一、中国农村现实问题的表象

中国农村改革的确为中国农民和中国社会带来了巨大福利，为推动中国经济走向现代化作出了杰出贡献。但是，也不能忽视中国农村经济所面临的许多深层次的矛盾，不能忽视改革所遇到的特殊困难。这些困难和矛盾主要是：——农村居民的收入水平与城市居民的收入水平之间的差距在逐步扩大，可能达到5倍以上。农民收入的增长速度连续几年降低，只是去年开始有所好转，但引起收入增长率降低的原因仍然存在。全国还有数近3000万以上农民的温饱问题没有解决，全社会收入差距加大的趋势没有得到遏制。目前农村贫困人口主要集中在自然条件十分恶劣的地区，靠移民等办法解决他们的脱贫致富需要大量投入。

——土地的“家庭承包经营”制度曾经对农业增长做出了很大贡献，但如同任何制度变革的边际贡献注定递减一样，农村的土地“家庭承包经营”制度也已经不能成为农业增长的重要推动因素。这个制度的内在缺陷不在于“家庭”这个主体，而在于“承包”这个产权安排方式。这个制度的突出问题是土地的市场化流转不易实现，乡村干部与普通农民对土地支配的权利极不对称，由此导致农民对土地上的长期投入缺乏信心，从而影响农业的长期发展。这个制度并没有如有人预期的那样发挥保护农民免于丧失土地的作用。

——中国农村劳动力过剩严重，劳动力转移面临多方面的制约。保守估计，中国农村在今后30年里要向城市转移2亿劳动力，这是一项艰巨的社会工程。目前，不少大城市还实行对农民工就业的限制性措施，农村劳动力自由转移受到限制。农村土地制度的缺陷、农村教育的落后，国家社会保障制度的弊端等等，都限制了社会的城市化进程的发展。

——政府对农业的投入仍落后于农业发展的需要，投入结构也不尽合理。突出问题是农业基础设施投入不足，导致农业抵御自然灾害的能力下降。70年代平均每年受灾面积5.7亿亩，成灾率31%；80年代平均每年受灾面积6.2亿亩，成灾率49%；90年代头4年平均每年受灾面积8.3亿亩，成灾率50%（财政部财政科学研究所，1997）。

——农业区的相当一部分基层政府面临财政预算平衡的压力。在大部分农村乡镇，日常行政经费开支和教育经费开支（主要是人员工资）已经占去财政收入的绝大部分，甚至连这两部分支出也不能满足。

——农村金融业发展落后，农业经济发展缺乏信贷支持。目前，中国有农业银行、农业发展银行和农村信用社的业务与农村经济发展有一定联系，但均没有很好地发挥支援农业发展的作用。农业发展银行的客户主要是国有粮食企业，与农民无关；农业银行为了实现赢利目标，基本上撤消了乡以下的业务网点，对普通农户和小型农村企业提供的服务越来越少；农村信用社也存在国有银行在管理方面常见的弊端，没有发挥好为农民服务的作用。近些年一部分农村地区推广了“小额信贷”业务，但它的实际作用究竟如何，还有待观察。

——传统农业区的农业生态环境保护没有从政府方面建立起可行有效管理办法，更没有得到足够的财务支持，导致中国农村的可持续发展已经是一个严重的问题。在六、七十年代，中国的农村政策强调“以粮为纲”，导致大量破坏森林、湿地和草原的错误做法；八十年代以后，乡村小型工业遍地开花，但污染控制措施没有跟上，对农村环境破坏极大。解决这些问题需要大量资金投入，中央政府在生态环境保护方面投入的资金主要用于西部广大地区的植被恢复，传统农业区的生态保护主要靠基层政府自己投入资金，但由于基层政府财政困难，用于农村生态环境保护和乡村规划的资金难以列入预算。

