景跃进:两票制:组织技术与选举模式

选择字号:   本文共阅读 4056 次 更新时间:2008-07-17 14:53

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【内容提要】两票制是农村基层民主实践的一种制度创新。起先,它是应对农村党支部权威危机的偶发产物,是党支部建设的一种组织技术,随后在解决两委关系的脉络内发展成为一种组合选举模式。文章较为系统地叙述了两票制的形成背景、发展脉络,以及从组织技术到选举模式的演变过程。在此基础上,讨论两票制对于解决两委关系以及农村基层政权建设所具有的意义。

【关 键 词】两票制/组织技术/选举模式/两委关系

作为协调两委关系的一种组织技术,“两票制”正逐渐发展成为一种制度性的实践方式。(注:2002年7月,中共中央办公厅与国务院办公厅联合发文,在两委关系的人事问题上,“提倡拟推荐的村党支部书记人选,先参加村委会的选举,获得群众承认之后,推荐为党支部书记人选;如果选不上村委会主任,就不再推荐为党支部书记人选。”参见《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》,载《人民日报》,2002-08-19。)本文简要回顾了两票制的形成背景、发展与演变过程,在此基础上分析处理两委关系的两种模式,并探讨两票制对村民自治实践可能具有的影响。

一、两票制的形成背景

人民公社解体后,我国农村社区面临着公共权威的危机。家庭承包责任制不但瓦解了集体经济对资源的高度垄断模式,而且也侵蚀了建立在这种垄断模式之上的基层权威的合法性。国家政策的执行难,以及瘫痪村的大面积出现,便是明显的征兆。作为对这种政治危机的一种回应,“农村基层政权建设”成为中央政府的一项重要任务。虽然农村基层政权建设的内容涉及方方面面,但核心在党支部与村委会。

在推行村民自治之前,农村党支部与村委会(公社时期的生产大队)在组织性质上虽有所不同,但是其建构的逻辑却是一致的。农村基层权威结构具有两个基本特征:一是自上而下的授权,二是“党政不分”。党支部与村委会(生产大队)机构虽分设,但人员交叉,职能重迭。村一级的组织设置与宏观层面上的党政关系具有结构方面的相似性。一般而言,党支部书记是一把手,党支部副书记或支委任村委会主任(大队长),重要决策一般通过两委会联合会议的方式做出。这个权威结构模式在没有选举变量的情况下基本上是稳定的,构成这一稳定的基础有两个:一是乡镇政府对村党支部人事的控制权。作为村庄一把手的党支部书记名义上是由村庄的党员选举产生的,但实际上乡镇党委的意志具有决定性的作用。在特定情况下,乡镇党委甚至可以直接任命村庄的党支部书记。

二是村党支部对村委会的领导。在实行村民选举之前,村委会干部的人选基本上由乡镇和村党支部共同控制。由此,村党支部与村委会一起构成传统体制的基层组织细胞。上级通过人事控制权保证了村级权威结构的相对稳定性,以及村庄权威来源的逻辑一致性。

这种自上而下的权威授予方式具有先天或内在的缺陷,它集中体现在村庄干部行为模式中的责任单向性,亦即只对上级政府(包括党委)负责,而不对村民负责。尽管组织部门或上级单位在考察和培养干部时要走群众路线,有一整套长期实行的操作程序,但依然无法从根本上消除或克服这一内在的弊端。在某种意义上,这种行为的上向负责机制是传统人事安排的一个必然的副产品。

当家庭承包责任制这一“经济基础”的变化冲击公社体制的“上层建筑”时,村庄原有政治结构产生的弊端已经无法在既有的框架内得到有效的处置。在“行政化”与“自治化”的争论中,中国领导人最终选择了村民自治,希冀以“制度创新”的方式来寻求解决农村公共权威危机的途径。经过一个曲折的过程,全国人大常委会在1988年通过并颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》。这一法律由民政部负责在全国各地进行试点和推广。

