党国英:关于土地制度改革若干难题的讨论

选择字号:   本文共阅读 1701 次 更新时间:2010-09-11 17:43:10

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党国英 (进入专栏)  

  

  [摘要]我国土地制度改革已经争论多年,但改革的步伐不快。影响改革进度的主要因素是解决土地改革的一些难题在操作层面上不易形成大体共识。在这种情形下,讨论改革难题的解决办法,可能比理念的讨论更重要。本文中作者讨论了若干土地改革问题,并给出解决问题的建议。

    

  我国土地制度改革已经争论多年,中央则在争论声中出台了一些改革的意见和举措;各地方政府也做了许多改革探索。但总体看,改革的步伐不快,十七届三中全会的改革路线尚未得到清晰、有力的贯彻。问题主要不是思想解放与否,或者不是关键决策层的思想解放与否,因为务实的思想解放很难超过十七届三中全会关于土地改革的意见。

  解决土地改革的一些难题在操作层面上不易形成大体共识,应该是影响改革进度的主要因素。在这种情形下,讨论改革难题的解决办法,可能比理念的讨论更重要。理念问题我们讨论了几十年了,当年阅读过讨论文章的学生,现在或许已经是政府市长、部长了。

  出于上述考虑,本文拟讨论若干自认为是难题的土地改革问题,并尽可能提出解决难题的意见。本文的很多意见是作者在近几年多次讲到的,但也有几方面的意见的出自近期的调查与思考。

  

    一、土地制度改革能不能绕开所有权实现土地使用权的“物权化”?

  

  这虽然是一个老话题,但十分有必要先扼要讲讲。

  法律上的所有权若失去了经济内容,其意义等于零。英国女王对大不列颠土地的“所有权”正是这样,以致有英国学者说,英国人在土地所有权上忘记了女王。我们可以判定,无论从理论上还是从实践上看,把土地使用权(我国农村叫承包权)做实,把所有权适当做虚,都是可行的。

  所谓把使用权做实,学者们的说法是使用权的“物权化”,其实就是把一般情形下所有权具有的经济意义都赋予使用权,使使用权成为一种基本不受所有权限制的、可以进行多种交易和处置的财产权。除非国家依据土地的某种公共性对土地的使用和交易进行干预,否则,土地是使用权就如同公民对自己家里的一般财物拥有所有权一样。

  基于上述逻辑,在改革问题上不妨搁置所有权,在使用权上下功夫。十七届三中全会提出的“产权明晰”,也应理解成为使用权的明晰。

  土地使用权“物权化”的关键举措,应是让土地使用权永久化。若这一点做不到,土地的价值就会随着使用期限的临近而逐步贬值,从而造成土地交易市场的混乱,也给土地规划带来麻烦。这些问题已经出现。

  

    二、土地规划能不能实现法制化管理?

  

  我国的违章建筑普遍化的根源,有体制缺陷问题,也有规划法制化程度低的问题。基层社区几乎“一条心”来对付上级,上级怎么能应付得过来?西方国家居民搞违章建筑的第一道关口就是社区管理机构。我们基本没有这个关口。

  对土地使用的规划管理,或者按照目前更一般的说法,叫做“用途管制”,是基于土地使用中的公共性的资源配置方法。某些类型土地在使用中的公共性,要比家里一台电视机的公共性大得多。对于公共性极为显著的土地使用,最好是由国家拥有土地的使用权。其他类型的土地使用,政府必须依其公共性程度的不同加强规划管理。

  有一种说法,认为没有“民主制度”,规划管理就只能是一纸空文。我不大赞成这种说法。当然,健全的民主制度肯定有助于提高规划管理的水平,但在我国目前体制下,规划管理的法制化空间还是存在的,需要的是立法的跟进。为此,当然需要大幅度地修改法律。我们首先需要认识到规划管理法制化的极端重要性,否则法制化难以变为现实。

  土地规划管理法制化必须以一个好的土地管理体制为基础。这个体制要解决各级政府在土地管理中的分权问题。中央政府不能撒手不管,也不能管得太多。土地规划要设立一系列控制指标,其中有强制性的,也有指导性的。例如,耕地保护、城市建成区人口密度等,可以由中央政府做框架性规定,具体的控制性规划可由地方政府制定。规划实施中枢应该以市(地)级政府为好。

  土地规划实施的最基层单位是城乡社区,其中包括农村社区的村庄。在遵守上位法的前提下,社区的土地规划管理采用社区公约形式。社区公约以社区保护环境为主,其中包括对违章建筑行为的干预。解决违章建筑问题,由法院依据社区公约做裁决。

  规划法制化的其他要件,如规划制定的程序、对违法处罚办法等,想必不是难以掌握的事情,许多方面可以借鉴国外经验。

  

    三、如何把握“公益性”征地的政策边界?

