[摘要]文章检视了自1990年代以来国内外在国家与社会关系理论框架下对乡镇政权展开研究的相关学术成果。文章认为，已有研究存在的不足包括：其一，这些研究大多围绕某一个角度展开，捕捉到了乡镇政权的某个侧面，但因其略带片面化的特征而难以获得对乡镇运作逻辑的充分把握。其二，既有研究未能将乡镇政权放在乡村社会治理结构中进行理解，从而难以确定乡镇政权的性质及其在乡村社会的地位和角色。展望后税费时代的中国乡镇政权研究，有两个方面的问题值得深入探讨：一是乡镇政权的定位与走向；二是国家与乡村社会关系的变化及其对乡镇政权的挑战。在国家与社会关系框架下展开的乡镇政权研究远未穷尽这一领域的问题，因而依然具有较大的开拓空间。
[关键词]乡镇政权；后税费时代；国家与社会关系
一、引言
检视1990年代以来的中国乡镇政权研究成果，不能不注意到贯穿于其中的两条主线：其一，中国社会科学自1990年代以来的发展路径。1990年代以来，中国社会科学的发展发生了一个重大事件，即国家与社会关系理论开始被引介进入中国。自国家与社会关系理论作为舶来品进入中国之后，便持续、长久而深入地影响着包括诸多学科在内的中国社会科学研究，这种影响在社会学、政治学和历史学等学科表现得尤为明显。由这一理论出发，还形成了对于中国市民社会、第三领域的热烈讨论。[1—2]
其二，随着学术重心的下沉[3]，中国乡村政治研究开始崛起并日益兴盛，最终升华为学界的热点问题之一。毫无疑问，这一热点问题浦一凸显，便也难以规避国家与社会关系理论及由此而演化的各种理论模式的影响。自上世纪80年代以来，有关中国乡镇政权研究的成果颇丰，这些成果集中展现在社会学、政治学与行政学和经济学这三大领域。其中，政治学与行政学领域的学者多从政治体制改革和民主政治发展的角度展开研究[4—8]；经济学学者则多侧重于研究乡镇债务、地方财政和乡镇企业发展问题[9—10].相较而言，社会学界的学者大量进入乡镇研究领域时间较晚，但研究成果数量不菲。为了论述的相对集中及深入，本文主要检视在国家与社会关系理论框架下的乡镇政权研究成果。
二、税费改革前的乡镇政权研究
国家与社会关系理论之所以被众多研究乡镇政权的学者所借用，是因为一方面，中国社会科学本土理论资源的匮乏；另一方面，还在于乡镇政权的特殊位置，它处于国家政权体系的末梢，实际上还构成了连接国家与农民之间的桥梁与消解矛盾的缓冲带——不仅中央的农村政策最终要通过乡镇落实，而且乡镇干部与农民交道最多，也最能体会农民的疾苦[11].众多学者在研究乡镇政权角色、行为逻辑演变时，一方面，是在国家与社会关系的框架下展开叙述，另一方面，其研究的旨趣，也主要在于探讨国家与社会关系在中国乡村社会的实践形态，并进而反思、修正西方的国家与社会关系理论，或者指出其理论运用于中国的局限性，以此突出中国社会的特殊性。正如王铭铭在一篇文章的前言中所说：“我希望这一论述能够部分说明乡镇政府发展的历史背景和具体过程，更希望能够据此表明，乡镇政府的研究对于理解当代中国国家与社会关系有着重要意义。”[12]
20世纪末期以来在国家与社会关系框架下的中国政治研究（尤其是乡村政治研究）较多地受到两种理论模式的影响，其一是由邹谠提出的、用以解释人民公社时期政治社会特性的“总体性社会”、“全能型政治”模式，[13]其二是由Shue在反思邹谠“总体性社会”模式基础上提出的“蜂窝状”社会结构模式[14].同样的，国家与社会关系框架下的中国乡镇政权研究，也受上述两种理论模式的影响比较大。
从海外中国研究的学术成果来看，只有较少部分学者涉猎了中国基层政权研究，其主要代表人物为Shue，戴慕珍和沃尔德。Shue认为，改革开放后，随着市场经济的发展，国家不仅没有从乡村社会退出，而是渗透加深。与此同时，跟改革开放前相比，基层政权的角色发生了变化，他们不再是此前纯粹意义上的cadre（干部），而是担当着“cadre/businessmen ”（干部/经营者）的双重角色。[14]
另一学者戴慕珍（Jean Oi ）曾经研究了中国的财政体制改革对地方政府的影响，她认为，在“分灶吃饭”财政体制的激励下，地方政府致力于推动经济发展，其行为犹如一个“企业家”，基于此，她用“地方法团主义”（local statecorporatism ）来概况基层政权的运行状况。[15—16]此外，沃尔德在研究中国的地方政权时，也将其看作是在市场经济条件下为自身谋取利益的行动者，将“地方政府”（local government）称之为“厂商”（industrial firms）。[17]
针对上述海外学者的相关理论，国内某些学者曾经提出了异议，比如毛寿龙认为，地方政府和公司企业两者不可相提并论，它们在创收渠道、运行目的及公共物品与私人物品的提供等方面都存在巨大差异[18].
