徐晓军 瞿谋:制度空间与建构行动:灾后财富分配中的乡村精英

——以四川省S村为例
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进入专题: 灾后财富分配   汶川地震  

徐晓军   瞿谋  

内容摘要:灾难后的救助行动意味着大量财富的分配,在国家主导宏观分配的同时,乡村精英们以非正式制度为依据向上建构灾难状况,同时以正式制度为依据向下建构国家政策。乡村正式制度与非正式制度的错位运用成为乡村精英建构行动的深层逻辑,而正式制度与非正式制度的差异则为乡村精英的建构行动提供了相应的行动空间。

关键词:精英行动;财富分配;建构逻辑

进入风险社会,重大自然灾害频繁发作,灾情更是惨目忍睹,给人类社会带来了前所未有的不确定不稳定性因素。就中国而言,突如其来的自然灾害每次都会给百姓带来巨大的财富损失。在灾后的应急抢险与恢复重建过程中,以国家为主体的各类财富在各项政策的规范中迅速向灾区集中,最终在乡村精英的主导下落实到每户受灾家庭中。

一、灾难中的财富分配与乡村精英行动

乡村精英是在乡村社区中有特殊才能,对乡村社会有特殊贡献,对乡村发展有较大影响力的人。乡村精英利用自身的才能和资源,通过做出贡献和施加影响在维护村庄秩序、调配公共资源、管理公共事务等日常生活和管理方面发挥着重要作用(董江爱等,2007)。本文中的乡村精英行动是指乡村治理精英、非治理精英与基层乡镇干部在灾后财富分配机制中的共同行动。在灾难频发已成为时代特征的特殊背景下,每次灾害都意味着大量财富在灾区的新一轮分配与流动,国家在其中的主导地位是显而易见的。然而,尽管有各项制度及政策为灾后财富的合理分配保驾护航,但救灾物资能否及时、公平的发放到灾民手中,各项政策能否真正落实,与乡村精英的行动有着密切联系。因此,灾难中乡村精英的地位与作用不容忽视。

(一)乡村精英在财富分配中的重要作用

汶川地震发生后,灾区的正常生活秩序受到前所未有的严重冲击。灾后,国家的各项救灾制度及政策纷纷出台,随之而来的是以国家为主体投入的各类财富迅速向灾区集中。然而,按照国家现行的行政制度安排,国家的垂直行政链条只到乡镇一级为止,乡村一级的行政链条出现了制度性断裂。因此,要确保灾区的受灾情况及时准确的上传和各项政策、物资的顺利下达,必须充分依赖乡村精英尤其是治理精英的中介地位。中国乡村治理的历程是一部精英治理史,这是毫无争议的事实。所谓精英治理,简单地说就是指个别或少数精英在乡村公共权力结构中居于支配性地位,主导和控制乡村治理的运作过程(卢福营,2009)。其中,乡村治理精英处于政治系统和社会系统的边际地位,也正好处于乡镇权力、村民自治两个系统利益一致结合点和利益矛盾的触发点上。

就灾后的特殊情境而言,乡村体制内精英依然扮演着多重角色,他们既要代表本村群众争取利益,又要代表乡镇执行国家政策,正如刘小京所说,实际上扮演的是集国家代理人、村庄当家人和家庭代言人三位一体的角色。一方面,国家为及时制定出相关救灾政策并下拨各类救灾物资,急需了解灾区的受灾详细情况,此项任务通过行政命令垂直下达至乡镇政权,最终由乡村治理精英予以落实并逐级上报。另一方面,按照上述逻辑,国家下达的各项政策和下拨的各类物资也必须通过乡村治理精英才能发放到每户灾民手中。然而,乡村治理精英并不是理想类型中的制度忠实执行者,毕竟他们自身也是受灾对象,不可能完全价值中立,难免会出现机会主义倾向。从上述三重角色来看,乡村治理精英在资源分配中的中介作用是极其重要的。

