周光辉 殷冬水:政治民主化:当代中国的实践和经验

——改革开放三十年中国民主化的进展、影响及经验
选择字号:   本文共阅读 2240 次 更新时间:2010-07-18 11:22

进入专题: 政治民主化  

周光辉   殷冬水  

摘要:改革开放的三十年,是中国人民在政治民主化道路上不断探索并取得稳步进展的三十年,在这三十年里,我国公民权利意识逐渐觉醒,选举的质量不断提升,各级政府更加开放,更加重视民意、民情和民生,大众传媒的市场化改革迈出重要步伐,政治权力配置朝着合理化方向发展。

政治民主化改革对我国经济的繁荣发展具有重要价值,它维系了社会的稳定,有效保护了公民的产权,使公民享有更多的尊严和选择自由,改善了政府与公民之间的关系,也使公共政策在保持稳定性的基础上具有可调整性,为我国不断推进市场化改革、解决市场化改革过程中的认识约束和思想解放创造了政治条件。中国政治民主化稳步进展的主要经验,归因于坚持了经济体制改革的优先性,注重了政府责任和能力的建设,突出了民主政治发展的自主性与平衡性,通过渐进改革的方式来实现民主化的基本目标。

关键词:改革开放;民主化;进展;经验

改革开放的三十年,是中国人民为建设一个富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家而努力奋斗的三十年。三十年来,由于经济的高速发展,人们的物质生活得到了明显的改善;伴随着政治民主化的进展,人们享有了更多的尊严和选择自由。从政治学的视角看,民主是当代中国政治发展的一个重要目标,以民主化为取向的改革则是推动当代中国社会文明进步的内在动力。看不到中国的政治发展,只承认中国的经济发展是一种片面性的认识。

本文的核心任务就是从政治发展史的角度来展示中国政治民主化所取得的进展,论证政治民主化对中国经济发展繁荣所产生的积极影响,分析和总结取得这些进展的中国经验。

一、改革开放三十年来中国政治民主化取得的进展

改革开放的三十年,是中国人民在政治民主化道路上不断探索并取得稳步进展的三十年。在这三十年里,我国公民权利意识逐渐觉醒,选举的质量不断提升,各级政府更加开放,更加重视民意、民情和民生,大众传媒的市场化改革迈出重要步伐,政治权力配置朝着合理化方向发展。

改革开放的三十年,是我国公民权利意识逐渐觉醒和公民权利法律化的三十年。三十年来,我国公民各项权利逐渐得到社会承认并被上升为法律。

公民的维权意识不断增强,法律和社会舆论成为维护公民权利的重要力量,越来越多的公民懂得运用法律的武器来捍卫自己的利益,要求政府和法律给予更多的权利保护。公民权利意识的觉醒,推动着我国立法事业的完善,经过三十年的不断努力,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成,截至2008年3月,全国人民代表大会及其常务委员会已制定了229部法律,这些法律在保障我国公民权利上发挥着十分重要的作用。公民权利意识的觉醒,增加了社会对律师的需求。1979年,我国律师仅有290多人,到2008年,律师队伍发展到14万多人。1979年,我国律师事务所仅79家,到2008年,律师事务所已经发展到1.4万多家。据统计,目前我国律师年平均办理诉讼案件150多万件,开展法律咨询服务260万多件,办理法律援助案件10.3万件。公民权利意识的觉醒,增强了权力监督机制的有效性,我国公民开始通过“民告官”来捍卫自身的利益。1989年以来,我国“民告官”案件共达140万件,最高人民法院就《行政诉讼法》先后制定了18部司法解释,发布了16件司法指导性文件。“各级政府和行政部门对行政诉讼制度的认识和态度也有较大转变,不出庭、不应诉等现象越来越少,行政机关法定代表人亲自出庭应诉的越来越多”①[《法制日报》2009年4月3日].在行政诉讼中,原告撤诉率、败诉率均呈现下降趋势,以2001年为例,原告的撤诉率从37.84%下降到32.3%,败诉率从35.93%下降到28.61%.公民权利意识的觉醒,促进了公民对公共事务的关心,特别是促进了公民通过参与各种社团来实现自身的价值。改革开放以来,我国社团的独立性与专业性增强、数量增多、服务领域细化,政府也越来越注重发挥社团的不可替代的功能。社团在扶贫开发、公共卫生、环境保护、弱势群体权益保护、基层民主、公共治理等领域,发挥着越来越重要的作用。截至2008年底,全国共有非盈利性社会组织41.4万个,吸纳社会各类人员就业475.8万人,形成固定资产805.8亿元“,按照社团活动地域范围划分,全国性及跨省(自治区、直辖市)的1781个,省级及省内跨地(市)域的22810个,地级社团62004个,县级社团143086个”②[中华人民共和国民政部:《2008年民政事业发展统计报告》].实践表明,我国立法数量的增加、律师队伍的壮大、社团的发展,是我国公民权利意识觉醒的象征与必然结果,彰显着中国民主政治的进步。

