韩大元:论1949年《共同纲领》的制定权

选择字号:   本文共阅读 2061 次 更新时间:2010-11-18 10:42:20

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韩大元 (进入专栏)  

  

  摘要:对1949年《共同纲领》制定权性质的研究,对于客观地评价《共同纲领》的历史地位具有重要意义。本文首先分析了《共同纲领》制定权性质,并以此为基础认为,作为《共同纲领》制定权主体的中国人民政治协商会议,具有民主的正当性,并发挥了提供政权合法性的功能。而这种正当性与合法性体现在《共同纲领》的制定经过与程序。最后作者分析了《共同纲领》的法律效力以及具体体现。

  

  关键词: 《共同纲领》 制宪权 中国人民政治协商会议

  

  Abstract: The research on the character of The Common Program’s constituent power is meaningful for the objective evaluation to the historic status of The Common Program. The article first analyzes the foundation of The Common Program’s constituent power. Then the author indicates that as the subject of The Common Program’s constituent power, the Chinese People’s Political Consultative Conference possesses the democratic legitimacy, elaborates the legitimate function. The author also analyzes the process and the procedure between the establishments of The Common Program, illustrates its procedural legitimate basis. Finally, the author expounds the legal effect by The Common Program on several dimensions.

  

  Key words: The Common Program , Constituent power, the Chinese People’s Political Consultative Conference

  

  从一般意义上说,一个国家诞生的“身份证”是宪法,而宪法是制宪权主体按照一定程序行使制宪权的结果。1949年10月1日,中华人民共和国成立时还没有颁布一部正式的宪法,《共同纲领》作为一部“临时宪法”,为新中国的诞生提供了正当性与合法性的基础,但它并不是正式颁布的宪法,也不是制宪权的直接行使。在我国,有学者认为,《共同纲领》是一部正式宪法,主张新中国应该有五部宪法;也有学者认为,比起1954年宪法,《共同纲领》更具有进步性,甚至有学者认为,1954年宪法是《共同纲领》的倒退。[1]这些不同主张的焦点在于《共同纲领》的制定是不是一次制宪权的行使?新中国的制宪权的行使何时开始?正确地理解《共同纲领》制定权性质对于客观地评价《共同纲领》的性质与历史地位具有重要意义。

  

  一、制宪权的基础

  

  近代以来,举凡建立一个新政权或者新国家,莫不首先制定一部根本法,以为新政权或者新国家奠定合法性与正当性基础,并勾勒其统治的基本原则与政制架构。制定根本法既是开启新统治的需要,同时也为结束旧争端所必需。正如西耶斯所言,“在所有自由国家中——所有的国家均应当自由,结束有关宪法的种种分歧的方法只有一种,那就是求助于国民自己,而不是求助于那些显贵。”[2]同样,《共同纲领》的制定也不外乎这一原因,姑且不论其性质如何,在解放战争即将胜利结束、一个崭新政权即将建立之际,制定一部调整国家与社会生活,为政权的合法性提供依据的根本规范,以宣示其统治的合法性与正当性尤为必要。