二、国家与农村社区关系的改变

1.乡村权势阶层崛起

我在几年前曾经就乡村权势阶层这一社会集团作过评论，其中的观点受到不少批评。当时提出的主要观点是：在人民公社时期，公社制度的共同贫穷产生了一种力量，使乡村社会潜在的精英阶层与普通农民能够用一个声音说话，并承担起组织农民对抗人民公社制度的任务，当时乡村精英没有从普通农民中分化出来，他们与普通农民的利益是基本一致的。人民公社时期只有极少数兴办了工业的生产队才从普通农民中分化出了精英阶层，由于工业生产的特性，他们的行动隐蔽性高，特权大，只要人民公社制度不反对农村工业，他们就不反对人民公社制度。所以，在80年代初农村生产责任制风行全国之际，那些拥有工业的“学大寨”的先进生产队几乎一致反对推行生产责任制，有的至今没有搞土地承包。乡村权势阶层的出现是农村社会关系调整的结果。时隔几年，我想补充的看法是：第一，在中国社会发生转变的时期，不少新的社会阶层在中国产生，乡村权势阶层只是其中的一个，而且远不是最强大的一个。但是，在农村地区，他们是最强大的。

第二，乡村权势阶层与农民的关系在中国几个不同类型的地区（东部和南部工业发达地区、中部地区和西部不发达地区）不同，但只要一个县的财政收入中农村渠道的收入占到30%以上，农民与乡村权势阶层的关系就会十分对立。一般观察，这种对立与这个比重有密切关系。

第三，据我做的一些典型调查，以及从其他人调查中所得到的应证，相当一部分农业县的乡镇一级财政已经不堪重负，遇到资不抵债的困境，但他们继续在完成上级交给的收入征收任务。但在一般情况下，这个“上级”止于县级，而非省级和中央政府。所以，乡村权势阶层的核心是县一级领导集团。在这些县，上级财政通常对他们有相当数量的转移支付，所以，关于农民负担的源头肯定到不了省以上的政府，或者说，省以上的政府只能承担制度变革滞后的责任。

第四，在我们的调查中，农民负担的农户数据的理论值（农户平均负担乘以农户总数）与县财政的对应收入数据常常并很大不同，后者明显小于前者，说明相当一部分农户没有交纳税费，他们的税费转嫁到了弱势农户的身上了。看来，严重的问题可能不是税费重，而是税费的征收与使用的无序。这种无序，正是乡村权势阶层存在的一个标志。

2.中央政府与地方政府的关系——从农业波动的角度进行的分析

我们发现，农业波动与政策规定呈弱相关，而与政策的执行力度呈强相关，这种情况与中央政府与地方政府的关系有关。

若对我国中央政府的农村政策作一个总体判断，很难把政策划分为两类，一类是“强农政策”，一类是“挤农政策”。除了1983年的“比例价”政策使使政府收购价格比此前制定的超购加价低了10%这种明显的“挤农”行为之外，其他时候的政策并没有诉诸文字的“挤农”倾向。1990年大丰收，并没有带来政策本身的变化，此后几年内的农业投入减少、耕地被大量占用、农业生产资料价格上涨、收粮打白条以及农民负担加重等现象，并没有作为政策出现。1996年，粮食大丰收，跟随的政策从政策制定者的出发点看，还是在加强农业。诉诸文字的农村政策也有摇摆，主要发生在粮食流通政策。而其中遭受学者反对的流通政策的变化，往往是为了“强农”，至少不是为了“挤农”。

但是，我国还不是一个法制国家，当然也不是一个政策“一言九鼎”的国家。政策的实际效果如何，很大程度上取决于政策执行的力度。例如，我国的农业投入与就行政压力有密切关系。1985年至1988年这个时期，是我国粮食生产的徘徊时期，四年总计，粮食平均每公顷比1984年减产55公斤。这个时期的农业投入是下降的。1989-1991年，农业投入又开始增加。这显然与当时的政治经济形势有关。当时把通货膨胀和经济过热看作了重要的事情，于是强调农业在国民经济中的基础作用。