改革开放的三十年,也是我国选举制度不断改革、完善,选举质量不断提升的三十年。党的十一届三中全会的召开,标志着中国民主政治发展掀开了新的一页。1979年7月1日,五届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》,该法将直接选举由乡级扩大到县级,把等额选举改成差额选举,增加了选举或代表联合提名,允许用各种合法方式宣传代表候选人,实行无记名投票。1982年至2004年,我国对选举法进行四次修改,缩小了城乡每一位代表所代表的人口数比例差距,明确规定代表候选人的宣传方式,将全国人大代表名额限制在3000人以内,缩减各级人大代表名额,简化选民登记手续,恢复代表候选人预选制度,明确预选后实行差额选举。经过三十年的改革与发展,我国逐渐实现了从形式性选举向实质性选举的转变,选举逐渐成为体现公民意志、反映选民利益、评价权力握有者执政绩效和实现权力平稳更替的手段。三十年来,我国选举的广泛性、公平性和竞争性逐渐增强,政治领域和社会领域的选举获得了同步发展,选举“从广大农村蔓延到乡镇和城市社区”③[黄卫平:《中国选举民主:从广度到深度》,《吉林大学社会科学学报》2008年第3期].目前,我国享有选举权的公民占适龄人口的97%以上,流动人口选举权问题通过选举制度改革与创新正逐渐得到解决,农民工等弱势群体开始在各个层次立法机构中获得发言权,城乡人大人口选举比例由4:1变成了1:1,投票方式由公开投票转变为秘密投票,全部赞成或一致同意的状况逐渐得到改变,反对票开始出现。在基层民主实践中,我国许多地区的候选人开始通过与选民见面、电视演讲、张贴竞选海报等各种方式让选民了解其情况,阐述其政策主张。“民荐候选人”开始自主竞选基层人大代表“,越来越多的选民自主地加入竞选者的行列,以寻求更为高级的话语系统来维护自己的权益”④[唐娟:《中国政治选举发展的宏观分析:从文本与实践两个角度》,《公共管理研究》2004年第2期].我国直接选举扩大到县一级,实现了由等额选举到有限的差额选举、单纯的“组织提名”候选人到“组织提名”和“联合提名”候选人的转变。

改革开放的三十年,是中国政府逐渐确立责任政治观念并将其制度化的三十年。早在1978年,邓小平就意识到“,党和国家的各级机关中,一个很大的问题就是无人负责”①[《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第150页].他呼吁必须建立严格的责任制,做到责任到人,权责统一,量才授予职责。

三十年来,中国政府做了大量努力来承担责任。中国政府先后经过了六次(1982~2008)重大改革,精简并合理设置机构,转变政府职能,逐渐实现了由全能政府向有限政府、从管制政府向服务政府的转变,建立了公众参与、专家论证和政府决定的行政决策机制,通过建立健全决策咨询制度、公示制度、听证制度、评估制度来提升公共决策的质量。我国各级政府通过建立新闻发言人制度,加强电子政务建设,颁布和实施《政府信息公开条例》,保障公民的知情权;通过推动行政法制建设,颁布了《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》,来规范政府行为;通过建立绩效考评制度、政府官员引咎辞职制度、责任追究机制,确保政府对人民承担责任。“初步统计表明,先后有2000多名官员因为SARS危机中的失职而受到撤职或其他形式的处分”②[俞可平:《全球化与政治发展》,社会科学文献出版社2005年版,第102页].三十年来,我国政府绩效评估逐渐实现了由政府占主导地位的评估向政府和公民相结合的评估、由政府自身内部评估向公民社会外部评估、政府自我封闭的评估向社会公众开放的动态评估的转变。人大对政府的外部监督进一步加强,通过建立代表持证视察制度、代表接见选民日制度、代表对原选举单位的述职报告制度等来了解人民对政府的期待,通过加强人大的地位,充分保障人大代表的询问权、质询权、罢免权、批评权,促使政府对人民的需求做出回应。三十年的改革实践证明,中国政府对人民负责任的能力逐渐提升,中国政府所治理的社会实现了社会稳定,经济繁荣,正在为缩小贫富分化,实现社会的公平正义而努力。

