展江:大众传播法与中国民主政治

选择字号:   本文共阅读 2165 次 更新时间:2010-07-06 21:22:50

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  大众传播法是人类民主与自由要求的制度产物,同时促进着民主与自由的发展。所谓大众传播,即通过印刷媒体(书、报、刊)、电子媒体(广播、电视、电影)和互联网传播新闻和其他信息,表达观点和主张。传播新闻和表达观点的目的,不外乎二者:一是为了使受众知晓环境变化以便趋利避害;二是为了让他人了解、接受相关的观点、主张和思想。同时,作为新闻和观点的传播者,也只有了解和接受各种信息和思想,才能有效地进行表达,更好地实现传播效果,达到传播的目的。因此,有关寻求、接受和传递思想、信息的法律规范,均属于大众传播法的范畴。

  

  现代大众传播法的特点

  

  渴望接收信息和向同伴传递信息,这是人的本能,因为及时了解、获知准确的信息便于人们把握生存环境,调节自我,从而更好地生存和发展。言论表达是人的天性,它是完善自我、发现真理的必要条件。同时,言论自由还具有促进科技、文化进步,以及促进民主政治等多方面的价值。因此言论自由不仅被作为基本人权载入了国际人权文件,而且也被各国作为基本的公民权利载入本国宪法和法律。因为言论自由属于基本人权,其限制问题尤其需要小心翼翼地对待。正是基于这样的国际共识,现代各国的大众传播法总体呈现出如下几个特点:

  

  1、以保护言论自由为本位

  在言论表达与言论自由相对利益的关系上,大众传播法倾向于对言论自由的保护。基于保护其他利益的考虑对言论自由进行限制时,必须适度,不能根本性地限制言论自由。在大众传播法治成熟的社会,对言论自由的限制所掌握的如下原则,都体现了大众传播法关于言论自由本位的特点。

  Ø 公共利益原则。一方面,言论表达损害公共利益时,应受到限制;另一方面,国家基于公共利益的考虑,可以限制言论自由。但是,言论表达如是为了公共利益,则不应受到限制。

  Ø 较少限制原则。即在有必要对言论自由进行限制的情况下,必须在多种手段中选择对言论自由限制最少、最轻或最小的手段。

  Ø “明显而即刻的危险”原则。只有公民的言论表达具有明显而即刻的危险时,政府才应予以制裁,否则就应予以保护。

  Ø 法律明确规定、精确限制原则。对言论自由的限制必须有法律的明确规定,且法律规定对言论自由的限制范围和标准是精确的。

  Ø 事后限制原则。即对于言论表达的限制只能在事后进行,而不能进行事前的检查。

  Ø 时间、地点、方式限制原则。即在不问内容的情况下,可以对表达的时间、地点、方式予以合理限制。例如,在美国,分送、散发小册子、传单,使用广播车、招贴牌等都是受宪法保护的,但各州有权就出版物在何处出售作出合理的、不过问内容的规定。

  

  2、对传播权进行限制的正当性有具体的评价标准

  在《世界人权宣言》、《公民权利与政治权利国际公约》和以这两个国际人权文件为标准的各区域性人权文件中关于言论自由的规定,对各国保护言论自由提出了明确要求,并对言论自由的限制提出了具体的条件。这为各国大众传播法对言论自由的保护和对言论表达的限制提供了标准,从而也使各国大众传播法的正当性受到了国际人权文件的肯定。对言论自由的限制,只有符合有关国际人权文件规定的限制条件,才是正当的。

  

  3、对传播者行为的评价具有弹性

  大众传播法的规范对象实际上是言论自由的度的问题,而言论自由的边界并不是确定的。同时,对法律所保护的、与言论表达相对应的利益是否受到言论表达的损害,也缺乏确定的判断标准。比如,某种言论表达是否属于淫秽,看法可能因人、因时而异。因此,对传播者的行为是否违法以及是否需要承担责任,往往莫衷一是。在很多判例中,法官们对作为被告的传播的行为是否违法以及是否应受到制裁都是有分歧的,而人们对很多判例也会有不同的评价。因此,庭审中意见的充分表达和多数决定就成了司法裁决程序中的一部分。

  

  大众传播法在中国

  

  1949年以后,法制和法律文化在中国经历了曲折的历程。[1] 从20世纪50年代初到70年代末,基本上是一个与法治相对的人治时代。受“阶级斗争为纲”思想和法律虚无主义的影响,法律被视为“封资修”的毒瘤,受到全面的否定。“文化大革命”中,法律文化属于被肃清的对象。进入改革开放新时期以来,随着民主政治意识的勃兴、市场经济的崛起以及对外开放和交流的扩大,法制得到恢复和迅猛发展。这主要体现在法律制度的基本健全、法治观念的渗透普及和依法治国国策的确立。

  中共中央总书记胡锦涛2008年6月提出,中国目前已出现了党报党刊电台电视台、都市类媒体和网络媒体的新格局。[2] 这意味着在数量和影响力上更占优势的后两类媒体不再被执政党视为官方喉舌,而主要是为社会提供信息、娱乐、广告服务的文化实体。随着经济和文化事业的发展,几乎所有的媒体今天都面临着随时应对法律诉讼的问题。因此产生了建立和健全媒体法治的新驱力。

  

  1、法制建设的飞跃和大众传播法的滞后

  根据国务院法制办公室副主任袁曙宏博士的见解,改革开放30年来的法治建设大体上可以划分为3个阶段:

  第一阶段:从1978年到1992年中共十四大,致力于法治的恢复与重建,法律的地位和权威得到确立。现行宪法和规范政治、经济、社会生活的重要法律法规相继颁布实施,“文革”期间基本瘫痪的各政法机关逐步建立健全。第二阶段:从1992年到2002年中共十六大,适应从计划经济体制向市场经济体制转变的要求,确立依法治国的基本方略。一批直接规范与保障市场经济的重要法律法规相继制定和颁布。第三阶段:从2002年至今,适应全面建设小康社会的要求,坚持依法治国、依法执政、依法行政相互推进。法律体系基本形成;明确提出树立社会主义法治理念。而法治建设的重大作用之一在于保障公民权利和人权。[3]

  相对于法制建设的总体进程,中国大众传播法的发展就显得滞后了。从历史源头来看,20世纪上半叶的大部分时间里,中国是有专门性的新闻出版法的。晚清政府继1906年颁布《大清印刷物专律》后,于1908年出台《大清报律》,后者被视为中国第一部新闻法。辛亥革命以后颁布实施的新闻法规包括1912年《中华民国暂行报律》、1914年《出版法》、1930年《出版法》、1932年《新闻记者法》和1937年《修正出版法》等。以上专门法律中较受肯定的是《大清报律》和《新闻记者法》。

  1949年以后到改革开放之前,关于新闻出版的保护性法律条文,仅仅见诸1949年《共同纲领》[4]、1954年和1975年《宪法》[5]。另一方面,正如陈力丹教授所言:“由于所有的新闻、出版、广播机构从1953年起全部转为国有,特别是新闻传播机构,基本上是党政机关的一部分而不是一个社会行业,故不存在制订新闻法的需要”。[6] 1978年以后,随着民主与法治的发展和政治改革提上国家议程,新闻立法的呼声渐起。1984年,全国人大着手制定《新闻法》,1988年3部《新闻法》草案形成。1989年以后,这一进程停顿下来。然而在民法(如《民法通则》和拟议中的《民法典》)、行政法规(如《政府信息公开条例》)等范畴内,若干司法进步间接推动了媒体法制的进步。

  

  2、中国大众传播法制的现状

  在立法和司法实践中,大众传播法通常包括如下内容:1、宪法规范;2、有国内法效力的国际公约和条约;3、政务信息公开和国家秘密;4、大众传播与司法;5、大众传播与公民、法人的人格权;6、色情、暴力与其他有害内容的限制;7、特殊新闻和信息的发布;8、对新闻事业的行政管理;9、大众传播与商务信息;10、大众传播与著作权;11、大众媒介产业;12、广播电视法律制度;13、电影法律制度;14、音像制品、电子出版物法律制度;15、互联网法律制度;16、广告法律制度;17、涉外活动管理等。

  就宪法规范而言,中共中央总书记胡锦涛2005年提出“学习宪法、落实宪法”的要求,而在现实中,宪法如何进入和引领司法的问题尚有待解决。此外,如上所述,没有一个国家能够仅仅依靠一部媒体法就能调节大众传媒与社会的所有关系。但是在一个缺乏法治传统、如今强调“以法律为准绳”的社会,没有新闻法或媒体法,要管理发展迅猛、影响广大的媒体,难度就会越来越大。有学者告诫,若不重视大众传播法制,就难免要延续“法治的盲区,人治的特区”。[7] 这与法治社会的目标是偏离的。

  而在现实中,经济生活的异常活跃和公共领域的兴起对信息自由和言论自由提出了新要求。因此,尽管缺乏直接性的法律(指专门的大众传播法,《广告法》是一个例外),各种相关法律条文(主要是在宪法和刑法之外的民商法、经济法和行政法规的范畴内)作为间接性的法律被大量“借”用于媒体法实践。此外,由于中国宪法的特殊性和行政性法规、条例、规章的强势[8],这些因素造成了当下大众传播法之法律渊源的多样性和“中国特色”,详见下表:

  

   主要法源 类属 适用主要内容 能否进入司法 进入司法频率

   宪法 宪法 言论、出版自由 否

  公民权利和政治权利国际公约 国际法 新闻、信息自由 否

   联合国反腐败公约 国际法 保护举报人 能 无

   广告法 经济法 广告 能 低

   民法通则 民法 名誉权、肖像权 能 高

   未成年人保护法 社会法 隐私权 能 低

   妇女权益保障法 社会法 隐私权 能 低

   残疾人保护法 社会法 隐私权 能 低

   消费者权益保障法 社会法 隐私权 能 低

   刑法 刑法 诽谤、非法经营 能 低

   治安管理处罚法 行政法 谣言、诽谤、侮辱 能 渐高

   传染病防治法 行政法 疫情公布

   著作权法 商法 著作权 能 较高

   司法解释(司法解答) 综合 能 高

   行政处罚法 行政法 能 低

   保密法 行政法 泄密 能 低

   突发事件应对法 行政法 相关信息发布 能 低

   其他法律 综合

   政府信息公开条例 行政法规 政府信息发布 能 低

   出版管理条例 行政法规 “非法出版” 能 较高

  广播电视管理条例 行政法规

   电影管理条例 行政法规

  互联网新闻信息服务

   管理规定 行政法规

  互联网文化管理暂行规定 行政法规

  外国通讯社在中国境内发布 行政法规

  新闻信息管理办法

  其他法规、条例、规章 行政法规等 能 较高

  

  除了国家制定的成文法渊源,在大众传播实践中,职业化、专业化的新闻传播作为一个行业,(点击此处阅读下一页)

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