任务。此时,“谁是公共企事业单位”与“信息应否公开”这两大传统问题还将继续存在,也值得进一步探讨。

   考察有关公共企事业单位信息公开的既有研究,如上所言,可以发现两大核心问题。一是判断“谁是公共企事业单位”;二是考量“信息应否公开”。针对第一个问题,既有研究提出了“阶段渐进论”以及“主体类同—职能类同”和“形式主义—实质主义”两种模式。所谓“阶段渐进论”,是指“考虑到第37条所建立的信息公开制度是《条例》前36条构成的政府信息公开制度的拓展和延伸,且目前在制度建设方面还仅仅处于开始尝试的阶段”,故“从渐进建立完善的法律制度的立场出发”“至少在公共企事业单位信息公开制度刚刚起步的阶段,应将该条的适用规范的对象范围限制在文字明确表述的范围之内”,但“在经过一定实施时间之后可扩展为不完全列举”。[v]在“主体类同—职能类同”模式下,“主体类同”考察是否存在“可依据的明文法律法规规章”将相关组织界定为“实质上的行政机关”,而在“无法从成文规范中寻找明确的主体定位根据时”,则进入“职能类同”阶段,考察企事业单位所作出的行为或从事的活动是否与行政机关的行为或活动具有共同的性质。[vi]“形式主义—实质主义”模式首先从形式上寻找国务院主管部门或地方政府制定的公共企事业单位信息公开具体实施办法,以此为依据确定哪些组织属于公开主体。若无形式依据,则实质性地考察相关组织是否同时具备“行为的公益性、一定的垄断性、受行政规制性和受政策支持性”四大特征,据此确定公共企事业单位的身份。[vii]不难想见,新《条例》实施后,无论是坚持审查立场的法院,还是负有处理申诉职责的主管部门,都需要搞清楚适用新《条例》第55条的主体到底有哪些。

   针对公共企事业单位信息公开义务范围和边界的问题,在旧《条例》的框架下,既有研究提出了“最少存留适用”规则,具体包括三项子规则:第一,《条例》前36条的内容中的基本原则以及所有的规范,均可一般性地适用于第37条;第二,“在可能涉及适用第37条的事项时,尽可能将有关的信息解释至前36条的适用范围之中去,以便在前36条的管辖范围中讨论相关信息是否可以予以公开”;第三,“只有的的确确无法归入前36条的适用范围,且又的的确确属于公共企事业单位作出的行为时”“才以该条为根据判断相关信息是否应予以公开”。[viii]不难看出,“最少存留适用”规则旨在弥合旧《条例》第37条和前36条之间的鸿沟,尽量缩小非行政主体和行政主体在信息公开义务上的差异。新《条例》在这个问题上的“脱条例化”使得两者之间的鸿沟似乎被拉大了,但在可预见的将来,公共企事业单位信息公开仍将以《条例》本身为基础规范。实际上,考察目前已经颁布的中央层面主管部门的具体规定,[ix]可以发现其基本都遵循了旧《条例》。这意味着新《条例》实施之后,在法律、法规和主管部门具体作出新的差异性的规定之前,旧《条例》事实上仍将是我国公共企事业单位信息公开的准据。因此,理清公共企事业单位如何参照执行旧《条例》,在新《条例》实施之后依然具有现实价值。

   然而,关于上述问题的既有研究整体停留于理论推演,缺少系统的经验调查,未能揭示现实中法院究竟如何审查公共企事业单位信息公开,导致理论建构无法得到实证经验的检视,也使得新《条例》实施后法院或主管部门监督公共企事业单位信息公开活动缺乏规范或指引。本文将对我国公共企事业单位信息公开制度的司法审查展开实证考察,尝试回答以下三个问题:第一,公共企事业单位信息公开行政诉讼案件的审查实践如何?第二,既有研究提出的有关信息公开主体和义务判定规则的学说是否准确描述或有效引领了审查实践?第三,是否存在更好的审查思路?换言之,本文预期达成三项目标:第一,梳理我国法院在审查公共企事业单位信息公开行政案件过程中业已形成的逻辑;第二,在既存审查逻辑的观照下反思现有学说的描述性与规范性价值;第三,提炼能更准确描述审查实践和更有效引领审查逻辑发展的思路。