改革开放的三十年,也是大众传媒市场化改革取得重要进展的三十年。改革开放前的中国,大众传媒不发达,功能单一,独立性差,单一所有,高度集中管理,传媒所有权、财权和人事权归属于党政机关,主要承担着宣传党和政府政策的功能。在极左思潮占主导地位的时期,大众传媒成为阶级斗争的工具。改革开放三十年来,通过实行“自下而上、由易到难、循序渐进”的市场化改革,中国社会传媒数量从少到多,从垂直的单一结构走向多品种多层次的结构,传媒运作正逐渐实现从以传者为中心向以受者为中心的转变。通过市场化改革,大众传媒获得了较多的人权、财权和节目管理权,融资渠道更加多样化,在充分利用国有资本的同时,可以“有效地吸纳系统外社会资本和境外资本”③,[国家新闻出版总署:《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》,2009年4月6日]社会公众成为传媒生存发展的“衣食父母”。正是由于大众传媒经济来源发生了变化,促使大众传媒的角色认知和功能的转变。大众传媒要通过增加收视率来提升广告收入以维系自身的生存和发展,就必须考虑群众的需求,倾听群众的心声,向政府反映群众的诉求。大众传媒不仅是党和政府的喉舌,也是人民群众的喉舌,既要报道领导人的活动,更要反映人民群众的日常生活。市场化改革使大众传媒必须在政府与公众之间寻求平衡,通过反映社会现实表达人民群众的诉求来建立公信力。大众传媒正在成为推动中国民主政治发展的重要力量,在辨认公共问题,检视政府回应民意的程度,改善政府公共决策上,发挥着越来越重要的作用。三十年来,大众传媒的分类和定位更加明确,更加注重社会公众的需求,不断追求“贴近实际,贴近生活,贴近群众”。大众传媒促进了国家制定政策的透明性,越来越多的公民依赖大众传媒来表达他们的利益诉求和对社会问题的看法,推动政府部门对民意做出回应。

改革开放的三十年,也是中国政治权力合理分开和权力结构优化的三十年。改革开放前,我国经济领域实行指令性的计划经济,政治领域实行高度集权的政治统治。政治权力高度集中,实行党的“一元化”领导,党政不分,以党代政,政治、经济、文化等领域权力高度重合,权力结构呈现出单一性。改革开放伊始,邓小平便告诫大家必须从文化大革命中汲取教训,他指出“权力过分集中,妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行,妨碍社会主义建设的发展,妨碍集体智慧的发挥”④。[《邓小平文选》第2卷,第321页]因而,必须改变权力过分集中的状态,改变党包办一切、干预一切、党政不分和以党代政的局面。改革开放的三十年,是我国不断进行分权化改革、改变权力过分集中状态的三十年。从权力纵向配置角度看,我国逐渐实现了中央政府向地方政府的适度分权。“放权让利”改革在一定程度上扩大了地方尤其是省市地方政府的财权,原来由中央政府管理的企业交给地方政府管理,扩大了地方政府的管理权,一级立法体制变革为两级立法体制,扩大了省、自治区、直辖市立法机关的立法权。从政治权力的横向调整来看,我国努力理顺党、人大、政府与政协之间的关系,注重激活各权力机构的功能。上个世纪70年代末到80年代末,我国实行了党政领导分任制度,划分党政职权范围,撤销各级党委与政府部门重叠对口的职能部门,使党从国家事务中摆脱出来,通过取消各级党委审批案件的制度,确立党对司法工作的领导主要是方针政策领导原则,保证人民检察院依法独立行使检察权、人民法院依法独立行使审判权。三十年来,通过实施“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略,树立宪法和法律的权威,确立任何组织、任何个人都必须在法律允许范围内活动的原则,促进了党的执政方式的转变,从而结束了“政策高于法律”、“法律从属于政策”的不正常的状态;通过加强党内民主,强化集体领导与责任,建立健全党员吸纳机制,完善领导人退出机制,反对党内腐败,开展保持党的先进性教育,提出“三个代表”拓展党的执政基础,提升党的执政能力;通过完善人民代表大会制度,强化人民代表大会的功能,使人大代表名额的分配更加公平,人大代表的能力得到提升,人大代表的广泛性增强,使全国人民代表大会,尤其是一些省和地方的人民代表大会,逐渐从橡皮图章向更为独立的、职业的并能切实代表民意的政治权力实体转变;通过转变政府职能,改革行政管理体制,实行政务公开,提升政府治理社会公共事务的能力;通过改革庭审方式,完善审判程序和监督程序,改革辩护制度,颁布实施《律师法》,建立法律援助制度,对出任法官、检察官和取得律师资格实行统一的司法考试,推进司法改革,确保司法独立与公正;通过颁布《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》等文件,对人民政协的性质、地位、作用、方式等做了明确规定,强化人民政协参政、议政和民主监督的职能。经过三十年的改革,中国社会政治权力过分集中的状态已明显改变,政治权力配置不断优化,中国社会正在实现由高度集中管理向民主治理的转变。

二、改革开放三十年来政治民主化的影响

民主化的进展,对改革开放三十年来中国经济的繁荣发展具有重要价值,它有助于社会的稳定,有利于保护公民的产权,使公民享有了更多的选择自由,同时也增强了政府的责任感,使公共政策在保持稳定性的基础上具有可调整性,为我国不断推进市场化改革、解决市场化改革过程中的认识约束和思想解放创造了政治条件。

