田先红:村民小组治理:传统与变迁

——基于成都平原W村的案例研究
选择字号:   本文共阅读 147 次 更新时间:2018-08-30 22:09:11

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田先红  

   摘要:成都平原的村民小组在乡村治理中扮演着重要的角色。它是一个相对独立的实体治理单位,小组内部具有较强的治理能力,这是成都平原乡村治理体系保持较为健全的格局并能够有效运转的重要原因。

   近年来,伴随国家政策改革和乡村社会转型,村民小组的治理传统日渐瓦解,其治理功能渐渐弱化。为建构自治、法治、德治"三治合一”的乡村治理体系,国家有必要重新重视和发掘村民小组的治理传统和治理功能。

   目次

   一、村民小组:村民认同与交往的基本单位

   二、村民小组的治理传统

   三、村民小组治理的变迁

   四、总结与讨论

  

   村民小组(人民公社时期的“生产队”)是当代中国农村基层治理的一个基本单位。早在人民公社时期,“三级所有,队为基础”的制度安排充分彰显出生产队在农村治理中的基础性地位。人民公社解体后,村一组体制基本承袭了之前的大队一生产队体制。

   村民小组仍然是一个基础性的治理单位。

   尽管1998年《村民委员会组织法》规定村委会是行政村的法人代表,但村民小组依然具有较大的自主权。取消农业税后,全国许多地方都推行了合村并组的改革措施。在不少地方还取消了村民小组长,改由村干部包组。村民小组的权力被进一步削弱,甚至名存实亡。然而,在四川省,村组体制至今保留完好。村民小组仍然是一个完整的实体化治理单位。

   2017年10月,习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上指出:“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移。”2018年中央一号文件也强调:“推动乡村治理重心下移,尽可能把资源、服务、管理下放到基层。继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作。”

   国家已经注意到并高度重视村民小组治理对于建构国家乡村治理体系的重要意义。“治大国若烹小鲜”,大国要治理好农村,必须有一个健全且稳固的治理体系。因此,国家于近年来屡屡强调要夯实基层基础。

   学界已有关于乡村基层治理的学术成果大多将研究单位定位于村、乡镇或者县级,而对村民小组的研究相对较少。有些研究涉及村民小组,但多为零星的政策性讨论,而缺乏系统的学理性探讨。

   本文以笔者在成都平原W村的调研经验材料为基础,分析村民小组的治理传统、治理功能及其变迁的逻辑。

  

村民小组:村民认同与交往的基本单位

  

   村民小组是一个行政建制单位,但村民小组跟自然村高度重合的现象非常普遍。特别在南方宗族性村庄,一个村民小组(甚至一个行政村)的村民往往同属一个房支或者家族。在成都平原农村,虽然同姓聚居的程度无法跟宗族性地区农村相比,但也有不少村民小组内部的村民是以一个姓氏为主。

   例如,在W村,第2村民小组以何姓为主,第4村民小组以黄姓为主,第20村民小组以袁姓为主。由于村民小组与自然村高度重合,小组内部村民的认同与交往行为就不仅是行政力量建构使然,而带有很强的血缘、地缘传统色彩。行政力量进一步强化了这种血缘、地缘认同。

   在W村,村民小组构成了一个基本的人情往来单位。按照当地风俗,在村民小组内部,如果某一户村民家里举办酒席,那么其他村民一般需要去赶人情(两家之间有交恶的情况除外)。目前一般关系的人情标准是200元。同时,小组内的村民还需要去给主家义务帮忙。主家会给前来帮工的邻居赠送一点小礼物(如毛巾、菜肴等)作为感谢。

   在每个村民小组,都有负责给主家操办酒席安排事务的“支客司”。“支客司”一般由那些具有一定威望、懂得礼俗规则且跟组内村民关系较好的人担任。“支客司”没有年龄限制,只要跟组内村民关系较好、精通宴席礼仪规则都可以担任。有些村民在30岁左右就已经担任“支客司”。

   此外,当地“支客司”的更新换代频率较高。“支客司”一般到了五六十岁就逐渐退出这一行当,村民也逐渐不再请这些年纪大的人担任“支客司”。主要缘由在于年纪大的人不太了解宴席的一些新规则、新菜品等,而年轻人比较能接受新事物。

   这跟其他某些地方主要由年龄较大的村民来充当这一角色不同。在许多地区,农村的“支客司”往往都是年龄大、辈分高、有威望的人担任。在这些地方,社会等级秩序更为严格,传统也比较深厚,农民对族长等的权威认同相对更高,而成都平原的农民相对比较务实、理性。

   跟宗族性地区农村相比,成都平原农村的血缘认同相对较弱。虽然不少村民小组内的村民都以一个或两个姓氏为主,相同姓氏的村民聚居较为集中,但当地没有宗族祠堂。村民们对祖先的记忆普遍较为模糊。同姓村民也极少举办统一的祖先祭祀活动。村民小组更大程度上是一个地缘共同体。村民之间的人情往来、互帮互助更多的是出于功能性的需求,而非血缘家族认同。

  

村民小组的治理传统

  

   在全国许多地方都弱化村民小组长的权力甚至撤销了村民小组长的情况下,成都平原农村仍然保留了村民小组长一职。这从一个侧面反衬出村民小组在当地农村基层治理中的重要地位。

   近年来,当地政府还提高了村民小组长的工资水平。目前组长的月工资为500元。

  

   1.村民小组作为一个相对独立的治理单位

  

