蔡定剑:追问政府的钱袋子——公共预算改革与公众参与

选择字号:   本文共阅读 3356 次 更新时间:2010-11-22 14:01:34

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蔡定剑 (进入专栏)  

  

  主讲人:蔡定剑 中国政法大学教授、宪政研究中心主任

  点 评:何 兵 中国政法大学教授、法学院副院长

  主持人:李树忠 中国政法大学教授、教务处处长

  时间: 5月18日(周二晚7点)

  地 点:昌平校区(学术报告厅)

  

  李树忠(中国政法大学教授、教务处处长):

  欢迎各位老师、同学参加今晚的宪政讲堂第四讲,主讲人是我们尊敬的蔡定剑教授,他也是宪政讲堂的创建者。今天他演讲的题目是:追问政府的钱袋子——公共预算改革与公众参与。下面大家以热烈的掌声欢迎蔡教授讲演。

  

  蔡定剑(中国政法大学教授、宪政研究中心主任):

  各位老师、同学,大家晚上好,很高兴有机会就公共预算改革的问题与大家作一个交流。宪政讲堂是宪政研究中心的一个学术品牌,至今已连续举办了六年,非常感谢大家的关注和支持。正如大家所看到的,宪政讲堂邀请国内外一流的宪政专家和学者,就当前热点宪政问题发表演讲,旨在启蒙宪政思想、促进宪政研究与推动宪政建设。我们也正着手把宪政讲堂的历次讲演结集出版。在当前中国,宪政研究多少还有些“敏感”,但是几年来我们研究中心坚持不懈进行了多角度的深入研究,这也得益于何兵教授、李树忠教授等知名学者的鼎力支持,在此我也对他们表示深深地感谢。

  今天我演讲的主题是“追问政府的钱袋子——公共预算改革与公众参与”,是关系公共预算改革的话题,并结合我们在上海闵行区进行试验的成果和经验。我是从2005年开始从事公共预算改革的研究,当时学界对此关注并不是太多,还是一个比较敏感的话题。但是令人欣喜的是,今年“两会”上公共预算改革竟成为一个热门话题。这不仅是中央政府自上而下改革的成效,更重要的是我们民间的学者、媒体和社会力量共同推动的结果。诸如深圳民间人士吴君亮先生致力于推动公共预算的公开,此外还有上海的律师、北京的民间人士等一大批人同样不遗余力的致力于此项事业。中国政法大学宪政研究中心2006年开始与耶鲁大学中国法律中心进行“公共预算改革项目“的深度合作,与财政部财政科学研究所进行了合作研究,并在上海闵行区进行了改革实验。

  

  一、前言:为什么关注预算

  

  我们之所以要关注预算,因为其与现代民主发展的历程密切相关,“不出代议士不纳税”的名言即源于此。中国古时也有“迎闯王,不纳粮”的民谚,说明中国历史上的农民起义与税收也密切相关。我们现在对公共预算的热切关注,也与我们税收的增加有很大关系。包括我在内的很多听众都是重要的纳税人,月收入超过2000元的必须依法缴纳个人所得税。但是,我们没有权利知道政府把我们缴纳的税款花费在什么地方了。温家宝总理也几次谈到公共财政的重要性:“我们要推进财政体制改革,使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变,更好地改善民生和改善生态环境。其实一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它,会从中看到不仅是经济的发展,而且是社会的结构和公平正义。”说明温总理对公共财政有着深入的了解,并承诺在下决心推进财政体制改革,让人民的钱更好地为人民谋利益。但是,我现在很担心温总理在其任期内是否能够完成他的承诺,虽然我们对其重要性的认识有了提高,但是制度建设方面还是很落后。

  简单地讲,宪政就是限制政府权力,而对政府权力的限制不仅要进行“权利制衡”的理论研究,更重要的是限制“钱”的来源。如果我们对政府财政缺乏关注,而空谈限权,是没有多大意义的。我们看到政府变得越来越强大、越来越有钱了,但是我们不知道这些钱花到什么地方了。宪政的一个基本原理就是,由纳税人选举产生的政治家来管理国家,其资金来源须经过纳税人的同意,其唯一目的在于提高公共服务。如果税收缺乏必要的透明性,便与抢劫无异!政府征税的目的是保障人民的安全与自由,而不是用来限制公民的自由。去年有关部门耗费花费巨资,意图强制在公民个人电脑上安装“绿坝”软件,由于媒体和网民的强烈反对,才不得不暂时搁置。大家疑惑的是,为什么我们缴纳的税款反而用来限制我们自由的交流和沟通了呢?还有许多城市以公共安全的名义安装了电子探头,安装一个探头的价格是3—5万元,如果一个城市安装一万个探头,其花费便多达数亿元之巨。但许多探头恐怕不仅意在公共安全,也会妨碍我们的自由。所以限制政府财政花费,成为限制政府权力的一个非常重要的途径。