民主化改革为改革开放三十年来我国经济繁荣发展提供了稳定的政治环境。经济的繁荣发展,需要稳定的政治环境“,一个缺乏和平秩序的社会很少有或者根本没有生产”①。[奥尔森:《独裁、民主和发展》,载盛洪主编《现代制度经济学》,北京大学出版社2003年版,第361页]民主化改革化解了文化大革命所导致的合法化危机,增强了中国政府的合法性,形成了政治领导层平稳、定期自我更新的制度化方式。十一届三中全会以来,我国致力于废除领导干部职务终身制,对领导干部的任期进行了“年龄”和“届数”限制,2006年8月,《党政领导干部职务任期暂行规定》的颁布,标志着我党持续几十年的领导干部职务终身制的终结。通过民主化改革,我国实现了中央领导集体权力的和平交接,避免了权力无序竞争所带来的社会动荡和对社会经济发展的破坏性影响,在一定程度上改变了政治系统相对封闭的状态。新中国成立初期,我国行政机关补充公职人员,主要是采取统包统配和个别选调的方法,这一时期考试作为现代国家录取公职人员的方式,其作用甚微。改革开放以后,我国开始积极探索改革传统干部录用制度,大多数公职按照德、能、勤、绩等标准向社会成员开放,考试或选举成为社会成员获得公职的重要方式。1987年,中国共产党十三次全国代表大会明确提出建立国家公务员制度,1988年七届人大一次会议明确规定各级政府录用公务员要按照即将出台的国家公务员条例择优录取。1989年,考试录用制度在全国范围内实施。民主化改革增强了政治透明度,提升了政府的责任感,在一定程度上缓解了政治腐败对社会秩序产生的不良影响,同时也促进了政府与社会成员之间的有效政治沟通,人大、政协、大众传媒等成为当代政治沟通、民主协商的重要途径。改革开放以来,我国政治信息的传输渠道越来越多元化,单向的自上而下政治信息传播也逐渐转变成上下互动的政治沟通。我国逐渐恢复了信访机构,颁布《信访条例》,信访制度作为当代中国民主化改革的标志性成果之一,已日渐成为公民合法表达利益诉求、维护权利和化解社会矛盾的重要机制。

民主化改革有利于建立一个保护公民产权的政府,使公民有热情去积累财富,创造财富。产权是资源稀缺条件下人们使用资源的权利。经济史的研究表明,产权保护是财富积累、经济增长的重要条件,产权得不到有效保护,不但会抑制人们创造财富的动机,而且会强化一些人想方设法去侵占他人财富的愿望,从而导致社会宝贵的人力资源会用于非生产性活动。改革开放前,由于对经典作家的理论的片面性和教条化的理解,我国将“私人财产权”等同于“私有制”,认为私有制是产生剥削和压迫的基础,所以,在相当长时期内,公民的私有产权得不到承认、尊重和有效保护。改革开放以来,我国逐渐消除了“私有”原罪的观念。20世纪80年代初期,我国率先在农村进行改革,实行家庭联产承包责任制,通过合约承包的方式,将产权赋予农民。2002年,党的十六大报告第一次明确提出要建立“完善保护私人财产的法律制度”。2004年3月14日,十届全国人大二次会议通过宪法修正案,实现了产权保护入宪。2007年3月16日,在十届全国人大五次会议上,历经13年的酝酿和广泛讨论的《物权法》顺利通过,首次确立了公产和私产平等保护的原则。改革开放以来,我国相继制定了《民法通则》、《合同法》、《商标法》、《著作权法》、《公司法》、《债权法》等法律来保护公民的物权、债权、知识产权和股权。上述法律的制定足以表明,改革开放以来的三十年,是我国政府积极地推进公民权利保护进程的三十年。民主化改革,增强了社会公众的纳税意识和对政府的监督意识。自上个世纪90年代以来,我国政府大力推行公共预算改革,建立公共预算制度,先后颁布实施了《国家预算管理条例》(1991)、《中华人民共和国预算法》(1994)、《中华人民共和国预算法实施条例》(1995),成立了全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会(1998),通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》(1999),对人大代表进行预算知识的培训,提升他们审查预算报告的意识与能力。民主化改革规范了政府权力,使过去不受限制的政府权力受到了法律的刚性约束。1989年颁布的《行政诉讼法》,第一次以法律的形式确立了“民告官”的制度。

按照法治政府建设的内在要求,我国颁布实施了《行政惩罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《国家赔偿法》等法律,为公民防止权利受到公共权力的侵犯提供了制度保障。