(二)乡村精英在财富分配中的特殊地位

改革开放以后,国家对社会的控制出现了松动,在国家与社会之间存在一个“自由政治空间”。(叶本乾,2005)因此,凭借其特殊的中介地位,乡村精英并非总是被动执行上级的各项任务,而是具有一定的可操作空间。也就是说,在国家与社会之间村委会借助地位的模糊性,拥有自己一片自由活动的空间,而这种空间的存在是国家和基层社会都默认的。国家需要这一空间来实行控制,而基层社会依据这一空间与国家进行沟通和交流”(吴清军,2002)。灾后,乡村精英也需要用这一空间来主导灾后财富的分配与流动,这正是乡村精英特殊地位的重要体现。

汶川地震后,救灾物资与政策规范相伴而来。一方面,强大的国家机器毫不妥协地推行着灾后财富分配的各项制度、政策;另一方面,深入乡村社会的习惯、约定支撑着古老的“平均主义”分配观念。在灾后各种力量错综复杂、相互博弈的特定场域中,乡村精英是利用哪些力量来影响灾后财富的分配与流动,并争取到一片可供自身操纵的政治自由空间的呢?会产生怎样的结果呢?这些都是影响当前灾区稳定、社会公平和协调发展亟待弄清的问题,也是本文试图回答的问题。

为了研究的需要,我们选择四川省某重灾县的S村作为考察对象,以明确灾后的财富分配的具体情况,并试图回答本文提出的问题。S村为乡镇府驻地,震后该村经济损失较为严重,大多数村民在灾后重建了住房。

二、灾后财富分配中的精英行动

汶川地震发生后,各类财富向灾区迅速集中,主要有三个部分:国家财政提供的住房重建资金、过渡房补助、灾后生活补贴;金融机构提供的一年期无息贷款、贴息贷款等政策性优惠贷款;社会各界捐助的物资、特殊党费等。我们的问题是,在灾后特殊且复杂的情境中,乡村精英是如何在各项政策规范的约束下,利用自身特有的中介地位在国家与社会的临界点上主导着灾后财富的分配与流动的全过程。也就是说,乡村治理精英、非治理精英以及基层乡镇干部在灾后的财富分配中是如何表现其行动的。

(一)以“村庄当家人”角色向上争取财富

乡村治理精英认为,国家的出台的各项震后财富分配政策过于理想化,与当地实际不符合,可操作化程度低。然而,灾后重建的各项任务最终又得通过他们挨家挨户的落实下去,各项救灾物资的分配同样离不开他们。针对震后“僧多粥少”的资源稀缺局面和农民心里根深蒂固的“平均主义”公平观念,乡村治理精英必须首先要争取到尽可能多的救灾财富,特别是政策性资源。出于村庄当家人和家庭代言人双重角色的需要,乡村治理精英以“村庄当家人”的角色充分动员村民集体向国家报告受灾状况,并采用各种方式夸大受灾程度,以争取到更多的救灾财富,从而无声抵抗并加大国家政策的执行成本,降低其有效性。实地调查中,一位乡干部说到:

“国家规定的政策不好操作,老百姓也不愿意接受。你看地震后的乡村公路恢复重建,按照上面的要求就要招标、勘测、第三方中介监督,这样就导致审批程序过于复杂,时间也拖得长,主要是费用高得很,而国家规定的恢复重建时间和下拨资金又有限,我们基层单位为难得很,这分明就是‘程序不减,时间缩短’,要这样做肯定会导致重建项目的质量下降,修路老百姓也是出了钱的,出了问题我们要负责呀?上面的政策行不通,任务又压在我们头上,我们只能向上面反映实际情况。” (访谈记录20100104YZH)

“你说这住房重建嘛,上面规定每户宅基地面积按人均不大于30平方米划定(3人以下的户按3人计算,3人以上的户按实有人数计算,家庭人口超过5人的按5人计算)。农村人没个灶屋、猪圈的哪像样子,大家面子观念又重,家里户头少的也想建大房子。住房补贴上面也是按人口算的,家里人口多的就多补。村民也是有很大意见,说原来房子都差不多大,都一样高,生活补贴按人头补还说地过去,凭啥子房子也要给他们多补?上头不了解下面的情况,我们的工作难啊,只有硬起头皮向上反映反映。”访谈记录20100104XYQ)