村民选举为中国农村的政治生活引入了一个崭新的变量,导致村庄政治一元化结构的分解,并使村庄政治变得复杂起来。在某种意义上,村民自治的推行,等于是在原先的权威结构模式中引入了一个具有不同逻辑向度的要素。选举因素的介入使得原先具有“自上而下”特征的农村权威结构发生了某种程度的“裂变”。在这一“裂变”结构中,以村委会选举为代表的“自下而上”的变量被嵌入到传统的“自上而下”的权威结构之中,从而形成了“自上而下”与“自下而上”两种逻辑的同时并存。

从实践结果来看,两种政治逻辑的各自运作导致了村庄政治二元结构的出现(注:这方面的详细研究,可参见郭正林:《中国农村二元权力结构论》,载《广西民族学院学报》(哲学社会科学版),2001(6)。),并由此产生了彼此的紧张与冲突。“两委关系”遂成为普遍关注的问题。虽然有人出于良好的用心,力图将两委关系的矛盾解释为党支部书记与村主任之间个人关系的失调,但事实上这种以人际方式表现出来的冲突折射出农村政治权威的结构性矛盾。随着村民自治实践的深入(选举的真实程度与普遍程度),尤其是1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》的正式颁布,这种结构性矛盾正在经历一个加速的普遍化与深刻化过程。(注:由于各地差异,两委关系的状态呈现多元格局。影响这一关系格局的因素除了选举的真实性程度外,村庄内部的权力结构状况也是一个重要的变量。)

由一元结构分解为二元结构,以及二元结构之间的失衡,使农村基层的公共权威产生了新的危机。如果说村民自治推行之前,农村基层政权的危机主要来自外部因素的挑战,那幺,两委关系的矛盾则直接体现为权力结构内部的冲突。(注:有研究者将这一矛盾视为两种原则之间的冲突:“依照村级组织以党支部为核心这个原则,党支部书记是村的第一把手;而依照依法治国的原则,村委会主任是村的第一把手。于是造成两个相关后果:一是村民对于村委会选举不热心,因为选出来的村委会主任当不了家;二是民主选举的村委会主任可能会挑战支部书记的权威,或造成明争暗斗。”李连江、熊景明:《从政府主导的村民自治迈向民主选举》,载《二十一世纪》,1998(12)。)由于在传统体制下,党组织居于权力结构的核心地位,因此两委关系矛盾给人的直观印象是,村党支部的权威受到了挑战。对于村党支部书记来说,来自村民自治的威胁集中体现在以村主任为代表的村委会对村庄权力的争夺和村务职能的“瓜分”上。由于权力及其相关物——利益与面子,都是通过职能管理来体现的,因此为了避免权力的架空,村党支部书记与村主任之间展开了激烈的竞争。在这方面,冲突比较显着的领域是“印把子”、“账本子”与“笔杆子”。

由此导致了一系列的理论与实践问题:在农村权威基础双重性的条件下,如何加强和稳固党对农村工作的领导?原有的权威结构是否具有整合村委会的潜能?两种不同的权威产生方式,是否必然导致权威重心的逐渐转移?村党支部与村委会的各自功能如何定位?等等。显然,村民自治对村庄传统的权力结构、组织人事技术及治理方式提出了全新而严峻的挑战。

从逻辑上说,解决农村基层的这种政治结构不平衡有三种可以尝试的方法:一是取消村民自治,从根源上消除民主压力对党支部构成的威胁;二是在既定的政治结构内找到一种协调两委关系的方式;三是改变传统的自上而下的农村党支部建设模式,将村民自治的选举原则引入党支部建设,从而使农村社会中的两驾马车纳入同一政治轨道。作为一种政治选择,第一种可能性仅仅存在于理论上,中国社会主义民主政治的发展趋势已经将这种可能性排除在政策选择的范围之外。第二种可能性不少地方正在尝试,其思路是划分两委的各自职能,在此基础上协调两者之间的关系。从实践来看,这一做法尚未取得令人满意的结果。如果说前两种思路都是在传统框架内考虑问题,那幺第三种思路则是思想解放的产物,它具有制度创新的魅力——将民主的轨道从村委会铺设到党支部的大门。这一转折是通过采用一种随机发明的组织技术来实现的,它便是“两票制”。