与国外相比，国内学界研究乡镇政权的成果相对较多。张乐天曾经探讨了人民公社时期的权力体制及其运作方式，他认为，在人民公社体制下，国家通过高度集权的方式将乡村社会的民众进行控制，从而有利于国家政策的贯彻与实施。[19]另一学者张静则采用结构/制度的分析策略，将集体化时期与后集体化时期基层政权的角色与功能进行对比，并主要探讨了后集体化时期的基层政权运作逻辑。她认为，“在公社制下，强大的行政监督没有个基层政权的经营提供多少空间，基层干部虽然绝对支配着生产资料，但这种支配主要来自干部的管理者身份，而不是来自于他们的经营者身份。”然而，在后集体化时期，“授权来源由下向上的转移事实创造了基层权威构建集团（经济）利益的条件……所有这些身份，在市场化发展中都成为具有价值的资本，可以容易地转化为经济收益：市场垄断权和控制权。这些权力，显然不必依赖地方体获得，只是从干部的经历及身份中获得。基层政权的‘组织’头衔，‘集体’代表等‘公共’地位，合理发展出了他们对公共资产的合法运营权，这是任何一个普通的经营组织或经济行动者所完全不及的。”由此，她用“政权经营者”来形容后集体化时期基层政权所扮演的新角色，并指出了“政权经营者”与“普通经营者”之间的区别。[20]
张静的“管理者”与“代理人”等概念，明显受到既有的关于人民公社时期中国政治社会结构特征概况的影响，其典型如邹谠的“全能型政治”模式。正是在这一理论模式的指引下，张静等人将人民公社时期的乡镇政权角色概括为“管理者”者或曰“代理人”。
权且抛开张静未将乡镇政权与村级组织进行区分这一瑕疵不论，仅就观点而言，如果说基层政权扮演着“离间国家与社会关系的作用越来越明显”，那么我们又该如何看待多年来乡镇政权一直在中央与乡村社会（或者国家与农民）之间充当着桥梁与纽带的作用？进而言之，又该如何评判当基层政权权威、合法性在乡村社会遭遇梗阻时，农民对国家、对中央的认同却并未随之而消解，其典型表现如“中央是恩人，省里是亲人，地区有好人，县里多坏人，乡里尽敌人”之类的俗语所言。[21]
前文已述，Shue在研究改革开放以来的中国农村基层政权时，也提出了类似张静“政权经营者”的“cadre/businessmen ”（干部/经营者）的概念来刻画乡村基层干部所具有的双重身份的特征。只不过，Shue认为由改革开放、市场经济所带来的并不是国家力量从乡村社会的退出，而恰恰相反，这是国家力量在乡村社会延伸的表现。
那么，为何张静与Shue会得出不同的结论呢？其原因在于两人所沿袭的逻辑起点的差异。张静是沿袭了邹谠“总体型社会”、“全能型政治”的理论模式，在此基础上将改革前后的乡镇政权角色进行对比。而Shue则是在对“总体性社会”、“全能型政治”模式进行反思的基础上展开对改革后市场经济背景下的中国乡村基层政治社会研究的。
此外，张静的“政权经营者”概念是以西方理性人（经济人）假设及厂商力量为基础而铺展开对基层政权角色分析的。他们注意到了乡镇基层政权作为“理性人”的自利的一面，却忽略了基层干部的“乡土性”[22]、“草根化”[23]的一面，而正是在这种乡土性、草根化的支配、约束下，乡镇政权才不可能成为一个真正意义上的“政权经营者”。
