崔之元:“重庆经验”进行时

——国资增值与藏富于民并进, 地票交易促城乡统筹发展
选择字号:   本文共阅读 2663 次 更新时间:2010-06-04 12:45:02

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崔之元 (进入专栏)  

  

  1997年,中国的行政区划有两个重大变化。一是香港回归,成为我国的特别行政区;二是由于三峡建设,把重庆从四川划出来,成为中国最年轻的直辖市。重庆市人口3300多万,以人口数量而言,也是中国最大的一个直辖市。至今,重庆仍然还有70%-80%的农村人口,基本上可以视为中国的一个缩影,重庆经验可以作为全国发展的一面镜子。2007年,国务院批准重庆市和成都市成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。这两个试验区意义很大,是国家级的统筹城乡发展试验区。而重庆是一个省的概念,农村的范围要比成都大很多,因此重庆的城乡统筹是一个全局性的问题,可以更全面反映中国国情。所以正在进行中的重庆经验意义重大。

  最近几个月,我在《重庆日报》、《二十一世纪经济报道》、香港《亚洲周刊》等媒体上做了些初步探讨,我称之为“正在进行中的重庆经验”,可以初步概括为两个方面。

  重庆经验的第一个方面是 “国资增值与藏富于民并进”。现在流行的观点认为,国资增值与藏富于民是此消彼长的关系,一个增加了,另一个必然减少。最近的山西小煤窑国有化改制,争论很激烈,大家担心“国进民退”,“国进”就意味着“民退”,或者“民进”就必须“国退”。最近媒体上关于“国进民退”的舆论很多,对其他省市我调查研究不够,暂时不宜发表结论。但我认为,至少对重庆而言,有一个独特经验,不是“国进民退”,而是“国进民也进”。

  重庆经验的第二个方面是“地票交易促城乡统筹发展”。2008年12月5日,重庆在全国率先成立了土地交易所,进行地票交易,这是促进城乡统筹发展的重大试验。按照温家宝总理的要求,这个试验封闭进行,不做过多的社会宣传,主要在于防止其他地方盲目乱上乱学,而是希望等到经验成熟、成功总结后再推广。

  

  下面分别讨论重庆经验的这两个方面。

  

  一、国资增值与藏富于民并进

  重庆的国资增值与藏富于民并进,具体是如何体现的呢?

  从2002年到2008年6月底,重庆市属经营性国有资产从1700亿增长到7000亿,增加了4倍,实际上到2009年,已经突破了8000亿元。这在全国范围内非常罕见。2004年发生“郎顾之争”风波时,正是国退民进的高峰,各地区的国有资产基本都在下降。2002年至2008年间,全国国有和国有控股企业的工业产值增长率是3.7%,而重庆的增长率是19%。

  然而,重庆的国资增长并没有象人们所担心的那样与民争利,或者挤出民间投资,恰恰相反,重庆的民营企业实际上以比国有企业更快的速度增长。在西部十二省市中,重庆的国有和民营企业都是最发达的。

  重庆经验可以帮助我们理解社会主义市场经济的丰富内涵。

  2000年时,中央对西部大开发有一条优惠政策,允许西部12省市对所有工业企业,凡是符合西部大开发产业条例的,只征15%的所得税。这是一个普遍意义的税率,并不特指某个经济开发区,在全国的经济开发区中,都有大量的优惠政策,甚至有零税率。在2008年1月1日以前,工业企业的所得税率全国统一是33%,之后降低为25%。西部其他省份也执行了15%的优惠税率,但不少省两三年后发现,由于税率太低,税收收入大幅减少,使得政府不能完成必要的社会职能。因此,很多省份主动放弃了优惠政策,继续执行33%的企业所得税率。而只有重庆将此优惠政策坚持至今,一直使用15%的税率。西部大开发的政策优惠期是到2012年,重庆现在希望会同其他西部省份,呼吁将这条优惠政策延续下去,但其他省份对此积极性不高,主要是由于地方财政压力。

  那么以15%作为工业企业普适所得税率的意义何在呢?大家知道,工业企业的平均利润率是10%,如果所得税率是33%,那么企业最终所得只是6.7%,银行存款利率可达5%左右,所以搞工业企业实际上比银行存款稍微好一点,但需要承担风险。重庆将所得税率降为15%,使得工业企业有了相对较大的盈利空间,使收益大大超过银行存款,从而重庆的投资吸引力增大。