1994年开始，中央政府粮食生产的行政约束，特别对南方各省的粮食减产提出了批评。1995年出台了“米袋子”省长负责制。这一套“政策”调整实际上没有多少新的内容，只不过是把以往的强调“农业基础地位”的政策加以具体化和行政指令化。由于各省将米袋子省长负责制层层分解实际上形成了一种对粮食生产的准计划管理。有的省对完不成计划的基层政府采取了处罚措施。因为对农户的干预增强，一些地方干群关系趋于紧张。但是，这种政策客观上在短期内起到了促进粮食增产在作用。

改革开放以来，抓农业行政力度大的几个时期是：1982至1984年，粮食产量持续超常增长。这个时期的产出增加，主要是改革的功绩。

1985至1988年，粮食生产四年徘徊，粮食价格大幅度上扬。84-89年，粮食市场价上扬了78.2%，年均上扬12.2%.各地纷纷爆发“粮食大战”、“羊毛大战”、“棉花大战”、“蚕茧大战”和“烤烟大战”。粮食收购价格在84-89年间提高了75.9%，年均提高12%.80年代后几年，合同价和收购的平均价相对于市场价反复下降，其中合同价从市场价的2/3下降到1/3；平均价格从70%降低到55%.显然，这种提价措施不能对农民起到刺激作用。在这种情况下，强制措施必然要登场，交售粮食合同实际上成了新的名义下的强制定购。为了保证收购合同完成，地方政府在收购季节关闭了市场，并且阻止跨行政边界的农产品贸易。同时，这个时期的供应不明显增加的原因，在一定程度上，是因为地方政府对农业政策执行不力。在许多地区，地方政府并不承诺提供“挂钩”计划下的农民应该得到的投入要素。对全国范围里的一万农户所做的调查表明，1987年合同定购粮食配售的化肥和柴油数量比中央指示的水平低了20％，定金也只达到要求数量的86％（中央农村政策研究中心农村观察办公室，“农村改革与农民”，《农业经济问题》，1988，8）。87－88年间的打白条现象也十分严重，每收购100元的农产品，平均欠款数达到20－40元。

问题是我们的政治经济体制存在一种固有的摇摆性。粮食丰收了，既定政策的实施力度就放松了，体制中的模棱两可的东西就向着不利于农业的方面偏移。加强农业的行政力度与国家的宏观经济背景有密切关系，一般来说，加强农业行政力度的时候是宏观经济情况比较糟的时候，而减弱农业行政力度是宏观经济形势较好的时候。此外，粮食歉收了，行政力量就加强了，同样的政策就会以十二分的力气去实施。在农业生产形势比较好的时候，抓农业的行政力度就会减小。由于1984年的大丰收，1985年有一种乐观的情绪，其表现是各级政府都放松了对粮食生产的重视。这一年国务院核定的粮食定购数量为790亿公斤，省一级向下安排变成了750亿公斤，再与农民签订合同时，又变成了700亿公斤。这个政策出台的时候，粮食的市场价低于国家定购价。到1986年，粮食增产了，但由于粮价没有下来，高过定购价，各级政府又在定购指标上层层加码，以留有“保险系数”。

诉诸文字的政策可以不被执行。例如，《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中指出：“今后三年内，国家对农业的投资在整个基本建设投资中所占的比重，要逐步提高到8％左右；农业事业费和支援社队的支出在国家总支出中所占的比重，要逐步提高到8％左右”。这一政策就落空了。1980年至1984年，国家财政用于农业的支出不仅没有增加，反而减少了。

1999年，农产品的价格持续走低，粮食的数量从全局看又不是一个大问题了，所以，农村工作的一系列他政策，如市长菜篮子，商品粮基地建设，村民当年的政策拼盘中不很抢眼。值得注意的是，“省长米袋子”这一政策在当年农业部长的农村工作会议讲话中发生了重大变化，这个讲话明确否定了粮食“自求平衡”的思路，主张农业生产合理布局。按照这个新的的思路，一些省份的省长就没有必要当“米袋子省长”了。现在看来，当初出台“米袋子省长负责制”和政府控制型的粮食流通体制“改革”是欠考虑的。这不是什么事后诸葛亮，因为政策出台当时就有不少人持有异议。这个新的粮食流通体制改革方案很难严格监督实行，很难缓和财政补贴压力，也未能解决农民“卖粮难”的问题。中央政府注意到了有关问题，1999年对粮食流通政策又作了重大调整，方向是重新放开搞活。这个调整受到有关方面的欢迎。估计今后还会进一步放开粮食流通。

