周光辉 殷冬水:垄断经营:社会正义的困境——中国国有企业行业垄断问题的政治学分析

选择字号:   本文共阅读 716 次 更新时间:2014-09-27 15:48:49

进入专题: 国有企业   行业垄断   社会正义  

周光辉   殷冬水  

   【内容摘要】收入差距拉大是当代中国社会发展面临的一个难题,而中国国有企业的行业垄断则是导致收入差距拉大,形成社会不公的一个重要原因。国有企业行业垄断,不是市场公平竞争的结果,而是政府权力保护和政策倾斜的产物。中国的国有企业承担着维护国家安全、社会稳定、民族富强的责任,在政府的保护中改革和不断成长,在促进政治稳定、保障政府财政增长以及政府领导干部的培养上,作出了其他社会组织难以替代的贡献。国有企业行业垄断,给中国政府带来了巨大的经济利益和政治收益。然而,国有企业行业垄断也制约了市场的公平竞争环境的形成,拉大了中国社会成员收入的差距,造成消费能力不足,导致经济增长乏力,可能会使中国政府丧失由经济增长换得的应对其他社会问题的时间。国有企业行业垄断问题能否得到解决,取决于国有企业行业垄断所带来的政绩困境程度,也取决于民营企业家在政府决策过程中的影响力以及政府应对国有企业行业垄断问题的态度和对改革风险的评估。

   【关键词】国有企业 行业垄断 社会正义

  

   改革开放以来,中国在保持经济高速增长、人民福祉不断获得提升的同时,居民收入差距也在拉大,社会不公问题逐渐凸显。导致中国社会不公的原因是多种多样的,其中,国有企业的行业垄断是一个重要原因。解决国有企业行业垄断问题是维护市场公平竞争、促进社会公平正义的重要保证。中国政府解决国有企业行业垄断问题面临诸多困境,"既要保护和促进市场竞争,又要鼓励能够提高市场效率的集中、兼并;既要鼓励企业做大做强,提高市场竞争力,又要防止不当兼并、集中形成市场垄断;既要保证国有企业在重点行业和关键领域的控制力,又要防止企业滥用市场支配地位,侵犯其他经营者和广大消费者的合法权益"①。

   社会正义不仅要求结果公平,也要求起点(机会)和过程公平。为市场竞争主体提供公平竞争的环境,是现代政府义不容辞的责任。中国是一个市场化改革历时较短、市场化程度还不高的国家,在促进社会公平正义的过程中,如何在保持国家经济安全的基础上逐步破解国有企业行业垄断的难题,如何依靠法治建立起一个公平竞争的市场环境,已成为中国推进市场化改革面临的一个重要问题。破除国有企业行业垄断,不仅对维护市场公平竞争的环境、促进社会公平正义具有重要意义,而且对于推动政府职能转换、建设服务型政府也具有重要价值。本文就是要描述国有企业行业垄断的现状,解释国有企业行业垄断对中国当下社会不公所产生的影响,探讨国有企业行业垄断的政治逻辑,分析解决国有企业行业垄断问题的政治动力,为国有企业行业垄断问题的解决提出相应的对策建议。

   一、国有企业行业垄断与中国社会不公:现状与影响

   垄断,是指"由一个或者少数几个企业操纵的市场状态"②。国有企业的行业垄断,是指政府或政府的行业主管部门,为了保护某特定行业的企业及其经济利益而在特定行业所实施的排斥、限制、妨碍、消除企业间合法竞争的行为。③目前,中国的国有企业越来越向垄断行业集中,凭借其垄断地位所获得的垄断利润也越来越高,民营经济进入国有企业垄断行业越来越困难。