我们可以看出,无论是针对灾后公共设施恢复还是私人住房重建,财富在总体上的稀缺是灾区存在的客观事实。出于村庄和个人利益的考虑,乡村治理精英会联合非治理精英动员村民采用各种非正式规则向上构建灾难,夸大受灾程度和受灾范围,从而抵制国家政策。当正式制度和非正式规范冲突时,社会网络的规范约束力会增加正式制度的执行成本,降低其有效性(彭玉生,2009)。在村庄这个较小的集团中,面对灾后各项优惠政策的激励,足以使村民认识到大家的共同利益,从而迅速形成一个非排他性的相容性集团,共同对国家的各项政策施以压力。

同时,在以村庄精英为主导作用的集体抵抗行动中,他们必须获得基层政权执行者即乡镇干部的庇护与支持。乡镇干部为什么会选择支持至少是默许他们的行动呢?一方面,从制度定位上,乡政与村治并不是国家行政链条上的垂直上下级关系,乡干部在灾后承担的大量行政任务不得不依赖于村庄治理精英甚至非治理精英予以落实,毕竟他们肩负着灾后各项工作的重大行政责任。另一方面,从利益取舍上而言,乡镇干部及亲属也是本村或附近地区的灾害受损者,他们也迫切希望国家能尽可能多的下拨救灾物资。在这种利益共享的前提下,乡村治理精英与地方政府形成一种“责任连带关系”,从而被纳入到一个“责任—利益”共同体当中(参见王汉生等,2009)。此时,乡村治理精英充分扮演着“村庄当家人”的角色,向国家争取更多的资源,把灾后财富的“蛋糕”做大成为乡村精英行动的首要目标。

(二)以“国家代理人”角色向下分配财富

帕累托认为,理想的统治精英是狮子与狐狸的结合。从国家制度而言,在灾后财富的分配中,乡村精英无疑是制度的受益者,他们比普通村民更接近制度,更了解制度,而且又是制度的执行者。把灾后财富这个“大蛋糕”争取到乡村之后,乡村治理精英又会采用何种方式向下分配“蛋糕”呢?根据布劳的社会交换理论,权力的形成依赖于如果甲方拥有乙方需要的资源,而这些资源是乙方获取的唯一渠道,就会导致甲方对乙方拥有权力(参见布劳,1988)。众所周知,乡村治理精英的地位是国家法律认同的,具有正式的合法性权威,是村庄资源的合法控制者。因此,在资源分配中,乡村治理精英即村干部是真正的受益者。此时的乡村精英绝不会按村民固守的“平均主义”公平观分配灾后财富,也不再是村民期望的“村庄当家人”角色,而是跟据自身的“国家代理人”合法性地位,按照他们熟知的国家政策主导着灾后财富的分配与流动。

就国家政策的统一性而言,作为现代公共规则的制度指的是制度具有的中立(非集体团利益)性,普遍主义(非个人/特殊主义)原则性、标准性(非随意可变的弹性)、公开(非私下)性和公共(非专用)性(张静,2006:15)。然而,国家政策越明确一统,它与地方实际条件的差异就越大,政策决策过程与执行过程的分离就越大,其执行过程就不得不越允许灵活应变(周雪光,2008)。为了公平起见,根据上级文件精神并结合本村实际,S村治理精英联合非治理精英组成受灾等级评定小组。评定小组由村支书、村长、各小组长及有声望的部分村民组成,成员大多数为党员,一定程度上可以看做是乡村内的精英搭档。他们实地观察各户受灾状况并集体评议,评议结果由全体成员签字确认,最后联合评定出重灾户、次重灾户和一般受灾户三个等级。需要说明的是,受灾级别直接关系到灾后所获救灾财富的多寡。

然而,据部分村民透露,重灾户大多为评审小组内部成员所在家庭,但他们的受损程度并不比其他农户严重甚至更轻微。部分村民曾经采用各种形式向村委和乡政府反映过,但乡、村的统一口径是:“政策是这样规定的,我们都是在按国家政策办事,你们一定要理解支持,服从大局。”其实,村民特殊的公平观不在于他们自己得到或失去多少,而在于其他人不能无故获得额外的好处。这就造成该政策总是对团体中的少部分人或特定范围内的人有利,它使那些在同决策者意图相关的人从中获得资源的同时,使另一部分人产生相对剥夺感,但获益较少的的成员也并不会因此而不满,因为他们认为既然是一种政策,又不是哪一个人说了算,那就必须承认它的合理性、公正性和至高无上性,其结果是产生了形式上、表面上的公正,即形式主义(参见翟学伟,1997)。

