吕德文:简约治理与隐蔽的乡村治理:一个理论述评

选择字号:   本文共阅读 954 次 更新时间:2011-01-25 16:38:38

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吕德文  

  

  内容摘要:“集权的简约治理”在把握中华帝国晚期以来的行政和治理实践的最成功之处在于,它不仅揭示了晚清以来高度集权与简约的官僚制相结合的特征,而且,还把握了行政实践的特征,也即“简约治理”。但是,至少从现有的研究来看,看似完美的简约主义的维系和现代官僚制的结合,并没有造成改革开放以来乡村治理的良好状况,相反,却持续造成了治理危机。理解这一矛盾的关键在于,应该区分简约治理在国家治理及乡村治理层面上的不同意义,从国家政策的达成来看,依靠半正式的行政实践节约了国家治理的大量成本,这种治理方式是简约主义的;但是,从乡村社会内部的秩序变化来看,一旦简约治理需要动员大量的社会资源,则这种治理方式实际上是复杂的,基层治理是复杂治理模式。

  关键词:乡村治理;简约治理;钉子户;综合治理

  

  一、基层治理的变革

  

  近年来基层治理领域发生了诸多戏剧性的变化,理解这一变化是一件引人入胜的工作。税费改革化解了上世纪九十年代以来以农民负担为主要表征的乡村治理危机,但基层治理中的深层次矛盾却开始浮现出来,基层治理乏力成为世纪之初乡村治理困境的主要原因。

  这一急剧变化为两种不同的解释路径提供了空间,乐观主义者认为,税费改革消解了汲取型的国家政权,并同时改变了专断权力滥用的局面,为基层政权转向公共服务型的政府提供了可能,并寄希望于通过进一步重构公共权力来实现这一转型「1」,悲观主义者则认为,税费改革以后基层治理困境并没有根本解决,基层政权不仅没有转向公共服务型的政府,反而形成了基层治理乏力的新问题,当务之急并非改变基层政权的权力来源,而是加强基层组织能力「2」。看似矛盾的两种理解似乎共同表明,现有的基层治理体制已不可维系,它已越来越成为国家实现基层社会有效治理的障碍,也越来越成为基层社会失序的根源。

  准确认识基层政权的性质和乡村治理的逻辑是理解近年来基层治理变化的关键,同时也是理解中国独特的国家治理形态的基础,这一工作吸引了众多学者的持续关注,而这些关注几乎无一例外都以非正式或半正式的治理实践作为分析对象「3」。出现这一情况是情有可原的,非正式和半正式的治理实践既是传统中国简约主义的国家治理形态的表现,又是近代以来国家政权建设的主要领域,对于强调“中国特色”的国家治理形态的学者而言,非正式及半正式的治理实践承载了诸多历史的和地方的智慧,构成为现代国家治理转型的有益因素,而对于强调国家政权建设的普适意义的学者而言,非正式和半正式的治理实践是“现代”国家政权建设需要改造的领域,是国家治理转型陷入困境的主要原因。近代国家政权建设的不同演变型式为这两种观点提供了经验基础,杜赞奇的研究试图表明,国家政权建设并没有有效地改造传统中国的基层治理体制,却破坏了权力的文化网络,并最终使得国家政权建设为国家经纪体制内卷化「4」,李怀印的研究则试图表明,中国传统存在实用主义的治理理念,儒法合一的治理有别于“统治”,非正式制度安排即是在国家权威和村民共同体的需求下产生的内生性制度安排,从治理的效果来看,这是一个官民两便的“实体治理”「5」。如果抛开对实际治理绩效的考虑,黄宗智“集权的简约治理”概念对把握半正式的治理实践是富有启发性的。黄宗智利用中华帝国时期的司法实践、税务管理及行政实践等领域的证据表明,政府与社会的关键性交汇点的实际运作,寓于半正式行政的治理方法、准官员的使用以及政府机构仅在纠纷发生时才介入的方法,这一方法的部分内涵在近代国家政权建设的过程中仍广泛存在。「6」

  正是“集权”与“简约治理”这一矛盾的结合体使得当代中国的乡村治理实践超越了既有理论和意识形态想象,一系列正式制度与非正式实践的独特的混合体,表明中国国家转型的道路不同于西方“现代化”和“发展”的经验,改革的策略体现了混合的权威体系,出现了正式话语与具体实践的差异「7」。事实上,这一矛盾的结合体或独特的混合体在形成当代中国独特的现代化经验的同时,科层制化与简约治理之间的矛盾也越来越表现出来,简约治理越来越不可维系,种种迹象表明,它们需要对近年来持续不断的基层治理困境负责。