   数据采样方面,以“公共企事业单位”和“信息公开”为关键词在“无讼”案例数据库(itslaw.cn)进行检索,截止时间为2018年7月14日,共得366个结果,其中高级、中级人民法院的裁判文书共199份。在剔除无关和重复[x]样本之后,本文筛选出108份裁判,包括一审裁判4份、二审裁判97份和再审裁判7份,中级人民法院裁判92份和高级人民法院裁判16份。筛选的理由有二:一是能更好反映较高层级法院的做法;二是二审或再审裁判书已经载明一审裁判结果,足以体现司法过程全貌。[xi]就整体情况而言,在这108份裁判文书中,原告胜诉率[xii]为24%。

   本文接下来将围绕“谁是公共企事业单位”和“信息应否公开”两大核心问题展开。每一部分都将完成三项工作:从裁判中梳理审查逻辑,依据审查逻辑反思既有学说,提炼更加完善的审查思路。

  

   二、何为公共企事业单位

  

   旧《条例》第37条就适用对象采取了“定语+主语”的界定方式,新《条例》第55条作了一些微调,但整体予以延续。定语方面,旧《条例》第37条既明确列举了“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等”九个领域,也提出“与人民群众利益密切相关”的概括标准。新《条例》第55条改为“教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、环境保护、公共交通等”八个领域,保留了同样的概括标准。由此,对新旧《条例》都适用的问题是:列举领域和概括标准两者的关系为何?列举领域之后的“等”字是“等内等”还是“等外等”?若是前者,则列举为完全列举,概括标准不过是对列举领域共同特点的归纳,判断时只需对被告是否落入列举领域作形式性观察;若是后者,则列举为不完全列举,概括标准是对明文列举的扩展,判断时须对非列举领域作实质性考量。两种解释路径之间,在旧《条例》的背景下,有学者提出“阶段渐进论”。[xiii]事实上,旧《条例》实施逾十年之后,第37条明列的九个领域之外还没有任何国务院主管行政部门出台具体实施规定。地方层面,截至2016年,8个省级政府信息公开规范列举的公共企事业单位超越了旧《条例》第37条的范围。[xiv]在此意义上,的确可以说公共企事业单位信息公开的制度建设还“仅仅处于开始尝试的阶段”。有学者曾根据很小的样本(共7份判决)指出司法实践早已突破完全列举的“起步阶段”,而是“先行走在了实质主义的康庄大道上”。[xv]若在大样本下审视,该结论是否成立?法院如何对公共企事业单位的身份作实质性判断?

   主语方面,新旧《条例》使用的均是“公共企事业单位”。在我国立法中,其首见于原信息产业部1998年颁布的《邮电分营工作指导意见》,此后“所有对此概念的使用都是在信息公开立法领域内出现的”。[xvi]如前所言,既有研究对此提出了两种界定模式:一种是“主体类同—职能类同”模式,[xvii]另一种是“形式主义—实质主义”模式。[xviii]这两种理论模式是否被司法实践所采用?

   (一)梳理审查逻辑

   1.法院否定被告公共企事业单位身份的形式性和实质性理由

在108个样本中,共有82个裁判认定被告为公共企事业单位,22个否定,4个未置可否,[xix]认定率高达75.9%。22个否定的案件中,3个是法院把被告认定为法律、法规授权组织,而非公共企事业单位,[xx]有1个被告为人民团体,[xxi]其余18个案件的被告均登记为企业或事业单位。除5个未展开说理的案件外,[xxii]剩下13份裁判中,法院之所以认定被告不适用第37条,主要出于两类原因。一类原因是形式性的,即以不存在实定法依据为由否定公共企事业单位身份,共4份裁判,具体又分两种。一种是主管行政部门还未根据旧《条例》第37条制定具体实施办法。在饶某与中国铁路总公司信息公开案([2018]京01行终242号)中,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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