不同等级受灾户对等级评定过程的看法 对评定小组的看法 对评定结果的看法

重灾户 小组成员都是村民大会选举出来的,这些人为人公平,做事也很负责。(访谈记录20100104RGF) 结果确实是公平的,大家基本上都赞同,我对这个结果也是满意的。(访谈记录20100104RGF)

次重灾户 小组的人就是村里随便叫的几个人,那些人还行吧,一般。(访谈记录20100105LSY) 这个结果不好说,也有人闹过几次,我觉得还过得去。(访谈记录20100105LSY)

一般受灾户 这些人完全没得良心,不晓得是哪个叫他们来评的,真是没得哈数。(访谈记录20100104YK) 我认栽算了,我少拿点钱一样在吃饭穿衣,一样能把房子修起来。(访谈记录20100104YK)

部分村民认为,乡村治理精英是打着政策的幌子在更大程度上为自己谋利,为了维持村庄内部整体利益格局的平衡,他们又必须拉拢非治理精英共享好处,从而获得他们的支持。对于普通村民而言,他们深知若得罪任何一位乡村精英,日后很多事情就难于处理了,何况自己也拿到了国家政策带来的实惠。在大家受灾程度大致相当的情况下,村民们争论不休的无非是 “平均主义”式的公平,相互间的矛盾随着时间的推移也就逐渐淡出人们的视域了。

(三)以“家庭代言人”角色实现精英合谋

乡村治理精英在对灾后财富的整个行动过程中,以“家庭代言人”角色实现精英合谋是其行动的重要环节。无论是向上争取财富还是向下分配财富,乡村治理精英的行动都离不开非治理精英的支持。与此同时,乡镇干部也是乡村精英行动的中坚支持力量,他们的利益亦需慎重考虑。至此,国家制定的灾后各项财富分配政策本身就留下了可操作的空间,结合本地实际灵活执行各项政策已成为基层政权与乡村治理精英的“共有常识”。

就乡镇干部而言,尽管乡村治理精英带领村民自治的合法身份是国家法律赋予的,但在实际运作中不得不受国家权力尤其是基层政权强有力的制约。因此,乡村治理精英无论有多大的空间可供操作,其行动还是要以执行上级任务为基本底线的。就自身及村庄非治理精英而言,乡村治理精英并不是超越村庄多元利益的忠实裁判,不可能中立于任何具体的利益,他们时刻都在为自身及各类“关系户”的利益考虑,在多方利益的交织中寻求一个平衡点。因此,乡村治理精英既要按照一定的规则主导灾后财富的分配与流动,又要充分照顾所有“需要考虑的人”的利益,还要执行好上级的任务。此时,他们最需要的是如何确立自身的合法性地位与权威,以此来制定灾后财富的分配规则。

“你们刚才说从乡村公路招标这个事啊,我们是人均50块出了钱的。乡里是招了标的呀,他们说按程序来,可是中标的包工头就是村长的小舅子,他本来是在区上搞工程的。修这个路肯定有油水捞,我们还不晓得国家另外给了好多钱,他们就是利用关系在里面搞,那些形式上的东西哪个不晓得,但我们又没得关系,闹也没得用。国家的政策现在真的是好,可惜都被下面的人搞乱了。”(访谈记录20100104TGY)

通过与上层乡镇干部和本村非治理精英的合谋,确保了乡村治理精英在整个灾后财富分配与流动的全过程中游刃有余。在这个联合起来的“精英系”的共同行动中,他们形成了强大的利益共同体。在向国家争取财富的过程中,他们动员并利用村民的集体抵抗,借助基层政权的一路绿灯,软化国家的各项政策,获得了大量的救灾财富。在向下分配财富的环节中,他们凭借自身的合法性地位,变通并利用国家的各项政策,主导着财富的分配与流动。而在这两个环节之间,他们合谋争取到了自身的行动空间,获得了自身所期望的利益。