二、“两票制”的产生与发展

与“海选”一样,“两票制”是在特定环境下发明的一种选举技术。1991年初,山西省河曲县岱狱殿村的村民将大字报贴到了县委/政府门口,罗列了该村党支部书记的23个错误。次日,四十多位村民又集体上访,要求镇政府撤换村干部,调整领导班子。为平息事端,镇里迅速派出了一个工作组。调查结果基本证实村民的控诉,但在如何处理村干部问题上,镇工作组遇到了“麻烦”。岱狱殿村的村民提出了以前从未有过的要求:(1)不许上级指派村党支部书记;(2)村党支部书记管着全村而不仅是那些党员,所以应该由全体村民选举产生。村民们公开表示如果不让其投票,就不服从新的支部书记。这一要求一方面将工作组置于相当尴尬的境地,另一方面也成为制度创新的契机。作为一种摆脱困境的方式,工作组采取了两个步骤:先是让村里每户派一名代表参加全村会议,以投票方式从党员中确定村党支部书记候选人,得票最多者为正式候选人。然后召开支部大会,依据上一程序的结果选举党支部书记。[1]

一种全新的党建组织技术,就这样在一个只有82户、295人、13名党员的小山村诞生了。显然,若没有来自村民的要求和压力,镇工作组也许不会想到在选举村党支部书记之前先召开村民大会进行民意测验。就此而言,两票制一方面可以说是被“逼”出来的;另一方面,基层干部在面临新的情况时,不恪守旧例,根据具体情况采取因地制宜的办法,使棘手的问题得到了较为圆满的解决。在这一意义上,两票制又是基层干部解放思想,大胆尝试的结果。当然,同样需要指出的是,若缺乏村民自治和改革开放的大背景,村民们恐怕不会产生和提出这样的要求,即使提出了这样的要求,基层干部大概也不会采纳村民的建议。在这一意义上,两票制的产生及其命运又离不开村民自治和改革开放这一宏观环境。

与“海选”一样,两票制在最初出现之后便经历了一个由基层到上层的合法化过程,以及由点到面的扩散过程。在这一合法化和扩散过程中,两票制的技术环节得到了补充和改进。这些改进在使两票制系统化和制度化的同时,也产生了一些变体,以适应各地不同的情形。与这种发展相并行,“命名”实践也经历了很大的变化。岱狱殿村的实践被镇工作组称为“两票”制,显然是从程序的角度来概括的。村党支部选举的整个过程有两次投票环节,第一次是村民投推荐票,第二次是党员投选举票。

候选人要成为村党支部书记,必须过这“两票”关。与“两票制”相关的第一个术语是“两推一选”。所谓“‘两推一选’,即分别由党员和村民民主推荐党支部委员候选人,经上级党组织考察后进行党内选举。具体操作程序为:分别召开党员和村民会议,对原党支部成员进行评议并推荐新党支部委员初步候选人,票数达到半数以上的,具备初步候选人资格;乡镇党委组织考察,确定正式候选人后,由党员大会差额选举新一届党支部委员会”。[2]显然,在村党支部书记候选人的产生方式上,“两推一选”与“两票制”早期实践的最大区别在于,它慎重地区分了党员推荐与村民推荐。这种区分既可以通过分别召开党员会议和村民大会或代表会议来体现,也可以通过同一会场、分别计票的方式来实现。与两票制术语比较而言,“两推一选”的概括具有两个特征:一是在保留程序因素的同时,突出了参与者的主体因素及彼此的差异。所谓“两推”是村民推举和党员推举。二是凸现了前后两个环节之间的区别,前者是推举,后者是选举。可谓“此举”非“彼举”。而在两票制的表述中,推荐票与选举票的区别也许并不重要,它们都被一股脑儿地纳入了“票”的范畴。

第二个富有竞争力的术语是“公推直选”,它是两票制的另一变体。“公推直选”(以四川省为例)的基本程序是:(1)媒体和媒介进行宣传,将信息公告于众,动员符合条件的党员积极报名。初步候选人可以采取个人自荐、组织推荐、群众推荐的办法产生。(2)由上级党委有关职能部门组织资格审查小组,对报名者进行资格审查。(3)组织集会,由通过资格审查的人选分别向全体村民(或村民代表)和全体党员发表竞选演说,回答问题,承诺任期目标。党员和群众当场投票,当场计票,当场公布结果。然后按得票多少为序依次确定党支部委员候选人的预备人选,报乡镇党委审批。(4)将乡镇党委批准后的候选人名单提交党员大会,通过无记名投票进行预选,以得票多少为序,确定正式候选人。(5)将正式候选人名单提交党员大会进行差额选举,直接选举村党支部书记和党支部委员。(6)按照《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》的规定,将选举结果上报乡镇党委审批。[3]