   成都平原的村民小组具有较强的独立性。与其他许多地区农村的村民小组一样,村庄公共品供给大多以村民小组为单位。在土地确权之前,小组还享有土地调整权。有的村民小组拥有集体的土地或者山林。村民小组还可以将一些无主的土地收归集体重新发包。

   所不同的是,成都平原农村的村民小组拥有自己的公章。村民小组享有跟土地承包者签订承包合同的权力。按照《村民委员会组织法》规定,村委会是行政村的法人代表。村委会可以代表村集体行使对外交往权力。而成都平原农村的村民小组拥有自己的公章,它表明村民小组是一个相对独立于行政村的经济体。这进一步彰显出村民小组的重要地位。

   形象地说,村民小组与行政村的关系类似于政治学中的“邦联制”。行政村类似于“邦联制”中的国家,由一些具有相对独立经济和治理权限的“邦国”一村民小组所组成。在不违背国家法律和政策的前提下,村民小组享有很大的自主权。

  

   2.相对松散的村组关系

  

   成都平原农村的村组关系的特色在于:二者的关系比较松散,且村民小组具有较强的与行政村谈判的能力。

   在全国其他许多地区农村,村组关系呈现出很强的依附性。村民小组的独立性较弱,基本上缺乏与行政村进行谈判的能力。

   例如,在收取农业税费时期,行政村可以将村民小组的部分土地收归村集体重新发包,所得收入归村集体所有。在征地时,如果征用某村民小组的土地,那么征地补偿费不是由村民小组进行分配,而是由行政村统筹。具体方式为:在全村范围内重新调整土地,征地补偿费在全村进行分配,而且行政村也需要提取一定比例的费用。

   而在成都平原农村,村组关系呈现出相对松散的状态。这主要由于村民小组是一个实体的治理单位,具有相当大的自主权。在这一前提条件下,村民小组并不完全从属于行政村。当村民小组与行政村发生利益冲突或者行政村侵占了村民小组的利益时,村民小组可以进行讨价还价或者奋起反抗。

   例如,在1999年,W村村委会将第19、20村民小组的部分土地收归村集体,再重新发包给大邑县蚕桑公司种植桑树。村委会支付给村民小组的租金为每亩每年27元,但村委会发包给蚕桑公司的租金为每亩每年120元。这两个村民小组的村民闻听这一消息后,便不愿意将土地交给村里发包。最终,他们强行将土地从村里收回。

   可见,村民小组具有较强的与村委会谈判的能力。村委会无法肆意侵占村民小组的权益。村民小组与行政村更多的属于合作关系。双方形成合作共治的治理架构。当然,由于村民小组具有较大的自主权,这势必会挤压村委会的生存和获益空间。因此,村民小组与村委会之间难免会产生各种利益摩擦甚至冲突。

  

   3.村民小组的治理能力

  

   村民小组内部,村民具有较强的一致行动能力。这种能力集中体现为村民小组内生供给公共品的能力。在成都市实行村级公共服务和社会管理改革之前,村民小组的许多公共品都依靠村民自己筹资筹劳供给。

   例如,2008年,第20村民小组修水泥路,每人集资100元,人均出工4.5个。没出工的就按50元/个工的标准出资。修路时,有一部分村民不愿意筹资筹劳,这部分村民包括住在山上的以及距离道路较远的。小组长出面做工作,他要求那些不愿筹资筹劳的村民写下保证书,承诺今后不再经过这条路进出。写了保证书的就可以不筹资筹劳。

   我说:大家都是邻居,都必须经过这条主路,比如父母死、修房、买肥料用车运输都要走主路。如果你不出钱,你给我写保证书,写明:父母死、运肥料不走这个路上过。如果你写了条子,我就不收你的钱。没人敢写这个条子,最后把钱收起来了。

   最终,除了一户村民之外,其余所有村民都筹资筹劳。这一户村民之所以没有筹资筹劳,是因为当时他们在外打工,承诺由小组长先行垫付,回乡后再还钱给小组长。

   但是,在修路的过程中,由于这一户人家的一片竹林的根部渗透到了路面,必须砍除。砍除根部之后,导致他家的竹林枯死了一部分。这户人家将责任归咎于小组长,所以他回乡之后一直没有还钱给小组长。小组长讨要了几次,最终无果,两家至今断绝来往。

   在公共品供给过程中,村民小组长通过调动大部分村民的力量来应对少数“钉子户”、“搭便车”者。除了公共品供给外,村民小组的另一重要事务就是完成土地产权改革任务。这涉及土地确权和土地调整。在土地产权改革过程中,村民小组选举出几位办事公道、较有威望的村民代表,组成议事会。然后,小组内部三番五次召集村民开会讨论改革方案。通过协商将每家每户的意见都充分表达出来,最后达成共识。

   在此过程中,村民小组长充分发挥国家“政策”的攻心作用。通过政策来说服村民。

   按政策来,户口所在地,人人都有共同享受的权利,翻来覆去地讲,他户口在这里,他要吃饭,整整开半个月会。早饭吃了开会,中午吃了又开会……20队有不愿意拿出土地的人,意见相当大,我们按政策来,用政策的办法来说服他。不用政策说服不了。

可见,在村民小组进行产权改革时,以小组长为核心的小组议事会发挥了重要作用。通过小组长以及其他具有公信力的议事会成员,给村民们做工作,弥合分歧,凝聚共识,使小组的产权改革工作顺利完成。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国法律评论》2018年第4期

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