  这里引出一个核心的问题是,为什么重庆政府敢于长期坚持15%工业企业所得税率,而其他省份不能长期坚持使用这种优惠政策呢?原因就是上文提到的,重庆政府的国有资产增值了4倍,使得政府的财政能力底气很足,不依赖于对企业(主要指民营企业)的高税收。对此,重庆市副市长黄奇帆提出了一个概念,他认为重庆由于国资增值,形成了第三财政收入。按照通俗的叫法,第一财政收入是一般性的税收,我国最主要的税种是17%的增值税,当然也包括所得税等。第二财政指的是基金收入,比如能源建设基金。第三财政收入指的是国资在市场竞争中的增值。国资增值使政府有能力普遍地降低税率,民营企业和老百姓可以缴纳较少的所得税,投资有利可图,这是“藏富于民”的主要机制。

  “藏富于民”的另一个表现是重庆市居民第一次买房时,贷款可以抵扣地方所得税。去年底媒体报道很热,一开始存在争议,有报道说财政部要叫停,实际上并没有叫停。因为它抵扣的只是地方分成部分,并没有损失中央税收,这是地方政府权限内的事情。

  有人担心这是不是帮助富人的一个政策。但从统计数据来看,并不是帮助富人,而是藏富于普通老百姓。2009年上半年的数据显示,重庆主城区买房的人当中,42.5%购房者来自重庆四十郊区县,即农村地区。富人买房一般不需要贷款,因此总体效果还是藏富于平民的。

  更重要的一点,按中央对教育事业的总体规划,经过“十一五”和“十二五”后,教育投资要占到GDP的4%,全国其他各省市基本都没有达到这个比例,而重庆市的教育投资已经达到。

  还有一种形式,我称之为间接藏富于民的形式。重庆市很多基础设施和公共事业投入,都是来自重庆八大国投国资经营所产生的利润,这不是一般意义上的财政收入,既不是第一财政,也不是第二财政,比如刚建成不久的重庆大剧院。试想,如果用一般财政收入修建大剧院,还是要从企业和个人中征收,而用国资增值来支持的话,实际上就等于减轻了老百姓和企业的税收负担。其他包括重庆大学城的建设,主要投资也来自于重庆八大国有投资集团,特别是重庆地产集团,占到百分之七八十,而一般财政拨款的比例较小,仅占不到5%。

  更说明问题的是,重庆藏富于民的重要措施是突破短期 “土地财政”。现在老百姓怨声载道,认为房价太高,普通百姓根本买不起。其中一个批评是认为地方政府搞土地财政,搞天价地王,使地价高得不可思议,以地生财,形成土地财政。重庆市恰恰突破了短期土地财政,这是藏富于民的关键。

  过去几年中,重庆市国资增值四倍得到了社会的关注,但很多总结并不到位,认为重庆的国资增值也是靠土地财政。而我认为重庆市恰恰突破了土地财政,重庆市国有资本在市场竞争中的全面增值,与土地规划、土地储备有机结合起来,使得重庆市政府并不依赖于短期的土地财政,并不依赖于在某个项目中一定要产生地王。重庆市副市长黄奇帆说,必须严格控制国有土地出让价格,降低商品房成本,藏富于民。具体做法是,经济适用房土地出让价不超过房价的六分之一,中低档商品房地价不超过房价的五分之一,高级商品房地价不得高于房价的三分之一,即严格限制地价不能超过房价的三分之一。因此目前,重庆的房价低于同等发展水平的城市。降低商品房房价,不搞短期土地财政,是通过国资增值,使得重庆市政府有底气、有能力实现藏富于民的重要方面,在关于重庆国资增值的其他解释中经常忽视这一点。

  

  二、地票交易促进城乡统筹发展

  2008年12月5日,重庆市成立了全国第一家土地交易所,意义重大。理解重庆土地交易所的重要意义,要从我国两个基本国策开始。一是我国要加快城乡统筹,特别是加快中国城市化建设的进程。二是从国际战略和国家安全的角度考虑,必须保证18亿亩耕地红线不能突破。就是说,我国的粮食不能主要依赖于进口,要有自给自足的能力,所以要保证耕地不少于18亿亩。显然,这两个基本国策之间存在冲突和紧张的关系,要加快城市化进程,不占用耕地如何可能呢?