民主化改革使我国公民享有选择自由和基本经济权利。改革开放前,我国实行城乡二元体制,依赖户籍制度对公民进行分类控制。农民被牢牢限制在土地上,没有迁徙的自由;城市居民被单位或准单位制所限制,他们的工作和生活高度依赖单位,不能自由迁往其他城市和地区,公民出入国境的自由受到更严格限制。改革开放三十年来,通过民主化改革,我国公民经济权利不断得到承认和保护,经济自由不断扩展,通过中央向地方分权,明确中央与地方的财政关系,使地方政府有激励因素来发展地方经济,增强财政实力;通过政府向企业分权,使企业成为自主经营、自负盈亏、自我约束和自求发展的市场经济主体;通过国家向社会分权,减少政府对个人控制,使政社合一的人民公社体制解体,个人对单位的依赖程度降低,公民获得了选择自由;通过恢复和完善高考制度,改革户籍制度、人事档案制度、就业制度,减少社会阶层流动的障碍,改变了过去出身、血缘等“先赋性因素”决定一个人社会地位的状态,使所有社会阶层有平等的机会为追求幸福生活和有尊严的身份而努力。上个世纪80年代,我国实行“离土不离乡,进厂不进城”的政策,使公民享有一定程度的迁徙自由。上个世纪90年代,我国取消了口粮限制,结束了凭票证消费的历史,粮食供应制度不再是阻止农民进城的一种制度安排。随着民主化改革的深入展开,国家对社会控制的强度逐渐减弱、控制的领域明显缩小,公民选择职业的障碍逐步减少,人的选择自由度日益扩大,社会阶层流动性不断增加,计划经济时代限制个人经济权利与经济自由的凝固僵化的社会状态已发生了根本性改变。三十年来我国经济的高速增长,很大程度上归因于人力和物力有了自由流动机会,个人的潜能和创造性及社会能量都获得了前所未有的释放。改革开放以来公民所享有的选择自由,对我国经济发展具有十分重要的意义,它有利于劳动力资源的有效配置,使人尽其才、物尽其用成为可能。正是从这个意义上来说“,是普遍的自由,而不是少数特权或既得利益集团的自由,才铺垫了经济增长的可靠根基”①。[张维迎主编:《中国改革30年:10位经济学家的思考》,上海人民出版社2008年版,第173页]

民主化改革增强了政府的责任感、提升了政府回应社会需求的能力,改善了政府与公民之间的关系,使公共政策保持一定程度的稳定性和可调整性。

改革开放以来,面对着多元社会结构的形成以及日益高涨的公民政治参与要求,那种传统的依靠强制性力量和单方面自上而下的管理方式已经难以为继了。政府的政策要想得到人民的支持,维持合法性,只有通过行政管理的民主化改革来应对这一挑战。

三十年来行政管理改革涉及的内容是多方面的,但行政管理改革的核心是重新调整政府与公民的关系。这种重新调整主要表现在两个方面:一是重构政府与公民的关系,从把政府看作权威主体、管理主体到强调政府是责任政府、服务政府,凸显执政为民;从强调公民对政府管理的服从义务,到强调尊重和保护人权、把“以人为本”作为制定政策的出发点和根本目的;二是建立多种机制逐渐扩大公民合法、有序参与管理公共事务的权利,政府责任理念的确立和公民政治参与的扩大,对于形成政府和公民之间对话、协商和合作的良性互动关系,起到了十分重要的作用。民主化改革对我国经济发展的积极影响还在于它逐渐消除了计划经济时代信息相对封闭的状态,使相关利益主体能通过公共协商的方式参与政府公共政策的制定、执行与评估,这不仅有助于提升政府公共政策的质量,而且也有助于促使政府及时调整自己的公共政策,没有这种政策调整,我国政府所制定的公共政策就会僵化,进而会束缚我国社会经济的发展。

民主化改革推动了人们思想的解放,为中国不断推进市场化改革、解决市场化改革过程中的认识约束和思想解放创造了条件。三十年来中国经济的发展繁荣,很大程度上归功于不断推进市场化改革。

然而,中国的市场化改革从一开始就面临认识上的和意识形态上的约束。关于市场化改革,我们没有固定模式,没有可以照搬照抄的经验,具有很强的实验性(或边干边学)特征。这样一种探索性的改革实践决定了这一进程必然伴随着思想解放的过程。换言之,思想解放是推动市场化改革的精神动力。正是在这个意义上讲,民主化改革既是中国改革事业的重要组成部分,也是推进中国改革整体事业不断前进的政治条件。早在1978年,邓小平就意识到思想解放是当前的一个重大政治问题,思想僵化是改革开放事业前进的障碍。思想不解放,条条框框就会多起来,随风倒的现象也会多起来,不从实际出发的本本主义也会严重起来。“不打破思想僵化,不大大解放干部和群众的思想,四个现代化就没有希望”②。[《邓小平文选》第2卷,第143页]民主是一种政治体制和政府形式,也是一种生活方式,它鼓励人们独立思考、自由表达、理性进行公共讨论并交换意见,鼓励人们“通过讨论、交流、批评和辩论方式来深化和完善人的认识”③。[周光辉:《超越政治学——对民主的经济、道德和认知价值的分析》《,吉林大学社会科学学报》1999年第5期]三十年来,人们克服了认识上的限制,获得了思想解放。