  

  二、简约治理的实践分析

  

  “集权的简约治理”在把握中华帝国晚期以来的行政和治理实践的最成功之处在于,它不仅揭示了晚清以来高度集权与简约的官僚制相结合的特征,而且,还把握了行政实践的特征,也即“简约治理”。很显然,简约治理的实现有赖于半正式的行政组织及半正式的行政实践。

  黄宗智在提出这个概念的时候,始终强调的一点是,无论是第三领域还是集权的简约治理,都是具有中国特色的国家与社会关系状态,甚至认为有可能是当代中国政治现代性的一个组成部分。然而,1990年代以来的国家与农民关系研究,似乎并没有如黄宗智所言的那么乐观,黄宗智所赞赏的半正式的行政实践被认为是造成底层社会一系列问题的罪魁祸首。显然,从简约治理的实践效果来看,半正式与正式的行政实践并不必然互补且有效融合,第三领域也不一定就是国家与社会相互参与合作的领域。

  贺雪峰在《私人生活与乡村治理研究的深化》中指出,在乡村治理的社会基础中,不仅有正式的公开的制度和关系作为基础,而且,还有隐蔽的非正式的灰色基础「8」,陈柏峰和黄海的研究显示了灰色力量在1990年代以来越来越成为乡村治理中的基础之一。黄宗智所言的非正式的行政实践仍然属于贺雪峰所言的“公开”的制度和关系(尽管是半正式的),公开的非正式的行政实践容易成为正式行政实践的补充,从而达到“简约治理”的效果,孙立平等人所言的“软硬兼施”就属于这一情况。之所以能够达到这个简约治理的效果,在于这些半正式的制度和关系与乡土秩序相对应,是乡土逻辑的表现。黄宗智显然忽视了一点,为了达到简约治理的效果,隐蔽的灰色力量有可能成为半正式的行政实践的一部分,尽管短期内容易达成治理绩效,但一旦主导了治理实践,即从根本上触动了乡土秩序,并瓦解了简约治理的基础。陈柏峰通过改革开放以来乡村混混的生存状态的变迁的研究,成功地论证了传统乡土社会的秩序是如何一步步瓦解,转而变成为灰色化的社会的「9」。很显然,农村社会的灰色化与乡村治理中灰色秩序的形成是一个硬币的两个方面,但简约治理关注的是治理的组织基础及其实践方式,并没有关注支撑简约治理方式的社会基础。

  即便是从改革开放以来的第三领域的变化来看,也可以清楚地表明简约主义发生了巨大改变。第三领域的研究关注到了1978年以来私人社会的发展,但从私人领域仍然受到限制的状况来看,黄宗智判断第三领域仍然是新型的国家与社会关系形成的关键。不过,1990年代初期的这种判断,现在看来,已经不合时宜。如果说1980年代的私人领域仍然受到强大的限制的话,那么,人类学和家庭社会学的研究表明,即便是在黄宗智所言的1980年代,中国农村的私人领域已经启动了巨大的变化,农民个体的权利意识大大增加,而到了2000年前后,这种权利意识甚至到了极端的程度,家庭内部的代际关系极端不平衡,出现了“无公德的个人”的状况「10」,个体在现代性面前失去了主体性,成为了“自我的他性”「11」。很显然,私人领域的变化并不仅仅在于家庭经营自主性的恢复,以及市场经济的复兴,在更大程度上是农民价值和行动逻辑的改变。改革以来的第三领域的变化,可能并不在于“社会化”的过程,更重要的在于农民行动逻辑及价值观念的变化影响了第三领域中国家与农民关系的实践。由此,构成30年来简约治理实践过程的另一个基础是私人领域的变化。

  从一定意义上看,乡土秩序及私人生活领域的变迁过程,就是第三领域及简约治理变迁的过程。从现有的研究来看,维持国家治理层面上的乡村治理,实际上并不“简约”。对于基层政权而言,最简单的治理方式实际上是“法治”,但是,这显然并不可能达致乡村治理的目标,苏力主要从现代法治精神与乡土中国间的冲突解释“送法下乡”并不适合「12」,而丁卫对一个基层法庭的研究则表明,基层法治的实践并不是司法的逻辑,而是服务于整体的乡村治理的“政法逻辑”「13」。从基层司法的实践逻辑来看,“司法”本身成为“政法”,有可能意味着节省司法成本而达致简约治理的情况,也有可能意味着司法服从于基层半正式的行政实践,成为乡村治理“复杂治理”的构成部分。孙立平等人对国家与农民关系的过程分析表明,只有通过复杂的治理,国家和地方政府的目标才得以实现。“集权的简约治理”在一定意义上意味着国家权力控制社会的简洁有效,然而,新中国成立后国家政权彻底进入乡村的实际情况表明,国家权力可以成功地依靠官僚体制及意识形态有效达成国家治理,恰恰是国家政权的后撤及私人社会的兴起,才导致了第三领域的社会化过程,同时也造成了乡村治理实践的复杂化。