   经过多年的市场化改革,中国的国有企业已从大多数竞争性行业退出,集中在电力、电信、金融、铁道、民航、邮政、公用事业、医院、石油、钢铁、煤炭、烟草、军工等重要经济领域垄断经营。在娱乐业、计算机服务业以及建筑装饰业等下游的竞争性行业中,很少有国有及国有控股企业;在木材加工、纺织服装和建筑安装等一些市场化程度较高的行业,国有及国有控股企业集团所占比重也相对较低。与之相对,在非竞争性领域,国有企业却占据重要地位,民营企业想要进入存在诸多困难。石油和天然气开采业、电信和其他信息传输服务业、煤炭开采和洗选业,几乎全都为国有及国有控股企业所占据;电力和热力的生产和供应业、运输业、交通运输设备制造业等关键行业或领域,国有及国有控股企业所占比重则在90%以上。虽然政府在破除国有企业行业垄断上做了一定探索,也进行了一系列改革,比如2010年国务院出台了"民间投资36条",拓宽了民营企业投资的领域与范围,但根据全国工商联的调查发现,超过半数的被调查者认为垄断行业改革迟缓,一些束缚民营企业手脚的部门规章仍在发挥作用,民营企业进入垄断行业的阻碍依然存在。国有企业垄断经营,使国有企业尤其是中央直属国有大型企业获得了大量利润。仅2010年,国有企业实现利润19 870.6亿元,同比增长37.9%。④即使受国际金融危机冲击的2009年,国有企业仍累计实现利润13 392.2亿元,同比增长9.8%。⑤在中国企业联合会和中国企业家协会联合公布的2005年"中国企业500强"名单中,排名靠前的企业都是中央直属大型国有企业,也都是资源垄断性企业。在2008年的"中国企业500强"中,只有98家是私营及私营控股企业,其余大多数都是国有或国有控股企业。

   与国有企业蓬勃发展的状态相比,民营企业的发展仍受到诸多体制性障碍的束缚和政策性歧视。在市场准入、资源配给、资金供应、行业标准制定以及政府公共服务上,政府往往偏向国有企业。在市场准入上,民营经济仍面临"三重门"的难题:即存在严格限制民营企业进入的"铁门",看得见却进不去的"玻璃门",或进去了在非市场因素干扰下被迫退出的"弹簧门"。许多允许国有企业、外资企业进入的行业,如铁路、电信、电力、市政设施等,虽已逐渐向民营企业开放,但民营企业要进入这些行业仍存在诸多困难。民营企业的发展受到资源和资金短缺的约束。在资源配置上,尤其是一些关键性和稀缺性的市场资源,诸如石油、煤炭、稀有金属等的配给上,政府向国有企业倾斜。"国有企业可以利用国家刚性的行政力量无偿占有资源,民间资本即使愿意付出巨大代价,也常常是无功而返。"⑥国有企业容易获得政府所提供的土地,而民营企业普遍面临用地难的问题。由于土地审批难、审批手续过于复杂、收费项目繁多,民营企业很难在政府那里获得土地。在资金供应上,由于有政府权力的保护,很多银行更愿意将资金放贷给国有企业来规避风险,而对民营企业大多数采取了"惧贷、惜贷"的政策,这使得中国的中小企业和国有企业相比获得资金的机会有很大差异,民营企业获得信贷资金仍普遍面临手续复杂、利息和成本高、借贷抵押和担保条件严格等问题。在行业标准制定上,政府也倾向于保护国有企业。行业标准的制定,政府的作用是主导性的,其方式是自上而下的。虽然政府在行业标准制定中征求了各方意见,也试图平衡各方利益,但由于国有企业的重要地位,国有企业的利益往往被政府优先考虑,国有企业比其他利益相关者在行业标准制定中拥有更大影响力。民营企业与国有企业享受政府不同质量的公共服务。根据2006年全国私营企业抽样调查数据,"88.6%企业交纳了各种不合理的费用;56.1%企业曾经面临政府部门的各种摊派;85.3%的企业为了搞好与政府的关系而付出了各种不一定合理合法的公关、招待费用"⑦。

   一定程度的国有企业行业垄断,有利于维护国家经济利益与经济安全,这一点是毋庸置疑的。但过度的国有企业行业垄断,则可能导致中国社会的不平等和不公正,具体体现在如下三个方面:

   首先,国有企业的行业垄断,拉大了中国行业收入的差距,不利于初次分配的公平性与公正性。自20世纪80年代末以来,中国的行业收入差距呈现逐步扩大的趋势。从1990年到2002年,中国平均货币工资收入最高与最低行业之比,由1.76∶1扩大到2.99∶1。2002年以后,平均货币工资收入最高与最低行业之比进一步扩大,2003、2004和2005年的比值分别为4.63∶1、4.60∶1和4.88∶1。⑧2009年,最高与最低行业平均工资之比为4.7∶1。按照蔡昉等学者的研究,全国所有行业工资的基尼系数,从1993年的0.166,上升到1996年的0.185,再到1999年的0.200和2002年的0.218。2009年,劳动和社会保障部的统计显示,电力、电信、金融、保险、水电气供应、烟草等行业职工的平均工资,是其他行业职工平均工资的2-3倍。如果再加上工资外收入以及职工福利待遇上的差异,实际收入差距可能在5-10倍之间。⑨2010年11月,中国股权投资基金协会会长邵秉仁指出,7个垄断行业职工占全国职工人数的8%,而工资和福利收入却占全国总额的50%以上。2005年,电信、金融、水电气供应、石油、烟草、电力等行业共有职工833万人,不到全国职工总数的8%,但他们的收入却相当于全国职工工资总额的55%。⑩按照财政部2009年公布的材料显示,2008年,年所得12万元以上的纳税人,自行申报的人数为240万人,约占全国个人所得税纳税人数的3%,缴纳税额为1294亿元,占全国个人所得税总收入的35%,自行申报人员大多数集中在电力、金融、石油、电信等垄断部门。(11)如上数据表明,改革开放以来,中国行业收入差距越来越大,国有企业垄断行业与非垄断行业收入差距呈现出扩大化趋势。

   虽然导致中国社会行业收入差距扩大的原因是多种多样的,但国有企业的行业垄断无疑是重要原因之一。一方面,国有企业行业垄断破坏了市场公平竞争的游戏规则,影响了居民初次分配的公平性与公正性,拉大了居民之间的收入差距;另一方面,国有企业行业垄断也在一定程度上限制了社会流动,导致社会底层人群向上流动越来越困难,随着民营企业的经营困难,一些人因失业而变得贫困,一些脱离贫困的人再度返贫。据调查,2008年,全国石油民营批发企业663家,关门、倒闭了三分之二,加油站45 064座,倒闭了三分之一,亏损的有10 000多家,几十万职工下岗失业。(12)

其次,国有企业的行业垄断,所创造的红利未纳入政府财政,不利于政府对社会资源进行再分配。国有企业全民所有,通过政府委托企业经营,理应取之于民、用之于民和造福于民。在计划经济时代,国有企业完全是政府的附属物,按照政府指令生产和经营,它所创造的利润必须全部上交国家财政,然后从国家财政那里获得发展的全部资金。1984年,中国政府开始推行国有企业改革,扩大了国有企业的经营自主权。为了调动国有企业的积极性,改变以前"吃大锅饭"的状态,政府采取了利润留成的政策,"留成利润的一部分用于集体福利和职工奖励,从而让经理人员和企业职工得到实惠,以形成国有企业内部的盈利动机"(13)。利润留成的政策,虽在一定程度上调动了国有企业员工的积极性,提升了员工的福利和生活水平,但同时也减少了来自企业的政府财政收入。1994年,政府施行了分税制改革,以税的方式明晰了政府与企业之间的财政关系。除了上缴国家税收外,国有企业不再向政府缴纳利润。也就是说,从1994年到2007年这13年间,国有企业不再向国家财政上交红利,除股东分配的红利后,国有企业90%左右的红利都留在了企业。按照国务院国资委新闻发言人的解释,这些红利一是用于扩大再生产,二是用于弥补国有资本金投入不足,三是用于解决企业历史负担,四是用于增加科技投入。然而,由于对经营者没有很好的激励、监督和约束,部分垄断性企业将红利主要用于国有企业员工尤其是管理阶层的职务消费、奖金和超额福利。这些福利的形式是多种多样的,"可以是各种补贴,如购车补贴、汽车补贴、通信补贴、购房补贴、供暖补贴等等;也可以是各种实物福利,主要是节假日甚至是平时为职工发放的生活用品;还有为单位职工建设的、价格非常低廉的福利住房"(14)。目前,"垄断国企的职工收入,普遍高于企业所在城市市民的收入,有些还远远高于当地平均工资数倍甚至十倍……国企员工的福利待遇和各种公积金提取比例也普遍高于社会其他从业者"(15)。2007年,中国政府推出了《央企国有资本收益收取管理办法》,宣告了国有企业只向政府上缴税收而不上交红利时代的结束。虽然国有企业重新开始向中央政府上交红利,但与世界上其他国家相比,中国的国有企业上缴政府的红利比例仍偏低,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:张容川
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文章来源:《社会科学战线》(长春)2012年02期

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