  当然,建国时间与第一部宪法的制定时间未必完全一致,也未必一定是先制定宪法而后建国或者建国之后随即制定宪法。从某种角度而言,制定一部新宪法甚至比建立一个新政权更为复杂,宪法的诞生往往需要具备主观、客观以及其他方面的种种条件,通常比建国要晚一些。如1789年法国大革命后组成的制宪会议上通过了《人权宣言》,宣布新社会的诞生,但两年以后才颁布1791年宪法,这是法国历史上第一部宪法;1945年德国战败,1948年8月开始举行宪法大会,1949年5月通过基本法草案,5月23日基本法生效。[3]日本于1945年战败后,1946年11月正式公布宪法,1947年5月3日起正式施行;韩国于1945年从日本统治下获得国家独立,但从1948年开始普选,1948年7月17日正式公布“建国宪法”,期间经过了三年的过渡期等。而美国的情况在不少人看来略微不同,通常认为美国是典型的“先制宪,后立国”的模式。美国的独立战争的第二年1776年7月4日颁布的《独立宣言》宣布北美洲各殖民地为“自由和独立的国家”,之后1777年通过《邦联条例》,1787年召开制宪会议,1788年宪法正式生效,1789年联邦国会和联邦政府相继成立。从时间顺序上来看,的确是先制定联邦宪法而后组建联邦政府。如同施密特所言,美国“制宪权行为与一系列新国家的创建恰好同时发生”,[4]但实际上,美国宪法并不是在革命之后从天而降,早在独立战争之前的各殖民地的实践中已经蕴藏着后来的宪法中的基本政治原则与精神,如同伯尔曼所言,新法律只不过“最终体现革命目标的程度标志着革命的成功程度”。[5]也就是说,从一定程度上而言美国宪法也是各种条件具备之后水到渠成的产物,与其说它奠定了美国立国的基础,毋宁说它是这个新生国家初具雏形后的产物。可见,从外国宪法诞生的一般情况看,所谓“建国”与制定第一部宪法的时间并不完全一致,建国未必随之通过宪法,通常要经过一段过渡期以后开始制定宪法。

  从中华人民共和国成立[6]到1954年宪法颁布,五年过渡时期国家并没有颁布正式宪法。为什么建国后没有马上制定宪法?从客观上看,1949年10月1日中华人民共和国成立时还不具备召开全国人民代表大会的客观条件。如大陆上的军事行动没有结束,土地改革没有完成,人民还没有完全组织起来。特别是,根据当时的条件,无法实行全国的普选,而不能实行普选的情况下难于保证宪法通过机关的民主正当性,更不能保证通过宪法的最高权力机关的合法性。程序的正当性与合法性考量是推迟制定宪法的重要原因之一,反映了宪法起草者们对程序问题的高度关注。如在普选尚不具备条件的客观情况下制宪,势必缺乏必要的正当性基础,如同西耶斯在论述制宪权的正当性基础时所指出的,“所有进入立法机构者只有受到人民委托,才有资格代表人民表决。既然自由的普选不存在,委托何在?”[7]这种委托是西耶斯制宪权理论的核心,任何自由政体在其开端之时制宪的唯一正当性就在于接受人民的委托。如果缺乏这种委托,就如阿伦特尖锐批评到的,“那些聚集在一起组成新政府的人们,他们本身就是违宪的,也就是说,他们毫无权威去完成已着手准备的事情。立法的恶性循环并非出现在平常的立法过程中,而出现在制定根本法——即正义之法或宪法当中,从那时起,根本法便是‘最高法’的具体体现,而所有的法律最终都由此获得权威。”[8] 所以,从这个角度而言,《共同纲领》尚不具备一部宪法所应当具备的程序正当性的基础,如果将其定性为第一部宪法的话,无疑将会面临正当性方面的严峻挑战。

  另外,《共同纲领》体现的性质和内容并不是共产党人最高的政治、经济目标。对此,刘少奇在《中国人民政治协商会议第一届全体会议上的讲话》中指出:共同纲领包括了共产党的全部最底纲领,共产党的当前政策,就是要全部实现自己的最底纲领,这个最底纲领,即已全部为人民政治协商会议所接受,但中国共产党的最高纲领共同纲领并没有包括进去。[9]当时,也有人建议在共同纲领中写进去社会主义的前途问题,但共产党认为不妥当。实际上,对执政的中国共产党来说,《共同纲领》和宪法是具有不同功能的规范,宪法所体现的是一种已经实现的、能够规范化的内容,当执政党的基本主张还无法通过宪法得到具体体现时,选择一种过渡性的、富有弹性的规则体系是可行的选择。