  2005年10月11 日,国土资源部发布了 “关于规范城镇建设用地增加与农村建设用减少相挂钩试点工作的意见”,这是近年来我国解决加快城市化和保护耕地之间矛盾最重要的政策。城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点,是指依据土地利用总体规划,将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区),通过建新拆旧和土地复垦,最终实现项目区内建设用地总量不增加,耕地面积不减少、质量不降低,用地布局更合理的土地整理工作。

  增减挂钩的核心在于,在增加城市建设用地的同时,要把农村建设用地数量减下来。农村建设用地减下来来自两个方面,一是农民的宅基地,二是乡镇企业等废弃的厂房,将这些农村建设用地复耕为耕地,就可以减少建设用地数量,增加耕地数量。在这个基本的政策目标约束下,中央允许地方进行自主的政策改革试验。实现城乡建设用地增减挂钩,是保障国家18亿亩耕地不减少的战略性措施。但具体如何实现挂钩,各地政策很不一样。和全国其他一些地区相比,重庆城乡建设用地增减挂钩的试验比较有特色。

  在说明重庆的改革试验前,我先举两个其他地方的例子。

  全国各地比较流行的的一个做法是“请农民上楼”。我国城市人均建设用地80~100平方米,而农村人均建设用地在200~250平方米。农民住进楼房之后,将腾出来的宅基地复耕为农田,就减少了农村建设用地。如果未来有1亿农民进城,就可将2500万亩建设用地复垦为耕地。“请农民上楼”实际上阻力很大,因为这打破了农民的传统生活习惯,农民感到很难适应。汶川地震后,都江堰在重建工作中提出了一个口号:“把抗震救灾与增减挂钩试点工作相结合的试点”。这是赈灾救济与增加挂钩相结合的一种模式。农村房屋已经在地震中全部毁坏,政府就说服村委会和农民,灾后重建直接新建楼房,让农民免费居住,因此不动用任何救灾款。但这并不是政府提供的福利,农民“上楼”后,就节约了农村建设用地指标,增加了城市建设用地指标,这种指标贡献是免费获得住房的基础。

  天津是国土资源部增减挂钩第一批试点地区之一,天津的主要做法是“宅基地换房示范小城镇”。这里涉及到周转指标,周转指标只是空转指标,要求“总量控制,封闭运行,定期考核,到期归还”。宅基地换房示范小城镇项目开工后,实际上先用了城市建设用地指标。但这个指标并不是国土资源部给天津市新增的指标,只是临时性的周转指标,在建设期间或建成后,必须复耕农村宅基地或乡镇企业厂房,归还周转指标,这叫做“拆旧建新项目区”。

  重庆的做法与天津有以下两点不同。

  第一,重庆模式是“先补后占”,因此无需使用周转指标。“先占后补”容易出现不补,或者补的耕地质量很差等问题。重庆以“先补后占”替代其他地方“先占后补”的用地模式,“先造地后用地”,先把农村建设用地转化成耕地之后,并通过验收之后,才在城市新增建设用地,这样对耕地的保护力度更大、保护效果更好。

  第二,重庆土地交易所的地票交易,有利于城市反哺农村。天津的宅基地换房示范小城镇,是在天津的郊区,离城郊很远的地方不能进入项目区。而重庆的土地复耕,需要经过三分之二的村民同意,复耕之后释放的指标属于村集体和村民,他们把该指标拿到重庆土地交易所进行交易。因此,严格说来,土地交易所并不是进行的并不是土地交易,而是地票交易,是土地利用指标的交易。

  从2008年12月5日,已经进行了五次拍卖,地票交易价格每亩在10万左右,远远高于一般的征地补偿。黄奇帆副市长说,如果重庆一年有1万亩农村闲置建设用地复垦后取得地票进行交易,以目前每亩交易价格10万元左右计,每年将有10亿元从城市流向农村。

  在城市化进程中,往往是近郊农村才能更多的享受到土地增值的收益,而偏远农村的农民则难以享受到城市化、工业化带来的土地增值。地票交易使农村集体建设用地与城市建设用地增减挂钩能够远距离、大范围的转换,大幅度提升偏远地区的农村土地价值,实现了城市反哺农村、发达地区支持落后地区发展。

  以上是重庆经验的两个方面。现在回到一个更基础、解释性的问题:重庆国资为什么能增值?

  

  三、重庆国资为什么能增值?

  一般认为,国有企业代理问题严重,难以搞好,国资如何能实现增值呢?我初步总结重庆的国资增值得益于以下三个基本机制:

  第一个机制,(点击此处阅读下一页)

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