伴随改革开放,我们经历了从以阶级斗争为纲到以经济建设为中心、从计划经济到市场经济、从单一的公有制到以公有制为主体多种所有制并存、从否认按劳分配到承认按劳分配或按生产要素(或资本)分配、从否认私人产权到承认私人产权、从封闭半封闭发展到全方位开放的伟大转变。没有这些转变,中国经济也不会取得今天的成就。

三、中国政治民主化稳步进展的主要经验

改革开放的三十年,是中国人民为追求政治民主而进行艰辛探索的三十年。在这一过程中,面临诸多矛盾和阻力,从中国人对政治民主的追求可以看出“,民主的演进是一个非常漫长的过程,民主实现的过程也并非没有痛苦,这恰恰是人们追求美好生活必需的代价”①。[俞可平主编:《中国治理变迁30年》,社会科学文献出版社2008年版,第75~76页]回顾中国三十年民主化的进展,其中的经验是需要我们认真总结和倍加珍视的。

具体来说:

中国政治民主化改革的稳步进展,归因于坚持了经济体制改革的优先性,强调了政治体制改革与经济体制改革之间的协调性。改革开放三十年来,我国实现了工作重心的转移,坚持以经济建设为中心,大力发展社会生产力,改革与生产力发展不相协调的计划经济体制,建立了社会主义市场经济体制。

中国的政治体制改革不同于前苏联的改革,前苏联的政治民主化改革,将政治改革放在优先地位,忽略了经济改革的重要性,尤其忽略了经济改革对政治民主化改革所需要的社会建设的作用。与之相反,中国的改革,从首先要改变中国的贫穷落后的生存状态的实际需要出发,坚持经济体制改革的优先性,强调在一定阶段内,政治体制改革要以经济体制改革为基础、为前提,政治体制改革要与经济体制改革相适应,并服务于社会的经济发展。经济改革优先战略对中国政治体制改革的顺利进行具有重要意义。一方面,以市场化取向的经济体制改革促进了人们物质上和精神上的解放,有利于削弱个人权威对政治生活的不利影响,对塑造公民的平等观念、降低政治激进主义的影响以及防止民粹主义思潮的泛滥具有重要的价值,在一定时期、一定程度上和一定范围内缓解了中国政治转型过程中面临的政治参与压力。市场化改革实现了所有制和分配方式的多元化,促进了社会资源和决策权力的分散化,促使公共领域与私人领域分离,将大众对政治利益的诉求转变成对经济利益的诉求,降低了政治领域政治冲突的激烈程度,为社会成员从公共领域退出创造了条件。没有这种退出机制“,社会成员不得不为他们所需和为在高度政治化的公共领域的生存而斗争”②。[Zheng Yongnian ,Wil l China become Demcratic?Elite,Class and Regime Transition,EasternUniversity Press,2004,p1243]

另一方面,市场化改革培育了中国政治民主化改革所需要的公民社会,提升了中国社会的组织化和制度化水平。同时,市场化改革调动了人们的积极性,促进了中国经济的繁荣发展,增强了中国的综合国力。经济的发展又增强了中国政府的合法性,为中国政府积极稳妥地推动政治民主化改革创造了条件。美国政治学家亨廷顿在探讨转型国家政治发展时曾指出:“现代性孕育着稳定,而现代化过程却滋生着动乱。”③[塞缪尔。P.亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华等译,三联书店1996年版,第38页]中国民主化的进程所以保持了社会的基本稳定,一个很重要的经验就是坚持了经济体制改革的优先性。中国的实践证明,民主化的进程与经济发展具有密切的相关性,经济发展不仅有利于民主的转型,而且也有助于民主的巩固,缺乏一定的经济发展,民主化的进程难以推进,民主的巩固也无法实现。

中国政治民主化改革的稳步进展,归因于改革注重了政府责任和能力的建设。中国政治民主化改革,是一场在政府主导下所进行的自上而下的政治体制改革。中国政治民主化的进程,不是一种自发的过程,而是政府适应社会进步的要求积极推动的结果。三十年来,我国政府财政汲取能力逐渐增强,财政收入规模逐年扩大,1978年至2007年,我国政府财政收入由1132.26亿元增加到51304亿元。

