田先红:如何走出“信访治理内卷化”困局?

选择字号:   本文共阅读 351 次 更新时间:2012-07-01 16:15:44

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田先红  

  

  进入新世纪以来,信访问题愈演愈烈,引起国家高度重视,从中央到地方各级政府在信访维稳工作上的资源投入也大幅度增加。据悉,2009年我国公共安全方面的财政支出增加了16%,而2010年8.9%的增幅已超过国防开支增幅,总金额亦逼近后者,高达5140亿元人民币。与国家在信访维稳方面投入加大形成鲜明对照的是,信访工作形势依然严峻,治理资源被大量消耗,一些上访者尤其是那些谋利型上访者以上访来要挟各级政府,使得政府部门在信访维稳工作中日益被动。笔者将这一现象概括为“信访治理内卷化”。

  

  信访治理内卷化的表征

  

  内卷化概念最先由美国人类学家戈登威泽(Alexander Goldenweser)提出,意指一种文化艺术模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后,便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。本文的信访治理内卷化,意指国家在信访治理工作上的资源投入大量增加,基础设施建设不断加强,但信访治理的既有逻辑依然在延续和强化,陷入“越维稳越不稳”怪圈之中。这一概念意在呈现当前信访治理中资源投入增加而效益并未提高的悖论现象。在这样的信访治理模式中,社会稳定的获得是以大量的资源投入为基础的,同时又是以复制越来越多的谋利型上访者为代价的。具体而言,信访治理内卷化突出表现在如下几个方面:

  首先,信访治理消耗了大量的资源。本来,国家保障人民的信访权利,是为了更好地反映民情民意、畅通利益表达渠道,国家对信访治理工作资源的大量投入,也是为了更好地解决信访问题,为民众排忧解难。但是,在实践中,越来越多的谋利型上访的产生和不断复制,使得许多治理资源并没有得到最优配置。各级政府部门为应对上访问题而采取的各种方法和手段(比如接访、劝访和截访等),也消耗和浪费了大量行政资源。同时,由信访问题而延伸出来的一些产业链,比如销号收费、上访职业代理人等等,又在极大地侵蚀着原本洁净的信访体制。所有这些,都使得国家在信访维稳方面的资源投入未能达到预期目标。

  其次,信访基础设施的复杂化和精细化。在信访机构设置方面,不仅机构和人员数量增多,而且信访机构级别和地位也较之前大大提高。此外,信访考核和监控体系也越来越精细和复杂。在科层体制内部,从中央到地方再到基层都创制出一整套非常严密的监控和考核体系,敦促下级和基层重视信访工作。这些监控和考核制度包括目标管理责任制、信访情况通报制度、一票否决制等等。在科层体制与上访者之间,包保责任制等制度安排也不断被创制和运用。所有这些表明,信访治理的基础设施建设日益健全,越来越精细化和复杂化。但是在实践中,地方和基层代理人所采取的各种共谋和反制手段,大大消解了制度设施的成效。各类基础设施的改善只是治标不治本,难以从根本上解决信访问题。

  再次,旧的信访治理技术不断被复制和延续。信访治理内卷化还表现在旧的维稳手段的不断被复制,导致信访治理机制的停滞不前。在信访治理实践中,诸如花钱买平安、对上访者的围追堵截、高度强化包保责任制等等治理技术被广泛运用。正是依靠不断复制这种息事宁人的摆平术,上访者才得以暂时罢休,基层社会才得以维系稳定。

  

  信访治理内卷化的实质

  

  首先,信访治理内卷化是资源密集化的过程。当前,从中央到地方,信访维稳专项资金都已经被纳入政府财政预算,有了较为稳固的保障。以某省为例,2007年,该省财政投入9466万元新建省人民来访接待中心。2009年省财政又安排专项资金4711.6万元在北京购置、专修一栋大楼,建设驻京信访劝访工作服务平台。2009年,中央下达该省疑难信访问题专项资金720万元,省、市、县(市、区)三级按1:1.5:1.5的比例配套,配套资金共2887.3万元,总计3607.3万元。2010年,中央下拨该省特殊疑难信访问题专项资金增加到1570万元,配套资金共6280万元,总计7850万元,同比增长118%。以上这些资金尚不包括以其他名目投入的财政资金,比如涉法涉诉上访困难对象救助资金以及各类信访突出问题治理专项资金等等。信访机构的人员、资源和权力不断得到增强,既表明各级政府对信访维稳工作的高度重视和解决信访维稳问题的重大决心,同时也从一个侧面表明政府对当前社会稳定问题的焦虑与忧心。