  

  土地使用的公共性是极其相对的一件事情。从理论上说,公共性如同一个渐进波长的光学谱系,非公共和公共之间并没有严格的界限。如果硬要把这件事情界定清楚再去修改相关法律,可能永远没希望。强制征地,或是议价买地,如果以公共利益的尺度做法律依据,也可能左右为难。

  实践中公共利益也很难界定。例如开发区是商业化的,但开发区中的道路是不是公共利益?如果是,则道路用地强行征收,其他用地市场化议价,并允许农民说不?这是一个麻烦。

  我看思路要变化:

  第一,只能因部分重要公共利益的需要,才可强制征地。且议价要依市场价。一个城市对这类用地要做比例控制,例如,在一定时期的新增城市建成区面积当中,只能有30%或其他合适比例的土地可强制从农民那里征收。

  第二,对重要公共利益用列举法界定?如国防设施、高速公路、铁路、城市主要道路、公立学校、公立医院、公共安全等设施的占地,才属于重要公共利益需要的占地。其他如绿地、湿地、图书馆、博物馆、一般性政府办公楼等,即使是公共利益的需要,也走市场化的路子,不搞强制征地。

  如果不这样做,政府总有理由搞强行征地,土地的市场价格就无法形成,征地价格也所依无凭。

  

    四、政府土地管理能不能“管住规划,放开产权”?

  

  如果能管住规划,其实国家就等于分割了产权,名义上的产权就不那么重要了。国家管理土地的使用,说到底是为了公众利益;只要国家依法享有土地规划权,就可以有效保障公众利益,不必过度行使权力。在这个前提下,放开产权更有利于土地资源合理配置。

  所谓“放开产权”,主要是指永久性的使用权可以多元化。

  国家可以拥有土地的所有权和使用权,这毋庸置疑,也不必在这里讨论。

  关键是城市土地的产权结构怎么样配置。城市建成区的土地可以有集体所有制形式,不必要一律搞成国家所有。至于使用权,则可以有国家的,集体的,也可以有个人的。

  如果抛弃了“所有权迷信”,这种制度安排就完全可以接受。国家利益不是抽象的,它其实就是公众利益。国家通过对规划权的控制,土地使用权的自由行使实际上受到了不同程度的制约,没有什么可恐慌的。

  

    五、土地财政如何规范?

  

  多年来,地方政府的“土地财政”饱受批评,但它却在批评声中壮大起来,以致现在很难取消它。

  其实土地财政本身并不可怕,“土地财政”实施的程序和相关利益分配方式才是关键。其他一些发达国家也有“土地财政”,但未见得就有很大问题。

  规范土地财政应注意解决下面的问题:

  第一,地方政府不能随意储备土地。旧有的土地储备不说,新增土地储备必须和土地规划挂钩。对未规划用途的土地,政府不能买进其使用权。这样可以防止政府自己搞土地投机。

  第二,要规定政府土地财政收益的用途,使之成为阳光财政。土地财政的收益应用于城市建设和国土整治,在一定时期,其中重点应该是农地保护和开发。

  第三,当土地征用涉及到农民利益时,应在交易环节一次性解决问题,不能给土地财政留尾巴。如果涉及到农民的社会保障,也应一次性交足社会保障基金,不可把风险留给后续公共财政。

  以上内容照例应通过立法加以规定,使之成为土地规划法制化的一个方面。

  

    六、土地变更用途后的级差收益究竟该如何分配?