通过财税体制改革,我国扭转了中央政府财政收入下滑的趋势,财政汲取能力的增长,保证了我国各级政府有充足财源来提供公共物品和公共服务,避免了公共物品供给不足可能带来的社会无序、经济萧条和政府合法性资源的流失。三十年来,中国经济经历了六次比较明显的波动,我国政府努力完善宏观调控决策机制,充分发挥专家学者在宏观调控政策制定中的作用,避免了经济宏观调控决策出现重大失误,政府的宏观调控能力稳步提升。在宏观调控过程中,我国政府注重总量调节和结构优化,保持经济宏观调控政策的连续性、稳定性与灵活性,“用小调整取代大调整,以小波动代替大振荡”④。[人民网,2008年9月3日]三十年中国政府宏观调控能力的增强,促进了经济增长,增加了就业,稳定了物价,实现了社会平衡协调发展,防止了经济调控能力低下出现的经济停滞、失业率上升和物价上涨,在很大程度上避免了经济危机所带来的社会不稳定对民主化改革的不利影响。三十年来,我国政府应对公共危机的能力得到提升,成功地控制了“非典”的蔓延,在应对5.12汶川大地震过程中显示出强大的动员能力,降低了公共危机事件对社会秩序的破坏性影响,增强了社会成员对政府应对公共危机能力的信任和信心。实践表明,强大的政府能力是中国民主化改革顺利展开的重要基础。中国政治民主化改革的过程,不是政府能力被削弱的过程,而是政府能力不断提高的过程;中国政治体制改革的出路,“不是消解国家而是用民主的方式改造国家”①。[王绍光:《评〈权利的代价——为什么自由依赖于税〉》,http ://www.yadian.cc/review/456/]中国的政治民主化改革保证了民主化过程的可控性与有序性,避免了政治民主化可能带来的社会失序和经济衰退等危险。中国政治民主化改革的经验表明,强大的政府能力是后发国家市场转型的重要条件,也是后发国家民主转型的基础,惟有政府具有强大能力,才能维护国家独立与公共秩序,保障公民基本权利,为公民提供基本福利,为民主化顺利展开创造优良的法治环境。非洲地区,尤其是南撒哈拉沙漠地区诸多国家民主化失败表明,强有力的国家是民主化的前提,企图通过削弱国家能力的方式促进民主转型极端危险“,国家建设或者国家能力和民主化的水平是强而正相关的”②,[Michael Bratton Eric C.C.Chang :《撒哈拉以南非洲的国家建设和民主化:谁先谁后,还是同步前进?》,《开放时代》2007年第5期]没有高质量、高效能的政府,尤其是没有优良的法治,政治民主化难以取得成功。反之,如果民主化进程不能有效地改进和提升政府的治理绩效,民主政治也将会萎缩。

中国政治民主化改革的稳步进展,也归功于它注重了民主政治发展的自主性与平衡性。中国民主政治发展的自主性,体现在其民主化道路的选择不是照搬其他国家的发展模式,而是从中国的实际国情出发。中国特殊的国情决定了中国民主政治发展的道路,不能照搬西方国家的自由民主模式,而只能走一条符合中国国情的人民民主道路。这种民主道路并不否认民主的普世价值和竞争性选举对民主政治的重要意义,更不否认民主是人类文明的共同成果,但它将竞争性的选举仅仅视为民主政治的一个重要内容。民主不仅包括竞争性选举,而且也包括公民的自由、政治参与、政治透明以及政府对公民承担责任。正是在这一意义上说,改革开放以来中国政治民主化道路,既不同于孙中山所倡导的西方式民主实验,也不同于日本、俄罗斯等国家及台湾地区的民主化改革。中国民主政治发展的自主性,体现在中国民主改革的进程是有领导、有序地进行的。

与拉美、非洲以及亚洲的日本的民主化不同,中国政治民主化改革虽然也面临西方发达国家的压力,但中国的政治体制改革从来都不是按照外国势力的意志进行的,而是在党的领导下,独立自主地根据中国的国情和国际、国内实际情况的变化分阶段、有步骤地进行的。当然,中国的政治民主化并不完全排斥借鉴国外的一些先进的做法和经验,而是强调这种借鉴必须与中国的实际相结合,而不能简单地照搬。