三、灾后财富分配中乡村精英的建构逻辑

我们回到本文试图回答的问题中来,即在灾后各种力量错综复杂、相互交织的特定场域中,乡村精英是利用哪些力量争取到一片可供自身操纵的政治自由空间并主导着灾后财富的分配与流动呢?在缺乏传统文化支撑的情况下,村庄精英往往会由保护型经纪向赢利型经纪转变(参见杜赞奇,1996)。同时,村庄没有纯粹的“高大威猛型精英”,这些零碎细小的精英内部呈现出多元利益相互交织的强网络状态,他们迫切需要相互依赖、相互协作和相互妥协来行成一种紧密联系的利益共同体。

(一)村庄秩序的二元性为乡村精英行动提供了有效的操纵工具

众所周知,中国乡村社会中的村庄秩序是一种杂然并存的混合状态,即现代正式制度与传统非正式制度并存。正式制度作为国家的基本治理手段,是国家意志的充分体现,具有强制性和毫不妥协性。非正式制度源于传统礼俗,具有深刻的历史文化背景,具有强烈的认同机制和伦理机制,是村庄的内生社会秩序。然而,正是村庄秩序的二元性为灾后乡村精英的行动提供了有效的操作工具。

汶川地震后,国家相继出台了相关制度及政策,用以确保灾后各项财富分配的有序进行。然而,国家政策越明确一统,它与地方实际条件的差异就越大,政策决策过程与执行过程的分离就越大,其执行过程就不得不越允许灵活应变(周雪光,2008)。也就是说,制度安排需要做到充分的弹性和开放性,这样它们才能够快速且低成本地调整到新的环境中去(弗鲁博顿等,2006:37)。乡村治理精英作为灾后各项政策的最终执行者,它们比普通村民更了解制度,在一定的权限范围内还能制定并解释分配规则,更为严重的是这些正式制度具有国家认同的合法性地位,代表着国家的意志。拥有村庄巨大权力的精英对内联系村民、对外联系着政府,是二者之间的中介桥梁和纽带(折晓叶,2000)。

然而,乡村治理精英在整个灾后财富分配的过程中,始终都扮演着制度的“执行者”和制度的“受益者”这个双重角色。正是借助国家认同的合法性地位和国家颁布的正式制度,他们从中谋取到了自身期望的额外利益。换句话说,一旦国家的各项法规条令、正式制度安排得以出台,就为乡村治理精英主导灾后财富分配的各种行动提供了正式权威认同和合法性基础,乡村治理精英追逐私利的行动也就常常打着执行政策的合理性的幌子。相反,在向上汇报灾情、争取灾后财富的过程中,他们就以村民的平均主义公平观、底层实际情况很困难等手段抵抗并软化国家的各项正式制度安排。因此,村庄秩序的二元性为乡村精英在灾后的行动提供了有效的操纵工具。

(二)乡村精英合谋与基层政权的庇护为其行动提供了可靠保障

S村的显著特征是社区分层不明显以及社区记忆逐渐弱化,村庄内没有唯一的领袖式精英人物,乡村治理精英、非治理精英与基层乡镇干部三者都是灾后精英共同行动中不可或缺的力量。因此,乡村治理精英需要运用“正当关照”原则来考虑那些“需要考虑的人”的利益,从而维持村庄利益的均衡格局并实现自我社会资本的不断增值。这些需要考虑的人就是上层乡镇干部、村庄非治理精英和村庄治理精英本身以及各自的核心关系圈,即“差序格局”中的中心层人物。而当这三大主体力量统一于共同的利益之中时,整个乡村精英在灾后的各项行动就有了安全可靠的保障。