  我们看到这些年,国家GDP以个位数在增长,财政收入以十位数在增长,而税收则以每年30%左右的速度增长。我们很不明白,为什么国家税收增长如此迅速,大大超过GDP和财政的增长速度。2009年我国财政收入大概是6万亿,根据财政部门公开数据,一般公共服务花费5千多亿,其中政府为自己服务的费用占一般公共服务花费35%-40%,而国际一般水平仅为15%。另外,国防支出将近5千亿、公共安全支出约为5千亿。民生服务,包括社保、医疗、教育、环保,总体支出5千亿,大约占总体支出的占8%。2008年社保转移支付3500亿,其中行政经费占2500亿——这意味着每转移支付7元,政府自己花费多达5元,而用在老百姓身上的仅有2元。据有关统计,全国每年政府自身支出2万4千亿元,其中公车花费3千亿、公共消费3千亿、出国费用3千亿,仅这三项就达到近1万亿的支出。我们看到政府花钱大手大脚、没有限制,国家财力增长的同时,老百姓没有得到真正的实惠。另外,我这里有个小资料,一并给大家介绍一下。深圳2008年地方财政收入800亿,同时市级政府总编制人员51587,政府总支出169.39亿,人均支出32.84万;公务员支出55.36亿,人均年收入10.73万元;办公支出24.76亿,人均支出4.8万元;此外,教育支出37.7亿,公共卫生支出11.2亿,社保支出12.3亿。

  上述数据意味着什么呢,我这里有一个表格,可以直观的反映其中存在的问题。(见下图)

  

  通过上面的表格大家可以看到,国外的公共财政,政府自身的支出不会超过15%,主要是用于公共服务。特别是社会保障和就业,占了公共支出的很大一部分。我曾经赴意大利的托斯塔纳省考察公共参与项目,陪同的意方人员告诉我,托斯塔纳省主要的财政支出用于医疗保障,大约占全部财政支出的70%。而我们在4万多亿元的财政支出中,用于社会保障和就业的仅仅占了8%。所以你不读懂政府的财政预算、不清楚财政支出的去向,便不可能读懂这个国家,也不可能找到限制政府权力的方式。

  

  二、中国公共预算改革的背景

  

  (一)中国公共预算改革现状

  上述是我对公共预算改革背景知识的介绍,也作为本次讲座的前言,下面我正式切入今天的讲座。中国的中国公共预算改革现状大体可以分为以下几个阶段:第一个阶段是1992年以前计划经济体制下的功能预算,预算只不过是计划的反映。由于计划是跨部门的,因此,预算不是以部门为基础而是按支出功能编制的。

  第二个阶段是,1992-1999年“预算破碎阶段”。自1992年开始市场经济改革,开始瓦解计划经济在资源分配方面的支配作用。但是,到1999年以前并没有对预算进行改革。而只进行了财政体制改革,其重点是中央与地方财政收入分配关系,而不是预算改革。虽然传统的以计划为主导的财政资金分配体制已经开始衰落,但由于预算改革的滞后,中国没有建立一个有效的预算体制来填补计划体制衰落后留下的预算管理真空。原来由计划委员会集中的资金分配权逐渐地被各个部门肢解,政府预算不是完整的,呈现出 “碎片化”状态,预算从来就不是一个有效约束财政的工具,也不能反映政府财政活动的全貌。