  其次,信访治理内卷化是谋利型上访不断复制的过程。当信访压力从上至下层层传递时,最后就落到了乡村基层政权头上,“属地管理,分级负责”的信访治理原则对于他们来说无异于一个“紧箍咒”。面对农民上访这一政治高压,将维护稳定作为自身政绩重要表现的基层政权还不得不使出浑身解数进行应对。由于难以对一些农民上访行为的正当性进行定位(即判断到底是合理上访还是不合理上访),使得基层政权不得不对他们进行模糊处理,这种模糊处理有可能暂时地缓解问题,但也为那些乘机谋利者提供了空间。当上访成为一种可资谋利的手段时,便会激发更多的人走上上访之路,产生越来越多的谋利型上访者,从而形成“谁调皮,谁刁难,谁上访,就有好处,就得的多”的恶性循环。

  再次,信访治理内卷化是边缘人的主流化过程。所谓边缘人,是指那些在乡村社会生活和基层治理中并不起眼、无法发挥重要影响的群体。边缘人的主流化,并非指其数量在社会中占据主导地位,而是指边缘人越来越主导着基层社会秩序的维系,影响甚至决定着治理规则的形成和变迁。在传统时期和改革开放前,诸如上访钉子户、刁民之类的边缘人往往会受到排斥和挤压,无法在社会上充当重要角色,更难以影响治理变革和国家政治。在当前剧烈社会变迁和国家治理转型过程中,曾经一度被视为乡村社会边缘人的谋利型上访者、上访专业户,正在改变和重塑着人们对信访问题的认知,并作为一股重要力量渗透进入了信访治理体制。

  

  走出信访治理内卷化困局的对策

  

  由内卷化的信访治理模式所获取的社会稳定只能是暂时的、不可持续的。内卷化的信访治理局面注定需要一种新型的信访治理模式取而代之。为走出当前信访治理内卷化困局,需要着力从以下几个方面改进信访治理体制:

  首先,合理定位信访功能。信访机构的功能重心应该是立足于为公民提供广泛参与的利益表达渠道,为公民与政府之间进行良好沟通与互动创造条件,形成合理的回应机制。要减弱或剥离信访的权利救济功能,公民的投诉性信件和上访,经分拣归类登记后,把诉讼类信件等信访归入司法部门负责,并提请各级人大监督其处理与反馈过程。通过功能分流之后,缓解信访系统的压力,避免造成信访系统拥堵。

  其次,整合归并信访机构。可以将目前隶属于党委政府、人民法院、检察院和纪检等各个部门的信访机构进行整合归并,建立一个统一的大信访机构。同时将这一大信访机构纳入到各级人大里面,设立跟其它委员会平级的信访专门委员会,统一负责信访案件受理、协调和督办等方面工作,赋予人大代表相应的调查和督办权力。

  再次,进一步改进考核方式。可以在考核、通报的方式上适当做些调整,使信访考核制度既有刚性压力,又有一定弹性空间。在信访治理体制中增设信访数量弹性预警线,如果信访数量在预警线内,那么不需要进行考核,一旦超过预警线,则可以对其进行考核。

  最后,建立信访甄别机制。应该在保障人民的基本信访权利的同时,对少数企图通过重复访、缠访、闹访等手段谋求利益的谋利型上访者采取一定的制约措施。可以考虑在《信访条例》里面就少数不良上访行为设置更为详细的制度规定。这既有利于还原信访制度的本来面目,同时还可为地方和基层处理信访问题提供制度依据,减少无谓资源消耗。

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