不难发现,“公推直选”与“两推一选”的基本程序是一致的。只不过“公推直选”强调了前两个环节中公开报名、公开信息、公开演说、公开竞争的特征,强调党支部选举的开放性和竞争性。表1是对两票制不同变体特征的粗略概括。

表1(略)

需要指出的是,尽管“两票制”、“两推一选”、“公推直选”这些术语被用来指称大致相同的实践,但这并不意味着在理论上可以将它们作等值处理。对命名的不同偏好事实上反映了人们的不同价值倾向甚或策略选择。就目前的情形而论,学界似乎更多地使用“两票制”,而组织部门以及媒体倾向于采用“两推一选”。毕竟,党组织的性质不同于村委会这样的群众性自治组织,村民以特定的方式参与党支部选举是否“合法”,能否得到普遍的认同,都是带有疑问的。仅从减少新事物成长可能遇到的阻力和障碍这一角度考虑,采用“两推一选”或“公推直选”名称的策略也是可以理解的。但为方便起见,本文依然使用两票制这一术语,并将其作为一个母体概念,其它的命名表述均可视为它的不同亚类。

三、从组织技术到选举组合模式

尽管两票制的最初产生是一种偶发事件,与解决两委关系的矛盾并无直接的联系。但当两委关系的矛盾开始凸现时,两票制便被人们“移植”到不同的场域,从而从一种党支部的组织技术发展为村庄权威结构的产生模式。

从各地情况来看,采用两票制的组织技术来协调两委关系大致有两种不同的方式。第一种是其弱化形式,称作“二选联动机制”(或“二选联动法”),主要基于20世纪90年代末广东省新会县等地的实践。郭正林博士对这一方式进行了相当详尽的分析。他认为,理顺农村党政关系有三种制度化途径,即“两票制”、“从村支书到村主任”与“从村主任到村支书”。从技术和操作的角度看,这三种制度化机制“合理有效的启动次序是:首先启动‘从支书到村主任’的机制。这就要求村支书参与村主任竞选,竞选成功者,继续保留村支书职位,对于那些不敢参与村民选举的村支书,党内应该撤换。其次启动‘从村主任到村支书’的机制,这就要求全体党员大胆参与村委会选举,当选为村主任的党员,按照党内民主选举程序使其成为村支书。第三是启动‘两票制’,假如当选的不是党员,那幺就应该随后实行‘两票制’选村支书和村支部,由此提高党支部的民意基础。”[4](P121-122)

这一操作设计有两个特点:一是在两票制与二选联动法之间,先启动二选联动法,然后再根据具体情况决定是否启动两票制;二是在村支委与村委会选举程序的安排中,先进行村委选举后进行支委选举。用图1表示如下:

附图(略)

第二种是强化形式,笔者称之为“两票制模式”。为避免误解,有必要指出它与两票制的区别与联系。就区别而言,两票制是一种党支部建设的组织技术,而“两票制模式”已经超出了党支部建设的范畴,它是解决两委关系的一种组合选举策略。就联系而言,“两票制模式”是以两票制为中轴而发展出来的一种组合选举策略。此外,作为一个技术要素,两票制可以被结合进不同的组合选举策略中去。

从构成要素来看,“两票制模式”的基本要素与“二选联动机制”并无差异。不过在这些要素的时序排列上恰好相反,即首先用两票制的方式选举村党支部。接下来是一个二维分岔:(1)如果党支部书记不兼村主任,则单选村委会主任。无论谁当选为村委会主任,两委关系基本上是稳定的。一旦选出村主任,这一线路的程序便宣告结束。(2)如果实行一肩挑,则由党支部书记参加村委会竞选。一般情况下,经由两票制产生的党支部书记能够顺利地当选为村主任。如果面临失败,则根据不同的情况采取应对的策略。可用图2来表示这一程序。