话说回来，尽管张静的“基层政权经营者”概念存在着些许瑕疵，其在学界的影响却不可低估，对后续的相关研究产生了较大的影响，这集中表现在杨善华等人的若干篇文章中。比如，杨善华、苏红曾经借用了张静“政权经营者”的概念，来探讨改革开放后乡镇政权角色的转换。[24]事实上，如果再回归到张静的《基层政权一书》并仔细阅读，就可以发现，其“证券经营者”概念主要用来描述改革开放后及市场经济背景下，基层政权所充当的角色，这种角色表现为：一是推动地方经济发展，二是为自己谋取利益，与他人形成利益竞争乃至冲突关系。从这个角度来看，杨善华、苏红借用张静的概念而提出“代理型政权经营者”来描述改革开放前人民公社时期乡镇政权的角色，就已经偏离了张静的本意，其“谋利型政权经营者”也与张静的“政权经营者”概念并无本质的区别。其在文中对张静“经营”概念内涵的修正似乎带有较多的玩概念游戏的成分，并未增加学界对乡镇政权的认识。
此时期比较重要的成果还有孙立平、郭于华的研究。他们曾经运用过程——事件分析策略来考察华北某乡镇在征收定购粮时所采取的行动策略，揭示出乡镇干部作为国家权力的掌控者与行使者在权力的行使过程中所采取的人情化、场景化的策略（比如运用面子观念、人情和拟亲缘化等手段）。他们将这种权力运作逻辑称为“正式权力的非正式运作”，并认为新形势下的国家权力已经大大蜕化，从而使得乡镇干部在开展工作时不得不诉诸于人情、面子等非正式手段。[25]
此外，荣敬本、崔之元等人在研究中国的行政体制运作方式时，提出了“压力型体制”的概念，并将这一概念用于解释行政体制内部的各种违规、腐败现象。他们认为，在中国的行政体制内部，上级政府将各种任务和指标层层分解，将其分派给下级政府，面对上级的压力与权威，疲于奔命的下级政府不得不采取各种方式应对，由此便迫使他们采取各种非正常甚至违法手段。[26]毫无疑问，“压力型体制”概念具有较强的解释力，并在事实上为许多研究乡镇基层政权的学者所认可。受这一概念的影响，贺雪峰曾经从积极行政的角度探讨了农民负担过重的原因，他认为，正是因为积极行政的存在，使得乡镇政权不得不为应付各种上级下派的任务和考核指标而采取各种违规方式向农民收取税费，加重农民负担。为了减轻农民负担，乡镇政权应该改积极行政为消极行政，只完成那些由上级下派的基本任务。[4]此外，欧阳静也通过对发生在桔镇的计划生育、争项目跑资源、树典型、果王赛等事件的叙述，展现出处于压力型体制下的桔镇的权力运作逻辑及其生存策略，并提出了在国家逻辑与乡土逻辑的二重变奏中的乡镇政权转型问题。[27]
诚然，压力型体制能够比较形象地概括中国行政体制中，各种方针、政策、意图自上而下的贯彻过程，但是，它却容易忽视下级政府在应对上级交派的任务时所采取的各种回应、歪曲手段，即通常所言的“上有政策，下有对策”。事实上，在中国的官僚体制运作中，从来都不存在单向度的、自上而下、“一竿子插到底”的坦途，而往往面临着来自下级的各种刁难与歪曲，甚至某种程度的反叛。而且，在某些情境下，上级政府和下级政府甚至存在不同程度和各种形式的合谋与苟合，比如，贺雪峰在研究县乡村干部在收取农业税费过程中的行为逻辑时，曾经用“乡村利益共同体”来形容各级政府之间的合谋行为[28].