同时,中国政治民主化改革,不仅注重与经济体制改革相适应,也注重政治体制改革内部各种关系和各领域发展的平衡性。中国的政治体制改革,采取的是多边推进、平衡发展的战略。中国政治民主化,既注重推进基层的民主选举,加强党和政府的民主决策,也重视民主监督与民主管理。在中国,“致力于选举制度的完善算作是民主化的努力,致力于政治协商制度建设也算作是民主化的努力,同样,致力于公示、听政、议政、监督、问责等制度的完善也算作是民主化的努力”③。[燕继荣:《论中国民主政治的发展模式》,载黄卫平、汪永成主编《当代中国政治研究报告VI》,社会科学文献出版社2009年版,第8页]民主化是一项复杂的社会工程,中国政治民主化改革既注重选举民主的发展,也注重协商民主的发展;既注重基层民主的发展,也注重党内民主的发展。改革开放以来,尤其是市场化改革带来了社会成员的分化和利益的多元化,这就要求进行政治民主化改革,使公民的利益诉求得到表达、聚合,使政府按照公民的需求施政,一方面,我国大力发展基层民主,使广大的村民和城市社区的居民能充分运用其民主权利,影响公共事务的治理;另一方面,中央也注重激发现有的体制资源,进行相应的制度创新,充分发挥中国人民政治协商会议的功能,加强国家与社会之间的政治沟通机制建设,在一些地区诸如浙江温岭进行预算民主的实验,使公共政策与公共事务由公民通过协商的方式来解决。中国政治民主化改革的实践表明,民主是一个内生的过程,民主化的路径不是单一的、更不是固定的,任何一种民主化道路的探索都可能对推动政治民主的发展做出贡献。

中国政治民主化改革的稳步进展,还归功于强调了民主政治发展的渐进性。与中国经济领域的改革一样,中国政治民主化改革是一种试错性的渐进改革,具有“摸着石头过河”和“投石问路”的特征。

中国政治民主化改革,既不照搬国外的发展模式,也不根据某种先定的民主理想来制定民主发展的计划,更不依据某种抽象的理论来谋划改革的进程。

中国的政治民主化改革选择了渐进主义的改革路线。改革开放前,无论是“大跃进”,还是“文化大革命”,都意味着激进主义、教条主义路线的失败。改革开放后的中国吸取了过去激进主义和教条主义路线的教训,选择了从中国的实际出发,以及务实、理性和渐进主义的改革策略。改革意味着利益的重新调整,而政治体制改革还意味着政治权力的重新分配,相对于其他改革而言,中国的政治民主化改革必将会面临更多阻力,更具复杂性和艰巨性,正是这种复杂性和艰巨性,决定了中国政治民主化改革的长期性和渐进性。同时,由于偏见的限制和知识的局限,中国政治民主化改革的共识的形成需要一个过程,中国政治民主化改革方向的探索也需要一定时间。更为重要的是,改革者们认识到改革存在路径依赖问题,意识到民主的实现是有条件的。中国是一个有着两千多年封建专制政治传统的国家,目前公民社会建设仍显薄弱。世界各国民主化的实践表明,民主的成长是需要“社会资本”来支撑的,即是以自主、守法和具有社会公德意识的积极负责的公民为条件的。而公民社会的形成不是移植的,更不可能速成,它是一个生成的、渐进的过程,需要不断加以培育。正是我国民主政治发展社会基础的脆弱性,决定了我国政治民主化改革的渐进性。同时,这也是由改革目标的模糊性来决定的。与其他国家激进改革不同,中国政治民主化改革目标一开始就具有很大的模糊性,没有明确的改革路线图和时间表。

中国政治民主化改革是在不断摸索中前进的,是在“先试点、后推开”、“先易后难”的不断试错中发展的,是根据实际的政治需要和社会诉求不断进行调整的。中国政治民主化改革目标的模糊性,既有助于更大程度地凝聚改革的支持力量,也便于维持改革的灵活性“,为政治精英在意识形态以及改革的具体方案、步骤和时机上的争论,提供了必要的回旋余地”①。[徐湘林:《以政治稳定为基础的中国渐进政治体制改革》《,战略与管理》2000年第5期]实际上,作为中国政治民主化改革的推动者,政府的理性也是有限的,在推动民主化改革过程中,政府自身也有一个不断学习和改进的过程,而渐进式改革为政府不断学习和改进提供了必要时间和空间。实践表明,中国政治民主化的渐进改革,降低了改革的风险和成本,减少了改革过程必然出现的摩擦与阻力。渐进式地改革,是中国民主政治稳步发展的一个重要保证。相反,前苏联激进转型所付出的成本,则提供了激进主义模式高昂代价的实例。

如果说,三十年的经济发展,使中国彻底摆脱了由于贫穷而困扰中国人民长久以来的生存危机,那么,三十年的政治民主化进展,则使中国人享有了历史上从未有过的自由和尊严,中国人民也从未有像今天这样开放、从容和自信。当然,中国的民主化进程并没有完结,要建设一个高度民主和文明的国家还需要继续扩大开放、深化改革、推进法治,这既是人民的热切期待,也是中国的美好未来。

本文系教育部重大攻关项目“社会公正与政府责任研究”(项目号:04J ZD00017)暨吉林大学“211工程项目:中国特色的社会主义民主法治理论与实践”的阶段性成果。

周光辉,吉林大学行政学院、法学院教授,北京大学政治发展与政府管理研究所研究员;殷冬水,吉林大学行政学院政治学系讲师

来源:《天津社会科学》2010年第1期

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