附图

将图1与图2综合起来考虑,就可以分析和比较它们各自的特点(见表2)。

附图

其中,A表示党支部书记参加村委会主任的竞选,而且在村委会选举之前,党支部书记经由两票制的方式产生;B表示村党支部书记参加村委会主任的竞选,在村委会选举之后,再进行党支部选举;C表示党支部书记不参加村委会主任的竞选,但在村委会选举之前,已经通过两票制的方式选举党支部;D表示党支部书记不参加村委会主任的竞选,而且在村委会选举之后,再进行党支部选举。对于我们的分析来说,D只是一个逻辑上的存在,不具有实际的意义,因此可以将其排除出去。

显然,在上述安排中,A和C均基于两票制,是相对稳定的类型。在村委会选举之前举行村党支部换届选举,由此产生的村党支部书记具有相当的威望和民意基础。在参与村委会主任竞选的情况下,村党支部书记的参选成功率在理论上可以达到最高点。当然在实际生活中,以下两个因素有可能降低这种成功率:(1)该村发展党员的情况不理想,没有按照组织原则将优秀人才及时吸纳进党的组织,从而将有生力量“逼”为自己的竞争对手;(2)在实施两票制的过程中存在某些人为的操作性因素,如改头换面的“长官意志”,没有充分体现党员和村民的选择意愿。因此,为了保证党支部书记一肩挑的成功概率,既要按照组织原则建设一个具有吸纳能力的坚强的党支部和一支充满朝气、富有活力的党员队伍,又要充分发扬民主,尊重村民的意愿。

在村党支部书记不参加村委会主任竞选的条件下,情形没有大的变化,此时虽然存在组织上的双峰,但不存在对权力的恶性竞争。因此,不论党支部书记是否参加村委会主任的竞选,其领导地位都是稳固的。

B是二选联动法选择的策略。结果之一是党支部书记成功当选为村主任,在此基础上进行党支部选举;结果之二是竞选失败,采用两票制的方式对党支部进行改选。就第一个结果来说,B与A是等值的。事实上,如果村党支部书记具有较高的威望,那幺选择A的策略不会使其落选(等于进行了一次预选)。因此,就肯定的方面而言,策略B较之A不具有任何优势。在第二种结果(失败)的情况下,策略B面临的情势与策略A具有相似性,此时两票制的作用是有限的。但是,它们之间依然存在一个非常重要的区别:在相同的情况下,策略A可以通过程序的安排将党支部书记竞选村主任的失败概率降低到最小。其奥秘在于,可以通过党支部的事先选举(以两票制的方式),在党内竞争中使潜在的淘汰者提前出局,从而提高党支部书记竞选村主任的成功率,而这一机制在策略B中并不存在。由于缺乏这样一种预选机制,在结果不可预测的情况下,将村党支部书记推出去参加村委会主任的竞选,显然增大了失败的风险,而这种风险在事先实行两票制的情况下可以得到有效的规避。由此可见,不同的程序安排和技术措施会导致不同的政治后果。

四、两票制的意义、问题与前景

党支部建设和村民自治是中国农村基层政权建设的两大内容。从学理上说,这两个“建设”所蕴涵的逻辑是有所不同的。村民自治的内在精神体现为民主逻辑和法治逻辑。所谓民主逻辑,是指村民平等拥有的权利,它集中体现于《中华人民共和国村民委员会组织法》第十二条:除依照法律被剥夺政治权利的人之外,“年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权”。所谓法治逻辑,是指该法是依据宪法制定的,它以法律的方式规定了村委会与乡镇政府的关系,与村党支部的关系,以及它所具有的基本管理职能。此外,村民所具有的基本权利受到国家法律的保护。相比之下,党建的内在精神主要体现为一种政治逻辑,即党是由先进的意识形态武装起来的先锋队,它站得高,看得远,不具有自身的私利,全心全意地为人民服务。如果说村民自治的逻辑是水平倾向的,即人与人之间是平等的,谁也没有多于或高于他人的权利,那幺,党建的逻辑则具有纵向的性质,亦即掌握了先进意识形态的组织和党员是先锋队,是历史使命的承担者,他们具有特殊的品格和战斗性,能够代表最广大人民群众的利益。换言之,在传统的理论论证中,这种基于先进性和历史使命感的代表性与普通民众的选举行为并没有必然的联系。[5]因此,怎样将两种不同的逻辑——村民自治所代表的自下而上的逻辑与党的领导所体现的自上而下的逻辑——有机地结合起来,在理论和实践两个方面都是极大的挑战。