总体上看，目前关于中国乡镇政权的研究大多都自觉不自觉地采用了国家与社会关系理论的分析框架，并试图与西方社会科学的既有研究成果展开对话。正如吴毅所指出的，这种“简单地以模式的套用代替对复杂问题的分析，不足以丰富学界关于乡村政治实践的知识，反倒有可能以德性的话语去替代学术的研究，使我们关于乡村政治的认识处于一种缺失历史和语境的状态。”[29]申端锋也认为，在有关乡镇研究的多维画卷中，唯独乡镇治理自身实践的机理与逻辑却始终无法清晰呈现，人们要么以庙堂的居高临下，要么以底层的对立心态来理解乡镇，缺乏以乡镇为主位的思考。[11]相较之下，吴毅新近出版的《小镇喧嚣》一书通过自2003年至2004年发生在小镇里的若干组相对独立却又互相关联的故事来呈现出乡域政治的运作实态。在该书中，吴毅也承续了既往的有关乡镇政权的研究成果。他指出：“一是自上个世纪80年代以来单向度的经济改革对于乡镇基层政治运作特性的改变，使其从一个公共权力载体变化为一个介于政府和厂商之间的权力与经济复合体，其运作愈益表现出某种经济营利性特征，或具有赢利的趋势……地方治理的过程同时也可能就是一个资本和资源的权力化经营过程。”[29]在这里，我们可以看到，吴毅其实也受到了Shue、张静、马明洁等人的影响，将经济改革与转型背景下的乡镇政权角色定位为“一个介于政府和厂商之间的权力与经济复合体”。
应该说，吴毅在《小镇喧嚣》中虽然未能跳出国家与社会关系框架的束缚，但是，与那些仅仅套用西方社会科学理论，从而得出一系列大话语，未能获得关于乡镇政权运作逻辑更为真切的理解的研究相比，吴毅的成果无疑更胜一筹。尤其是他在乡镇进行的持续近两年的田野调查，更让许多研究乡镇政权的学者望其项背。
然而，《小镇喧嚣》在深化学界对乡域政治实践的认识的同时，也难以掩盖其固有的瑕疵与纰漏。由于该书过于关注乡域政治“过程——事件”中各方权力主体间利益博弈和权力技术的精湛展现，就容易忽视结构中乡镇形态的呈现和乡镇政权作为一实体本身所具有的生存逻辑和权力运作逻辑。[27]此外，该书在借用迈克尔。曼的“专制性权力”与“基础性权力”概念来分析当下的中国乡村基层政治实态、将分析进一步细化的同时，却又不可避免的削弱了其对基层政治进行进一步的提炼与把握。如果说，“在这里，人们所看到的将主要是政府作为一个‘权力的经营者’运用强势的政治与行政权力对利益经营与算计的垄断……基本上按照既有的游戏规则进行。所谓权力关系的倒置并不存在，存在着的只是与某种理论谱系相比照而呈现出来的角色和行为的反差”，[29]那么，笔者要问的是，既然“权力关系的倒置不存在”，又何以谈得上“弱基础权力”一说呢？而且，“基础性权力”如何区别于学界通常所言的“治理能力”？这种基础性权力来源于何处？又何以能够得到增强？对于这一系列问题，该书并未给予较好地回答。总体上看，《小镇喧嚣》尽管对已有研究“破”得厉害，但却“立”得不稳，也即说是，它在解构了既有的研究的同时，却又未能较好地进行重构。而这，或许是所有后现代主义者及受后现代主义影响者所难以逾越的羁绊。
更为遗憾的是，囿于作者观察时间的局限，《小镇喧嚣》主要呈现了取消农业税之前的乡域政治运作逻辑，而对于后农业税时代的乡镇政权的运转则极少涉及，从而使得其成果未能有足够的前瞻性。
三、后税费时代的乡镇政权研究
随着税费改革尤其是取消农业税政策的实施，乡镇政权（尤其是农业型乡镇）的财政收入大大减少，财政状况的恶化使得诸多乡镇的运转陷入窘境。自2005年起，全国各地开始掀起新一轮的乡镇机构改革。探讨税费改革及乡镇综合配套改革之后的乡镇政权运行状况，便成为一个极有意义的研究题域。从目前来看，学界在后农业税时代的乡镇政权研究方面仅有少量的成果。
