许耀桐:村庄治理的三个问题

选择字号:   本文共阅读 860 次 更新时间:2010-12-30 10:00:11

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许耀桐 (进入专栏)  

  

  发轫于1980年代初的村民委员会和村民自治,代表着村庄治理的民主化方向。历经30多年的发展,村民委员会和村民自治对于推进农村基层民主政治建设、发展社会主义人民民主,起到了积极的作用。但是,现在的村庄治理也面临着严重的问题。例如,村民自治的机构是村委会而排斥了党支部,发生了村党支部和村委会的严重对立;村庄选举只举行村委会的民主选举而村党支部没有民主选举,导致村党支部威信不高;等等。这些现象和情况的发生说明,有关村庄治理的若干重大问题,我们并没有思考好、解决好。本文以"村庄治理的三个问题"为题,试图作出以下一些粗浅的回答。

  1.村民自治的主体只是村委会还是必须包括村党支部。有人认为,村民自治就是村民自己的事,与党组织和村党支部无涉。这可以1998年颁布的《村民委员会组织法》为证,"村民实行自治,由村民群众依法办理自己的事情","村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。"尽管《村组法》又明确规定:"中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。"但是他们还是认为,虽然强调党"发挥领导核心作用",然而对于村民实行自治而言,不过是一种"支持"和"保障"而已,党组织和党支部仍然不应列入村民自治的范围,还是处于村民自治之外的外在力量。由此坚持村民自治的管理机构只有一个,就是村委会。

  笔者认为,这完全是一种误读。一则党"发挥领导核心作用",哪里能理解为党处在外面,还能发挥着领导核心作用?二则村民自治作为一种自治形式,可以参照我国的民族区域自治形式,《民族区域自治法》也有关于党的领导的明确规定,即:"民族自治地方的各族人民和全国人民一道,在中国共产党的领导下",所以,无论是自治区、自治州、自治县(旗),还是民族乡,都坚持了执政党的党委直接的领导核心作用,那么,为什么同样阐述的一句话在村民自治那里就走样了?三则党参与自治、主导自治,这本来构成中国的特色,是与国外的地方自治所完全不同的,还能把这样的鲜明特色给抹掉吗?

  遗憾的是,由于在基本认识上没有搞清楚,这么多年来在村民自治的实践中,人们自觉或不自觉地把村党支部排斥在一边。把村民自治中本来应该介入的、起领导核心作用的党组织甩在一旁,从而造成了村委会和村党支部的尖锐矛盾,造成了村庄自治的裹足不前。

  由上可见,解决村民自治中村委会和村党支部的普遍矛盾,根本的症结就在于要把村党支部纳入村民自治体系中来。这里,还需要指出的是,村民自治的主体不但必须明确包括村党支部,其实甚至包括乡镇党委和县党委在内,因为《村组法》中所说的是中国共产党在"农村的基层组织"发挥领导核心作用,所谓党在"农村的基层组织",显然有着三个层级,就是村、乡、县的党组织。

  2.村庄选举是村委会选举重要还是村党支部选举更重要。这么多年来,村庄治理以及村民自治中的民主选举之所以进展不大,就是因为村庄只进行村委会成员的民主选举,而没有触及到基层党组织和村党支部的党内民主选举的问题。对此,人们曾一针见血地指出,村委会选举是辛辛苦苦地选出一个"二把手"。这种尖刻的、形象的说法,实际上点出了村庄治理和村民自治中的两个要害问题:一是村庄治理和村民自治想要离开党组织和党的领导,是根本不可能的、也是无效的;其二,如果只是村民委员会成员和主任、副主任由村民进行直接民主选举,而村党支部的支委和书记、副书记则由上级党组织任命,那么,村委会就有理由瞧不起村党支部,认为村党支部的权力没有民主性、合法性,村委会和村党支部之间的矛盾就无法获得解决。

  现在,由于把前面的第一个问题弄清楚了,这个问题也就迎刃而解了。既然村党支部要介入村庄治理和村民自治,它本身在村民自治中就是主体和主导者,难道它仅仅凭借着执政党的优势地位就可以强行进入?当然不行,它也只能按照村民自治的规定,实行民主选举。正因为这样,在2005年召开的党的十六届四中全会通过的《决定》中就已经明确指出,要"逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围",即农村基层党组织包括村党支部在内,也要像村委会那样实行直接选举。

  更为重要的是,如《村组法》所规定的那样,党的农村基层组织要在村民自治中"发挥领导核心作用",那么,它的民主政治建设就一定要走到前面去。村党支部领导班子成员要实行直接民主选举,而且要把选举工作做得更好。目前,在村庄治理和村民自治方面,最大的困扰就是,村委会实行直接民主选举了,而村党支部则没有实行,党内民主反而落后于人民民主。这种状况亟待扭转,当务之急就是要推进基层党组织的民主化,使村党支部的党内民主赶上人民民主,并且重于人民民主,然后才能真正实现以党内民主带动人民民主。通过加强党的制度改革创新,使农村基层党组织和村党支部更好地融进村民自治中去,成为村民自治的有机部分和主体因素,村庄治理才能获得顺利的发展。假如没有党的基层组织的民主化发展和村党支部党内民主的保障,村庄治理和村民自治的民主政治发展就是一句空话。

  3.村庄治理的"两委"机构究竟是分开还是统一起来为好。以往,由于村庄"两委"即村委会和党支部是两个分立的机构,两者之间的关系就很难处置,自然会生发出很多的矛盾来。现在,中央已经主张和要求,村党支部书记和村委会主任"一肩挑"以及"两委"成员交叉任职。实行村党支部书记和村委会主任"一肩挑"以及"两委"成员交叉任职,就是要把"两委"机构由原来的分开走向新的统一,实际上是实行村自治组织的"一套班子,两块牌子"。这样的统一,显然比把"两委"分开来得好。目前,国内一些乡镇和县级的机构,如广东的顺德,已实行了"以党领政、党政联动"的模式,更何况于村呢,没必要再分开了。

  由于村庄"两委"的联合,村党支部书记和村委会主任可以是一个人,"两委"成员也可以交叉任职,因此,就等于说成为"两委"机构的成员,其候选人首先必须是共产党员。这样的规定当然不是违反了宪法的,恰恰是遵循了宪法。我国宪法规定,"中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就,都是中国共产党领导中国各族人民,在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下,坚持真理,修正错误,战胜许多艰难险阻而取得的。今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,不断完善社会主义的各项制度,发展社会主义民主,健全社会主义法制,自力更生,艰苦奋斗,逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。"宪法学家认为,这些论述实际上规定了中国共产党是国家的执政党的地位。既然共产党是执政党,当然要由它的党员来实行管理。

  在如何产生"两委"机构成员候选人时,可考虑由全体党员和群众一起推荐,产生能够得到党员和群众都认可的党员候选人。党员候选人得到群众认可,这也是有党章精神根据的,因为党来自人民,必须"三个代表",尊重人民意愿。同时也有世界上的经验可资借鉴,现在欧美国家的一些政党已开始吸引公民参与党内事务,直接参加党内选举。由民主选举产生的村党支部,同时也是村委会班子成员,书记(主任)、副书记(副主任)、以及委员,均由得票多寡而定。

  

  原载《学习时报》2010年11月15日(标题被改为:如何处理村庄治理中的"两委"关系)

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