  当时,学术界对宪法和《共同纲领》的区别问题给予了一定的关注,如有学者认为宪法和《共同纲领》的主要区别是:宪法是国家的根本大法,纲领是奋斗目标和步骤的规定;宪法是事实上已经达到已争得的种种成功的总结,用立法手续固定起来的东西,反之,纲领则是说明现在尚不存在,而应在将来达到和争得的东西;宪法是说明现在,而纲领主要是说明将来。[10]但《共同纲领》又具有“大宪章”的性质,是因为“共同纲领中已经把中国人民争得的政治、经济、文化各方面的权利,国家的性质、政府的组织原则等都有明文加以规定,这就使共同纲领带有宪法性质”。[11]《共同纲领》所具有的“纲领性”与“宪法性”决定了其制定权的复合性质,使之成为“人民的大宪章”,实际上履行了部分制宪权的功能,但仍不是完整的、严格意义上的制宪权的运用,而只是一部临时宪法。

  从本质上讲,《共同纲领》只是建国纲领,它规定的一套政治、经济、军事与文化制度适应了建国初期建立政权体系的需要。

  新中国制宪权的正当性源于作为制宪权主体的中国人民掌握国家权力的基本事实,即人民政权的性质决定了制宪权的人民性与统一性。新中国作为具有非西方性质的国家,在国家独立、制宪形态与具体运行方面选择了不同于西方国家的道路。在广大非西方国家,主权独立是本民族制定统一的、独立宪法的前提。当然,人民作为制宪权主体,不可能每个人都能参与制宪的过程,它通过由人民选举产生的代表机关具体行使制宪权。也就是说,制宪权的产生并不能自然地决定宪法的诞生,制宪权的具体行使在客观上需要一定的条件。最基本的条件是,通过普选产生全国人民代表大会,由它统一行使制宪权。如前所述,1954年以前,由于制宪条件不具备,由中国人民政治协商会议制定了临时宪法—《共同纲领》。到了1953年,由于国家的政治、经济与文化发展发生了重大变化,这些变化为制定新中国第一部宪法提供了客观环境。

  正是《共同纲领》只是“起中华人民共和国临时宪法的作用”[12],需要根据社会发展的实际变化制定一部正式的宪法。对此,刘少奇同志在1954宪法草案的报告中作了详细说明。他说,由目前复杂的经济结构的社会,过渡到单一的社会主义结构的社会,即由目前的新民主主义社会过渡到社会主义社会,是我国应当走的唯一正确的道路”。如果继续维持现状,中国就可能变成资本主义。他说,或许有人想走维持现状的道路,即既不是资本主义道路,也不是社会主义道路,将我们现在所处的情况维持下去。有些人希望永远保持这种状态,最好不要改变。他们说有了共同纲领,何必还要宪法呢?社会主义和资本主义这两种相反的生产关系,在一个国家里互不干扰地平行发展,是不可能的,它不变成社会主义国家,就要变成资本主义国家,要它不变是绝对不可能的。我国要走社会主义道路是确定不移的,要走社会主义道路,就需要有法律形式把我国过渡时期的总任务确定下来。[13]从1953年起,我国已按照社会主义目标进入有计划的经济建设时期,客观上需要制定一部宪法调整日益复杂的社会经济关系的变化。

  

  二、《共同纲领》的制定权主体

  

  《共同纲领》于1949年9月29日由中国人民政治协商会议第一届全体会议通过。对制定权主体问题,《共同纲领》序言中做了如下表述:“中国人民政治协商会议代表全国人民的意志,宣告中华人民共和国的成立,组织人民自己的中央政府。中国人民政治协商会议一致同意以新民主主义即人民民主主义为中华人民共和国建国的政治基础,并制定以下的共同纲领,凡参加人民政治协商会议的各单位、各级人民政府和全国人民均应共同遵守”。这种表述包含着两个核心问题:首先是政治协商会议“代表”全国人民的意志,这种代表是一种主权者意志的代表?还是仅仅是一种新生政权的自我决断?换言之,这种代表究竟是一种法律判断还是政治决断?它能否成为政治协商会议正当性的依据?(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国法学》2010年第5期

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