李芝兰、吴理财曾经探讨了税费改革实施之后乡镇政权的行为逻辑，并进而展示了中央与地方之间的互动、博弈图景。他们认为，为了解决农民负担问题所引致的治理性危机，中央政府试图通过农村税费改革来倒逼基层政府对自身进行改革，而作为行政层级最末端的乡镇政权则只有被动地以“弱者的手段”回应上级压力，导致农村公共产品阙如、基层政府运作困难，从而引发新一轮治理危机，由此形成向上的反倒逼现象，以致中央和省级政府只有采取新的措施，投放更多的资源来解决农村问题。[30]应该说，李芝兰、吴理财对税费改革后乡镇政权与上级政府之间互动关系的影响的结论有一定的道理，然而，他们的研究只是在较为宏观的层次上进行探讨，而对乡镇政权自身的运作逻辑则缺少关注。
周飞舟则通过对税费改革后乡镇财政状况的考察，探讨乡镇政府行为及国家与农民关系的变化。他认为，随着乡镇政府的财政收入从依靠向农民收取农业税费转向依靠上级政府的转移支付的变化，其行为模式也在发生改变，从过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和借债，由此，基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更为松散的“悬浮型”。[31]
此外，杨善华、宋倩探讨了税费改革后中西部地区乡镇政权如何营造自主空间的问题，并揭示出乡镇政权营造自主空间的一整套技术行为，包括“有选择地做事”、“依赖与抵抗”、“金钟罩与法之剑”等等。[23]应该说，税改后，乡镇的权力空间的确受到挤压，探讨乡镇如何在夹缝中求得生存，确为一个极有意义的问题。然而，遗憾的是，该文并没有能够揭示问题的实质，其所列举分析的乡镇政权营造自主空间的行为技术也并非税改之后才为乡镇干部所利用的。但凡在乡镇做过深入调查的研究者都应该知道，在税改之前，这些权力技术都为乡镇干部们充分利用过。实质上，这些权力技术的使用与税费改革并无多大的关联，因而，该文从权力技术的运用来大谈特谈乡镇政权自主空间的营造，实际上消解了这一问题的意义，从而在某种程度上也消解了文章的价值。与杨善华、宋倩研究相似，饶静、叶敬忠也探讨了税费改革之后的乡镇政权自主性问题，认为乡镇政权已经从此前的“政权经营者”蜕变为现在的“政权依附者”，乡镇职能并没有顺利实现转型。[32]
尤其值得重视的是，对取消农业税之后的乡村基层政权的研究，贺雪峰的观察与把握更为到位。他认为，取消农业税后，国家与农民关系发生了重大变化。在取消农业税之前，基层政权的行为逻辑是收益最大化的逻辑，而取消农业税后则是风险最小化的逻辑，风险最小化的逻辑，就是形式上合理合法实质上却不管实际情况的官僚主义逻辑，就是不作为的逻辑，就是不出问题的逻辑，由此，取消农业税后的国家政策也应该根据基层政权行为逻辑以及国家与农民关系的变化来进行设计。[28]他还进一步从政治与治理两个层面来分析税费改革的逻辑及其对乡村治理的影响，从政治上来看，税费改革获得了完全的成功，增强了国家在乡村社会的合法性，而从治理层面来看，取消农业税后，乡村干部为改革受到了很大损失，农民在生产和生活上遭受了可能高于来自中央财政转移支付收益的损失。因而，税费改革的政治逻辑与治理逻辑之间存在着巨大的张力，这种张力可能会使得乡村治理遭遇新的困境。