总体上说，我们的农村工作政策是被动的，表现为头痛医头，脚痛医脚，不注意从一些根本问题上下工夫，得过且过。当然这种情况不能归结为国家领导人的主观问题；国家领导人对各方面情况的改善，无疑有强烈的愿望。但由于整个政治经济体制使然，整个管理系统显出某种笨拙和低效率，是必然的。

3.农村改革总是被动的症结在哪里？

中国农村的发展，明摆着的出路是加快农村社会经济的市场化步伐，但迈开这个步子竟出奇地困难。

主要农产品的市场在改革开放以来，一阵收，一阵放，无论收还是放似乎不与农民的利益相关，而常常决定于其他部门（例如国家粮食系统、财政部门等）的利益。不知道什么时候又有什么部门的利益要求产生压力，放开的农产品市场再收了回去。

土地市场更是无从谈起。城市政府已经开始在谈城市土地收益的增殖了，但当初那是从农民手里低价拿过来的，农民得了几个钱？别看我们有耕地占用的法律，城市利益集团该占地还在占，土地增殖的收益还与普通农民无缘。有人匡算过，改革开放以来，这个渠道使农民流失的收益是一个惊人的数字，可是，我们还总在为农民收入增长发愁！谁都知道农业是竞争性行业，可我们还是给农业强加一个“双层经营体制”！城里那么多的竞争性行业为什么不实行“双层经营体制”？

农村资本市场的净流出在目前条件下无法遏制，农村金融制度创新何其难也！相比之下，城里资本市场的开放和金融自由化程度的提高倒一步一步地向前推进。

劳动力市场的不统一明摆着损害农民的利益，且现行制度世所罕见，但改革的步子相当缓慢。一切维持现行制度的理由都不能成立，但我们还是拖着不敢一举取消这个制度。

现在的农村税费改革，只是使不合理的制度在程度上有所减轻，距离城乡居民平等税赋的要求还相差甚远。这个“改革成果”的保护成本极高，反弹回去太有可能了。

在表面上看，解决上述问题简直只需要常识，学者的研究统统不必要，高层领导也不必苦苦思索找出路。但是，常识在这里遇到最大的阻力，那就是利益的诱因。

人们应该想一想，城里的市场化改革难不难？应该是更难吧？那些反对某项改革的人士可以捶胸顿足、痛哭流涕，但没有用，改革浪潮不可阻挡。这几年城市的市场化改革之快，令人目不暇接。这是为什么？道理竟非常简单：要求改革的力量比反对改革的力量更强大，而每一项改革都意味着重新分配利益，具体的改革推动者受强大的利益驱使。

改革是要打破旧的秩序平衡，但从以往改革的经验看，正式的改革运作程序常常是效率极低的程序，而中国农村的改革主要走的是正式的运作程序，城市经济领域的改革则可以走各种非正式的程序。农村改革的程序大体是：调查研究获得信息（包括某些上访活动）；主管部门提出改革意见；一定范围里征求意见；这个阶段的N 次反复；最后形成改革的官方文件。常常有人担心“中央”不知道农民的情况，实际上不仅知道（毕竟处于信息传播高度发达的社会），甚至知道得太多；不仅知道农民的要求，也知道相反力量的要求。例如，在农村税费改革问题上，中央已经开始试点并部署了试点工作的拓展，但又停了一个时期，然后才又重新开始。这都是各种“意见”博弈的结果。