  应该区分简约治理在国家治理及乡村治理层面上的不同意义,从国家政策的达成来看,依靠半正式的行政实践节约了国家治理的大量成本,这种治理方式是简约主义的;但是,从乡村社会内部的秩序变化来看,一旦简约治理需要动员大量的社会资源,则这种治理方式实际上是复杂的。当乡土逻辑发生改变,复杂社会渐趋形成时,国家治理中的简约主义有可能意味着第三领域中的复杂治理,并最终启动了国家治理转型。

  

  三、隐蔽的乡村治理

  

  至少从现有的研究来看,看似完美的简约主义的维系和现代官僚制的结合,并没有造成改革开放以来乡村治理的良好状况,相反,却持续造成了治理危机。当代中国乡村治理的变革还在继续,但是,透视这一变革的内在机制却是相当有吸引力的工作。构成这一机制的是由明暗两面共同构成的治理实践。

  在国家基础权力与简约治理之间,前者是明处的治理实践,而后者则是暗处的治理实践。官僚制的不断扩张及国家汲取能力的不断增强,与此同时基层政权的合法性不断下降,是乡村治理的明处;而国家权力越来越倚重于简约治理的方式来达致国家政策目标,以及简约治理越来越难以维系甚至变异,则是乡村治理的暗处。真正对乡村治理状况及国家基础权力具有决定性影响的是简约治理的实践过程。这一点,甚至表现在国家专断权力的实践效果上。陈柏峰对乡村治安工作的群众路线有非常精彩的分析,认为改革开放以来,延续新中国的革命传统,群众路线曾在乡村治安中一度起到关键作用,但随着乡村社会中乡土逻辑的改变,群众路线越来越不起作用,专门工作及线人制度被寄以厚望,且越来越依赖于技术治理,不过,即便如此,并不可能阻止乡村治安陷入困境。群众路线与专门工作,代表的是简约治理的传统与官僚制这两种不同的治理逻辑,但改革开放以来乡土逻辑的改变却似乎表明,这两种逻辑都无法达到良好的乡村治理。陈柏峰的发现,印证了第三领域及简约治理对中国乡村秩序的决定性作用,警察系统是国家专断权力的最重要的组成部分,一旦半正式的行政实践无法进行,则无法避免国家权力弱化的结果。改革开放以来乡村治安领域中群众路线的式微,和基层纠纷调解最终走向“迎法下乡”「14」,及基层政权的合法性不断弱化的命运一道,共同构成了第三领域的异化及简约主义在乡村治理中的不可维持。

  简约治理本身也存在明暗两面。正式和半正式的制度化的治理实践处于明处,而大量的治理则存在于非正式的未曾制度化的实践之中,这是简约治理的阴面。无论是基层司法中的纠纷调解,还是乡村治安工作中的群众路线,曾长期存在的公助民办的乡村教育,甚或说乡村行政实践中的村民自治制度,都是制度化的简约治理方式。非正式的权力运作方式,乡村公共事业中各种理事会的操作,甚至基层政权对乡村混混的利用,都是简约治理的暗处。而从简约治理的实践过程来看,暗处的权力运作方式贯穿全过程,不仅保证了国家权力的在场,而且,还调动大量的人情、面子等地方性治理资源进行“软硬兼施”。

  国家基础权力与简约治理之间,以及正式或半正式的治理实践与非正式的治理实践之间一直在乡村治理过程中互动。国家政权建设的过程是国家基础权力的加强及正式或半正式的治理实践制度化的过程,从明处来看,这一过程是第三领域形成及简约治理在国家基础权力中越来越发挥作用的过程,而从暗处来看,却是第三领域越来越萎缩及简约治理出现异化的过程。

  在曾经被国家权力广泛深入的乡村社会,非正式的治理实践不同于正式的治理实践,它无法制度化,却嵌入于乡村的日常生活中,有其存在的合理性。由于这一治理实践无法制度化,因而,它是一个无法完全控制的因素,(点击此处阅读下一页)

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