[33]另外，在其“乡村体制改革系列评论”的六篇文章中，贺雪峰还对乡村基层组织的性质、功能定位和改革方向等等提出了众多独到而精辟的论述。他通过对中国现代化变迁史的考察指出乡村基层组织的作用，认为国家必须建立强有力的基层政权来应对巨变中的乡村社会。在他看来，乡镇政权的乡土性使之从根本上区别于现代的科层制官僚体系，从而不必且难以在乡镇组织内部建立专业化、规范化、分工严密的现代行政制度，而应在正确理解农村基层组织所面对的国家任务和特定乡村社会性质的基础上进行改革，改革的核心不应仅仅停留在形式上，而应将旧形式赋予新内容。[22]虽然贺雪峰并未明确提出在国家与社会关系框架下讨论乡村基层政权，但是他的思考也基本上在这一理论框架内进行（国家与农民关系）。其对乡镇基层政权的角色、性质、行为逻辑的探讨也是深入而别具新意的。美中不足的是，其相关的研究大多停留在宏观层面，而缺少专门的、微观的对乡镇政权运作逻辑的细致解剖。
整体上看，学界关于后农业税时代的乡镇政权研究成果不仅数量少，而且多从宏观视角进行探讨，即使偶尔获得一些经验材料，也是在经验上“稍走即跳”，在缺乏对经验的真切理解的前提下，便得出一系列宏大命题。在这方面，那些从财政制度变迁角度对后税费时代乡镇政权行为逻辑进行研究的成果表现得较为明显。笔者认为，尽管税费改革对乡镇财政影响颇大，这种影响之于乡镇政权而言甚至是致命的，但是，如果仅仅从财政收入来源的变化而迅速推理、捕捉到乡镇政权行为逻辑变迁的片段，则难免失之偏颇。
四、讨论与前瞻
上文在国家与社会关系理论框架下对1990年代以来的中国乡镇政权研究成果进行了梳理。整体上看，在国家与社会关系框架下展开的乡镇政权研究，大多遵循着两个学术传统，一是结构/制度分析取向，二是过程——事件[34]分析法。前者注重从体制、结构、制度的因素来探讨乡镇政权的运作逻辑，但因其静态化、制度化的特征而遭人诟病，后者侧重通过场景化的叙事来展现乡镇政权的行为逻辑，却也因其“缺乏学术性”而为人们所批评。笔者认为，研究方法本身并无优劣之分，关键取决于研究者自身及所研究问题的需要，取其所长，补其所短。
概而言之，既有的乡镇政权研究主要存在着三个方面的不足：首先，这些研究大多都从某一个角度对乡镇政权展开研究，捕捉到了乡镇政权的某个侧面，但这种理解却因其略带片面化的特征而难以获得对乡镇角色与行为逻辑的充分把握，使得学界对乡镇政权（尤其是乡镇内部运作逻辑）的认识依然显得比较模糊。其次，既有研究大多将乡镇政权作为一个孤立的主体来展开研究，未能带有整体的视野、将其放在乡村社会治理结构中进行理解，从而难以确定乡镇政权的性质及其在乡村社会的地位和角色。再次，已有研究较多地吸收、运用国外的理论模式，这诚然极有利于研究的深入，但是它们往往容易走入另一个极端，即用中国的经验去验证或者反证西方的某种理论，从而失去中国主位的理论关怀。如何充分吸收既有的各种理论模式，将其运用于中国的乡镇政权研究，是学界需要努力的方向之一。尤其需要注意的是，在采用这些分析框架和理论模型的同时，应该避免急切地用大理论、大话语来切割经验，或者简单地用碎片化的经验去验证某种理论。