至于城市改革中的非正式运作，我们没有看到详尽的案例研究——这种研究是很困难的事情，但是，大体上一项改革总有特殊的人群密切关注，他们可以知道什么层次的领导持有什么意见，谁反对，谁支持，然后采取相应的解决办法。这种改革运作的效率自然比较高（当然也有僵持的情形）。相应的改革推动者在改革中有利益值得索取。相比之下，农村改革不可能有这样的非正式程序，一项改革除非有来自农民方面普遍的呼声，才可能提到议事日程，然后进入“试点”阶段。像“双层经营体制”这样的制度弊端，因为需要一定的整体把握水平和历史感才能发现，农民不可能直接发出改革的呼声，发动对它的改革几乎是无望的。农业这个亏本的产业，有多少油水可得？有谁愿意花力气与乡村干部们争那个刚性已经强到不能再强的税费收入？一句话，省会城市以上的强势集团们对农村的利益没兴趣，尽管他们天天要吃粮吃菜。

中国城市经济的非正式改革运作在一些发达国家其实也是“正式”的、公开的，那就是它们的“院外活动集团”的工作。美国农场局（即美国的农会）的工作人员毫不讳言他们对美国议员施加的政治影响，并以他们影响的成功而自豪。相比之下，我们处于某种困难境地。在上世纪80年代，曾有了解农村的一批人士身居京城为农村改革奔走，并有一个机构为依托，农村改革的步伐也稍稍快一些，这种景观由于种种原因现在不见了，农村改革完全进入了正式的官场程序，效率也不见了。

我个人以为，中国改革最该急的是农村改革这一部分，但偏偏这一部分改革最容易被“慢慢”处理。

三、最令人担心的事情——对话危机

农业大国的历届政府的某种共性——对农村稳定的忧虑。我指中央政府。基层政府通常想的是自己的治下不会比别人更差，只要别处稳定，自己也不害怕，中央政府不会这样想。

任何社会都会有利益集团的分野，利益集团之间也会有冲突；可怕的不是冲突，而是有没有什么解决冲突的有效机制。好的机制最重要的是三点：第一，集团之间要互相了解，如果一方有了潜在压力，另一方干脆一抹黑，那就危险了。这种信息极不对称下的博弈，至少有一方要犯错误。第二，冲突的各方可以坐下来对话，可以相互妥协让步。第三，最好有一个超脱利益关系之上的“仲裁者”，如果对话出现麻烦，这个仲裁者可以发挥调和作用。

美国在某个历史时期也有过自己的农村问题。农民对农产品的运输商和仓储极不满意，有的地方还有过剧烈冲突，但由于美国社会两个条件，使得这种冲突不至于蔓延至不可收拾的地步。一是农民的意见是对商人，不是对政府，政府可做仲裁者；二是美国社会有一种“谈判”机制，农民通过自己的组织与其他利益集团既合作又抗争，降低了对话成本，稳定了社会秩序。目前美国农民仍是有不满情绪，一抱怨农产品价格低，二抱怨政府干预多，三抱怨政府税收重（其实是负税），但他们解决问题的办法就是谈判，成天地谈判（笔者曾经看过他们的类似场合，颇开眼界）。

中国农村也有这样那样的问题，大家都越来越觉得问题不小，但我们对每一个问题都有“好对策”！可这个“好对策”又常常“落实不了”，连农民也以为，中央政策好，让下面的“歪嘴和尚”把好经念歪了！

怎么办？好象是两个办法可以使用：第一，通过诸如“加强监督”这样传统的办法，使基层干部“与中央保持一致”。这个不灵。口号可以喊得山响，问题不易得到解决。可以接受基层的抱怨，不下达“政绩指标”，甚至可以免掉农业税和其他涉农税，但基层干部与农民之间的矛盾不会有根本缓和。信息扭曲非常严重，使得中央政府掌握情况很难，因此要不犯决策错误也很难。好的制度是尽可能少监督的制度。中央政府没有三头六臂，事事监督，哪能监督得过来？

第二，让基层干部在农民的压力下，主动放弃错误的做法，认认真真地解决农民急迫需要解决的问题。也不行，因为农民的压力在多数基层干部看来并不重要，或者算不上什么压力。别看农民一天吵着要上访，那只是高层政府感到压力，基层干部不会有此类感受。基层干部知道，只要不死人，上面就不会怎么样，至于下面那不需要害怕。