在某种意义上,两票制构成了这两种逻辑的一个结合中介。在传统的组织技术中,引入村民的信任票,并将票数多少作为选举党支部书记和支委的必要条件,意味着两种逻辑被整合进同一个程序之中。由此,基层治理的权威与民心的向背密切地联系在一起。正如郭正林博士所说,“‘两票制’的实质,在于支部建设中导入村民选举的制度机制,从而扩大党内民主,使村民群众在支书和支委的人选上开始拥有发言权。如果说这是一种制度创新,那幺其本质就是在农村二元权力结构的框架中,在保持党支部权力自上而下性质的同时,为党支部提供了一个自下而上提取权力的信任资源的渠道,从而巩固和维新了农村基层党组织的合法性基础。而村民信任投票的多寡就是这种合法性的量化形式。”[4](P118)

到目前为止,在乡村政治的舞台上,两票制两度登场,而且都扮演了重要的角色。第一次是作为农村党支部建设的组织技术,第二次是作为解决两委关系矛盾的策略选择。前者重塑了农村党支部的权威基础,后者消解(缓和)了两委关系的矛盾与冲突,使两委关系在新的基础上再次达到平衡。

作为一种组织技术与选举策略,两票制在解决难题的同时,也给农村基层政权建设提出了许多新的问题。例如:两票制使党建模式发生了怎样的改变?基层党组织是否会成为一般的群众性组织?两票制是加强还是削弱了党的领导?让群众投信任票从而介入党组织的内部事务是否具有“正当性”?如何理解党管干部的原则?两票制对现有的组织技术提出了哪些挑战?自上而下的途径与自下而上的途径如何有机地结合,而不相互抵触?一肩挑与一元化是什幺关系?党内民主与村民自治是什幺关系?采用两票制的方式产生党支部,并由党支部书记兼任村主任,那幺村民自治还剩下什幺?一身兼两任,究竟代表党组织,还是代表村委会?两委兼职是否意味着党政不分?如何制约一肩挑的村庄领导人,使其忠于职守,对村民的利益负责?两票制对村民自治的发展方向将产生什幺影响?它是否会以新的方式再次使村委会成为党支部的附庸?经由两票制模式产生的村庄权力结构与乡镇关系的性质是否会发生变化?诸如此类,不一而足。

如何在实践中应对和解决这些新的问题,是中国农村基层政权建设的当下任务和未来课题。与两票制的出现一样,解决这些问题依然要依靠制度创新。如果把农村基层政权建设中的制度创新看成是一个多方博弈和螺旋式上升的复杂过程,那幺,这一过程也许还只是刚刚开始,而远非终结。所幸的是,农村基层政治中所发生的一切虽然相当细微,却具有实质性意义。毕竟,我们有了一个扎实的基点。

【参考文献】

[1]Lianjiang Li.The Two-Ballot System in Shanxi Province:Subjecting Village Party Secretaries to a Popular Vote[J].The China Journal,No.42,July 1999.14;白钢,赵寿星.选举与治理:中国村民自治研究[M].北京:中国社会科学出版社,2001.

[2]“两推一选”是农村党支部选举方式的新探索[J].组工通讯,2000,(18).

[3]四川省委党校课题组.农村基层党组织建设的调查与思考[A].乡镇论坛杂志社、民政部基层政权和社区建设司农村处编.2000年度农村基层民主政治建设资料汇编[C].2001.337.

[4]郭正林.村民直选后的村委会与党支部:现状与调适[A].李凡主编.中国基层民主发展报告:2000—2001[C].北京:东方出版社,2002.

[5]内森.中国的民主[M].台北:五南图书出版公司,1994.

来源:《中国人民大学学报》

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文章来源:——“两委关系”与农村基层政权建设

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