尽管目前关于后税费时代的乡镇政权研究成果较少，但是，随着乡镇体制改革的深入及乡村治理体制的重构，学界必将有越来越多的眼光投向于其中。放眼未来的中国乡镇政权研究，可能有两个方面的问题值得我们深入探讨：第一，乡镇政权的定位与走向问题。随着农村综合改革的推进，国家要求乡镇政权逐渐向公共服务型政府转变，以达到治理转型、实现乡村善治的目标。但是，税费改革尤其是取消农业税之后，乡镇政权的财政权力受到严重挤压，其角色与行为逻辑也随之发生改变。根据我们及学界众多学者的调查，税费改革尤其是取消农业税后，乡镇政权呈现出“悬浮”于乡村社会之上的趋势，[31]干群关系日益松散。乡村组织普遍陷入“不干事”、“消极无为”的困境，其主要工作任务从以前的“收粮收款，刮宫引产”转向迎接各种检查、完成各种例行化、常规化的工作，也即是说，乡镇政权的运作呈现出“常规化”、“官僚化”和“科层化”的趋势。与乡镇政权角色行为变化相伴随的是，乡村公共品供给与之前相比大大短缺，使得乡村治理状况面临较为严峻的形势。总结起来，税费改革因忽视治理逻辑而至少在以下两个层面使得当下乡村社会治理状况恶化：一方面，从财政上看，税费改革使得乡村基层政权收入来源大大削减的同时，也打击了他们干事的动力、削弱了提供公共服务的资源基础。另一方面，由税费改革“倒逼”[30]而致的乡镇综合配套改革在给乡镇政权“消肿减肥”的同时，也削弱了其执政能力。换句话说，乡镇基层政权这一“必不可有之恶”在丧失了“干坏事”的条件的同时，也失去了为农民“做好事”的动力和基础。税改后的乡镇政权并没有如改革的初衷那样顺利朝着公共服务型政府的方向转变，治理转型的目标尚未实现，而是被“做一天和尚撞一天钟”的“懒人”逻辑所支配。由此，我们该如何看待乡镇政权这一“去乡土化”、“科层化”的趋势及其影响？该如何深化乡镇综合改革以增强其执政与服务能力？
第二，税改以后国家与乡村社会关系的变化及其对乡镇政权的挑战。在税费改革前，国家通过乡镇政权治理乡村社会，乡镇政权成为国家与农民关系的连接点。取消农业税后，从表面上看来，国家的农村发展战略进入了以工哺农阶段，国家与乡村社会关系由此前的汲取型过渡到给予型。但是，深入考察便可发现，税改后的国家与乡村社会关系并非如此简单。一方面，税费改革后，乡村社会干群关系松散化，作为国家力量在乡村社会“代理人”的乡村组织呈现出“悬浮型政权”[31]趋势，国家权力似乎在退出乡村。但另一方面，随着农业税的取消和乡镇政权角色与行为逻辑的变化，国家对乡村社会采取的治理策略（或称治理术）、国家治理基层政权的方式也在发生变化。比如，国家出于对乡镇政权的不信任而采取绕过乡镇政权直接对接农户的治理方式，典型的是粮食直补政策。[①]如此一来，税改后的国家权力不仅没有退出乡村社会，反而是进一步加强了对乡村社会的渗透。国家权力在乡村社会“此出彼进”的态势、国家与乡村社会关系的变化，不仅表明税改以后国家与农民的连接点发生了改变，而且使得乡镇政权面临着进一步被边缘化的情形。总而言之，国家与乡村社会关系的变化不仅会影响到乡镇政权的行为逻辑，而且会波及到乡村治理结构，并型塑出后农业税时代中国乡村治理结构的特征。如何在对乡镇政权行为逻辑变迁进行研究的基础上，探讨后税费时代的乡村治理体制，进而提出有针对性的、切实可行的乡村体制改革思路，将具有重大意义。基于此，笔者认为，在国家与社会关系框架下展开的乡镇政权研究仍然任重道远，这一分析框架远未穷尽有关乡镇政权研究的问题，因而依然具有较大的开拓空间。
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2008年11月
[①]2007年9月笔者赶赴河南扶沟县农村调研时，了解到当地的农机服务、村庄道路建设等专项资金都不经过乡村组织，而是直接由县里将农机补贴款发到农户，或者由县里组织施工队到村里修路。详见笔者：《税改以后国家治理乡村社会策略的变化》，未刊稿。