这第二个办法行不通，才是问题的症结所在。在农民问题上，中国历来缺乏好的、有利于稳定的社会对话机制。在农民眼里，政府就是乡村干部。在中央政府那里，自己的政策也要通过乡村干部来落实。无庸讳言，在一些地方，由于多种问题久拖不决，要农民信任干部已经很难。农民对干部不能奉公守职所造成的利益损害，所能采取的办法几乎只能是“上访”。高层政府对基层干部的控制，几乎是鞭长莫及，所以农民通过上访能解决的问题实在是九牛一毛。农民对上访也正在失去信心。除非闭目塞听，否则谁也不能否定这个事实。退一步说，基层政府要与农民对话，找谁？谁是农民代表？

农民忿忿然，其实基层干部们也不高兴，他们在道义上和金钱上都没占着，不少地方的干部连工资也领不上。但大家还是不能坐下来谈，不能感受相互的利害关系。有力量的（基层政府）希望继续使用自己的力量来达到目的，没有力量的（农民）平时继续显示弱小，但一旦有机会显示力量又将难以控制。我们能用《天下粮仓》中的卢焯的办法解决问题？可怕之处就在这里做，我把这叫做“对话危机”。

做个比喻，农村问题已经不是医头医脚的药方子问题，不是多一味要药少一味药的问题，更不是哪一味药增减剂量的问题。药锅子漏了，汤匙子折了，药吃不到嘴里，这才是问题。过去我常常呼吁农村经济要加快市场化，以为这是农村经济发展的出路，并特别地说，这个路子对农民，对基层政府，对中央政府都是利大于弊是事情，这大抵不错，可是一个难题越来越突出：谁去推动农村经济的市场化？大家不能在一个制度下妥协、让利、合作，怎么搞市场经济？

然而，希望就在眼前。我们创造的村民自治选举制度在一些搞得好的地方，已经发挥了稳定社会的作用。选举的意义倒不在于什么“人民当家做主人”，而在于解决对话问题。农民容易相信自己选出来的人，如果不相信，他也可以寄希望于下一次选举改变局面。选举让农民学会少数服从多数这个制度，而社会稳定必须仰赖这个制度。对地方政府来说，与农民选举的公务员对话，要比对一个一个的农民对话容易得多。对中央政府来说，村民自治制度也大大减轻了自己与基层政府的协调控制成本——原来要管许多事，现在主要是管一件事：维护选举秩序，制裁选举违法活动。

可是，这样一个与中华民族命运相关联的制度，推展并不顺利，还似乎面临釜底抽薪的危险。以私见，这件事情上的困难天大，也不应该大过中央政府稳定社会的决心，不应该大过中华民族的长远利益。

四、经验与推论

第一，农村改革必须打破来自国家权力对农民的高度控制，让农民依据市场关系自由地安排生产。通过对土地的“集体化”，对化肥、农药和耕作机械的计划供应，对劳动力转移的限制，以及对农产品销售渠道的垄断，国家在改革之前实现了对农民的高度控制。改革历程所产生的经验证明，只要打破这种控制，就有利于农业生产的进步；哪一方面率先打破控制，哪一方面就率先获得发展。

第二，从改革目标的确立到最后实现，比之中央政府的率先行动，鼓励地方政府积极探索、推动制度创新，其意义更为重要。就推动农村发展的政府行为方面看，除过几次农产品价格调整出自中央政府之外，一些重要的改革行动都来自地方政府的主动性。包产到户、乡镇企业、村民自治等改革举措在产生之初，都与当时的中央政策或国家法规形成冲突，改革到了一定程度后，这些改革措施才被修改后的政策法规所认可。中国农村的改革正是这样在与既定政策的冲突中向前突进的。

第三，但是，并非一切问题的解决都可以依赖地方政府的主动创新，中央政府本身要放权，要抛弃一些过时的教条（例如依附于并未消亡的“政社合一”组织的“双层经营体制”差不多成了讨论的禁区）。农村改革到了墙角，挖掉墙角的只能是中央政府。

20030117改定