  

  土地增值归谁,特别是征用农民的土地所产生的级差收益应该归农民,还是归政府,现在成为一个有很大争议的问题。我看在既定的框框里争论,很难有结果。

  任何交易的公正性都是相对的。大略说来,只要一项交易的多方当事人都是自愿的,没有任何强制因素起作用,交易就具有公正性。如果交易过程中有充分的信息,交易各方可以讨价还价,那么,交易的公正性就更无可怀疑。这种自由交易形成的价格,也就是市场价格。如果没有一个市场环境,即使碰巧政府按照市场价格出价了,农民方面也可能不满意,以致交易不能成功或发生冲突。所以,市场因素起作用,也有利于降低交易成本,稳定社会关系。

  总体看,我国土地的一级市场远不是真正的市场。因为市场不存在,也就不存在市场的“价格发现”功能。由此发生的土地交易,其公正性总令人怀疑。换句话说,在这种背景下,土地交易的公正是偶然的,而不公正则是必然的。土地征收中的大量冲突之所以发生,根源正在这里。

  我们要把土地增值收益分配的公正性问题,转化为体制的公正性问题。在体制合理的前提下,政府提出的分配方案只要农民接受,就应该看做具有合理性。

  中央提出的“产权明晰,用途管制”的改革原则,以及建立城乡统一的建设用地市场的主张,应该是改革的方向。规划应该由政府拿,规划管理要法制化。在这个前提下,商业用地的交易要完全市场化,农民可以说不。如前所述,公益性用地要压缩范围,征地补偿要以市场价格为基础,只是农民不能说不。有了争议后,可以通过司法途径解决问题。他国经验证明,只要有这种法制环境,争议并不容易发生。

  如果政府提出的交易方案农民不接受,且交易的土地不涉及重要的公益事业,政府应该终止交易或修改交易价格。东京成田机场的一条跑道因一个“钉子户”而没有足够的长度,但这没有妨碍日本的经济发展;北京林萃路的一段不那么直,也未见得拖了北京发展的后腿。这种现象反倒成了政府守住公正底线的标志,成了政府官员广博胸怀无字碑。由此产生的巨大社会价值,远远超过了这些事件本身形成的损害。孰轻孰重,我相信理性的人们都能掂量得来。

  为了防止地方政府方面“忽悠“农民,使农民信息不充分的情况下把地“廉价”地卖给政府,应确保政府的规划信息公开,且公开信息应有法定程序,其中包括农民在一定时间里有反悔权。

  

    七、如何实现农村土地承包关系的长期化?农村要不要保留一定量的“公地”?

  

  中共十七届三中全会决议提出农民的土地承包权永久不变,是一项极好的深化土地改革的意见。但是,这个意见在实践中落实有一定难度。

  多年来,我国许多地方没有执行“增人不增地,减人不减地”的中央政策,农民很习惯承包地的平均分配,家庭人口增加就想多划承包地;人口减少,则有了退回部分承包地的压力。为解决这个问题,地方政府各显神通,有诸多不同做法。这种局面继续下去,显然不行。

  各地做法尽管不同,但大体有一个共同特点,就是一部分土地在实物形态上已经很难分到农民头上,如集体建设用地,鱼塘等设施农业用地。也还有一些村庄留了较多的机动地,以长期合同租给了村外居民。对这部分土地,有的地方采用了股份制形式只给农民分钱,有的则作为集体收入的源泉。

  最近一个时期,我多次到山东某地调查,发现他们允许将村庄整治多出来的土地复垦后作为集体用地,将其收入作为农民住宅新区公共支出来源,由此减少了由“一事一议”办法解决公共支出问题的麻烦。农民认可这种做法。

  如果硬要每一寸土地都落实到农民头上,并使之成为长久不变的承包权,有可能因为一小部分土地难以分配,导致整个工作拖延下来。这是一个极大的麻烦。依我的了解,很多乡村干部拿这个理由可能不执行中央的政策。

  怎么办?我建议实行一种灵活的改革办法:

  第一,在村民同意的基础上,允许村庄保留一部分“公地”。这部分公地的收入或用来分配给农民,或用来满足公共支出的需要。对这部分土地的收入使用,要有严格的监督。这部分土地的面积尽可能限制。若有农民将来退出集体,可用一定办法给与“退出费”。

  第二,对于公地以外的其余可分配土地,按照平均主义的办法,一次性分到农户头上,宣布永久不变。

  这是一个无奈的变通的办法,尽管显得不彻底,但总比现在变来变去好。其实,中国古代的村庄也有公地制度,“封建主义”不怕它,我们的“社会主义”更不要怕它。

  

    八、如何看待正在全国兴起的迁村并居热潮?

  

  目前,全国农村地区的迁村并居工作如火如荼,想拦也拦不住。决策层似乎对这种形势很忧虑,但又没有好办法阻止,便睁一只眼闭一只眼,以致这件事情得不到规范,在一些地方的确出了些麻烦。我自己对这件事情也曾有担忧,但通过一些实地调查,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国经贸导刊》2010年第12期

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