  我国过去预算管理制度存在以下严重缺陷: 一是国家没有完整、统一的预算。各级政府和政府各部门不是单一账户,而是在商业银行多头设立账户,预算和非预算资金分散在单位开设的账户中支出。各级政府和部门不但有预算内资金,还有大量的“预算外收入”,这些资金来自改革以来政府各部门扩大有收费罚款权力和土地出让金,这些钱被部门收取留用,并由部门支出,并不在政府的预算中反映出来。二是没有规范的政府采购制度。各政府部门直接通过自己在商业银行的账户对为政府提供的商品和服务支付款项,而不是公开的政府采购。三是没有建立起有效的财政监管和严格的会计制度。财政和审计部门不能对政府发生资金支出活动的财政交易进行会计记录和集中监管。四是,人民代表大会没有对预算进行实质上的审批。预算只做非常粗线条的分类,预算信息非常简单,它使得人大很难对预算进行实质上的审查监督。预算也很难反映政府资金的流向。 可见,预算既缺乏完整、有效的政府内部行政控制,又缺乏外部的政治控制,预算缺乏透明度,每级政府可能只有很少的几个领导人知道预算,资金分配到各部门时又只有具体掌管资金的人才知情。所以,资金的滥用、违规、低效率、浪费和腐败到了极点。

  第三个阶段是,从1999年开始统一、规范预算和部门预算改革。1992年中国开始实行市场经济改革后,建立一个现代公共预算体制来改进支出管理的要求变得越来越强烈。1994年,中国颁布《预算法》,在一定程度上为建立一个新的预算体系奠定了法律基础。但是,直到1999年,中国开始了新一轮的财政改革,才将改革的重点转到加强对支出的管理。

  这一改革目标是重新构造预算编制和执行过程,主要包括:(1)实行部门预算改革。即强调政府预算以部门为基础进行编制,部门的预算必须包括它所有的收入和支出。这一改革将把分散到各个部门的预算分配权逐渐集中到财政部门,从而在政府内部增强行政控制和预算的透明度。 (2)实行国库集中收付的财政体制改革。即政府部门建立一个以单一账户为核心的集中型国库管理体制,来取代分散型财政管理体制。 (3)实行政府采购。2002年制定《政府采购法》,在集中型国库管理体制的基础上建立一个集中、透明的政府采购制。(4)进行政府收支分类改革和细化预算编制。对政府收入进行统一分类,全面规范细致地反映政府的各项收入;建立支出功能体系,使预算更清楚地反映政府的各项职能活动;建立支出经济分类体系,全面、规范、细致地反映政府支出的具体用途。这一改革从2007年起在全国试点。

  全国人大常委会为加强预算审查监督的改革,于1999年12月 通过了《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》。其主要内容包括:(1)加强和改善预算编制。要坚持先有预算,后有支出,严格按预算支出的原则,细化预算和提前编制预算。 (2)加强预算初步审查。财政部门应当及时向全国人大财经委员会和预算工委会通报预算编制的情况,在人大会议举行的一个半月前,将中央预算初步方案提交财政经济委员会进行初步审查。(3)加强对预算调整方案的审查。因特殊情况必须调整中央预算时,国务院应当编制中央预算调整方案。 (4)规范决算监督。决算草案应当按照全国人大批准的预算所列科目编制,按预算数、调整或变更数以及实际执行数分别列出,变化较大的要作出说明。 (5)加强对预算执行的审计。(6)设立常委会预算工作委员会,可以对预算资金和专项资金使用进行调查。

  (二)对预算改革的评价

  对于99年预算改革,我们可以做出以下简单的的评价。1999年开始,中央政府在全国人大要求下进行的公共预算改革,主要是以建立集中完整、统一的、以提高资金效率为目标的财政预算管理体制。这一改革希望建立起一种可控制性、规范、透明的预算体系。但改革主要还只是政府内部建立行政控制,即将财政部门转变成真正意义上的“核心预算机构”,由它来集中支配资源,并在预算执行中对每个部门支出行为施加“外部控制”。由于预算改革逐渐地将预算权力集中到财政部门手中,涉及到即得利益和权力格局的重新调整。因此,出现了一些抵制改革的情绪和力量。比如有人质疑在现有体制下财政部门能否有效地统一制定和执行预算。有的部门要求继续保留部资金的二次分配权,抱怨国库集中支付体制缺乏灵活性,并指责目前的预算改革是财政部门为了集权目的等。所以,当前仍然有大量非正式制度和潜规则在起作用。

  以上改革还可以看出,改革主要以加强对预算的行政内部控制为目标,是一种非常有限的改革。人大没有进入预算审查的角色。仍然是形式上的审查。人大也缺少预算审查能力。中国建立起现代公共预算制度,需要完成从行政控制到法制化,从法制化到民主化的过程,(点击此处阅读下一页)

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