确切说来,他们彼此间的合谋是一个共赢的合作模式。村庄内部精英之间的合作有助于实现彼此资本的增值,分化、瓦解普通村民的不合作或抵抗行为。毕竟“在分散的家庭经济下仍带有浓厚小农意识的村民,好像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样,他们利益的同一性并不使他们彼此间形成共同关系,形成全国性的联系,形成政治组织……他们不能代表自己,一定要别人来代表他们” (马克思等,1995:677—678)。根据奥尔森的集体行动的逻辑理论,每个人都希望别人付出全部成本,而且不管他自己是否是否分担了成本,一般总能得到提供的利益(奥尔森,2009:18)。另外,普通村民碍于情面和日常生活中的诸多方面对乡村精英的依赖,他们也会选择保持沉默。就乡村精英与基层政权的乡镇干部而言,他们首先存在着彼此依赖、密不可分的工作关系。乡镇干部需要乡村治理精英为自己分担灾后各项行政任务及责任,而乡村治理精英在经济上和个人合法性地位的进退上在很大程度上均由乡镇干部说了算,况且二者之间在灾后的财富分配中存在着共同的利益。随之而来的是乡镇干部与乡村治理精英在关系、任务上的人缘化和目标、利益上的趋同化。因此,几乎可以说,在大的政策环境允许的前提下,基层无论怎样做,只要能够成功地实现目标,就很有可能被上级默许乃至认可和鼓励,这无疑为基层政府的制度创新或“变通”(甚至违规)创造了巨大的空间和机遇(王汉生等,2009)。这种逻辑在灾后“乡政”与“村治”的关系中同样适用。有了乡村精英合谋与基层政权的庇护,他们的行动就有了可靠保障。

(三)正式制度与非正式制度的错位运用是乡村精英的建构逻辑

从前面的分析可以看出,乡村治理精英在灾后财富分配中的行动有着深刻的制度环境和组织基础。在向上争取财富的过程中,乡村精英利用村民固守的平均主义公平观、夸大底层工作的困难程度,借助基层政权的默许,集体抵抗各项政策,增加国家政策的执行成本,获得了大量的救灾财富。在向下分配财富的过程中,乡村治理精英又凭借自身的合法性地位,依托国家的各项正式制度安排,合谋基层政权干部和乡村非治理精英,制造出一片可供操作的自由行动空间。

总体而言,灾后财富分配的特征是乡村精英既承认现有制度安排结果,又偏爱并运用传统的非制度因素的地位获得功能的双重需求及行为,表现为从普遍主义(参照上级政策)→特殊主义(本位主义的考虑)→普遍主义(表面公正)的一个完整过程(翟学伟,1997)。究其根本原因,乡村治理精英凭借自身的合法性地位,以拉拢乡镇干部和村庄非治理精英为组织基础,以政策执行的灵活性为制度环境,以正式制度和非正式制度的错位运用为手段,使灾难在更大程度上被建构出来。也就是说,乡村正式制度与非正式制度的错位运用成为乡村精英建构行动的深层逻辑,而正式制度与非正式制度的差异则为乡村精英的建构行动提供了相应的行动空间。灾害的程度及灾后财富的分配均有他们在欺上瞒下的情景中操作。

这个世界看起来或者感觉起来并没有越来越受到我们的控制,而似乎是不受我们的控制,成了一个失控的世界(吉登斯,2001)。作为中央政策执行并落实的最终环节,乡村治理精英处于国家与社会的中介位置上,有着极为重要的作用,尤其是在每次灾难后的特殊时期。倘若乡村治理精英的出发点始终是为国家利益和村民利益考虑,结果便是一种理想状态。然而,当乡村治理精英仅仅把国家颁布的正式制度和村民认可的非正式制度作为一种工具交错重复运用,并利用地位优势谋取自身利益时,其结果却导致了国家政策在执行过程中大大偏离其美好初衷,这将会给每次灾后财富的分配工作带来巨大的潜在风险,需引起高度重视。

参考文献:

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[13][美]埃里克.弗鲁博顿、[德]鲁道夫芮切特.新制度经济学——一个交易费用分析范式[M],姜建强、罗长远译,上海:三联书店,2006。

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[15]马克思恩格斯选集(第l卷)[M],北京:人民出版社,1995。

[16](美)曼瑟尔.奥尔森:集体行动的逻辑[M],陈郁等译,上海:上海三联书店,2009。

[17]翟学伟:“土政策”的功能分析——从普遍主义到特殊主义[J],社会学研究,1997(3)。

[18](英)安东尼.吉登斯:失控的世界[M],周红云译,南昌:江西人民出版社,2001。

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文章来源:本文转自《贵州社会科学》2011年第4期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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