季卫东:论法治与民主的关系

选择字号:   本文共阅读 7198 次 更新时间:2004-06-28 00:45:36

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季卫东 (进入专栏)  

  

   江泽民在中共十五大上的报告的第六节,专门阐述了关于政治体制改革的立场和思路,提出了“发展社会主义民主政治”、“建设社会主义法治国家”的基本方针,许诺到2010年为止要形成一整套有中国特色的法律体系。在中共的历史上,这是党的领导人第一次把“民主”与“法治”联系在一起,并且提到“依法治国”的高度来加以强调。我们应当欢迎这种进步。

  

   然而,不得不指出,中共对“依法治国”的解释是,“把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来”,“党领导人民制定宪法和法律,并在宪法和法律范围内活动”。在这里,“依法治国”实际上包含了两个前提条件。第一,党的领导地位是先验的,在宪法、法律制定之前就已经确立,因而,党的意志成为法律体系的高阶规范的假定并没有被排除。第二,党“在宪法和法律范围内活动”是为了“从制度上和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施,保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”,因而,对于党本身活动的外部监督就很难有切实可行的操作方案,对于党的各级干部的所谓“群众监督”、“舆论监督”、“法律监督”的效果也势必要打很大的折扣。显然,如此自相矛盾的“法治”概念,与现代法治主义的原理是截然不同的;这样的“法治”也根本不能有效地防止党的各级领导者可能的专制、滥权倾向。   在中国的现实条件下,施行真正的民主与法治的关键是,促使中共放弃“治外法权”、从革命政党转变为民主执政党。这种彻底而又稳健的政治变革的成功,固然需要当局者不失时机的决断,但更有赖于来自社会的各种形式的压力。只要人民不断地依法抗争,法治就能“假戏真唱”,民主就会“水到渠成”。无论是真是假、是主动还是被动,既然中共开始承认法律的权威和民主化的必要性,那么它与人民的矛盾就有可能纳入体制之内,通过政治的良性互动、明智的妥协以及修改法律的方式来解决。在这一意义上,也可以说,中国正处在告别革命暴力的“光荣革命”的前夕。   

  

   本文的目的是,以中共的有条件的承诺为出发点,分析和思考党和人民重订社会契约、通过建设法治国家来实现民主化的可行性。本文第一部分讨论民主的概念,以及中国能否在“大民主”和“民主集中制”之外推行制度化的民主政治,考察中国的妨碍民主化的各类因素,探讨理想与现实之间的媒介。第二部分从如何实现安定的民主政治的立场出发,比较人治以及不同类型的法治的特征,提出关于民主的法治国家和依法的民主政治的另一种思路。第三部分再进一步探讨中国共产党自身的蜕变、进化以及结构弹性化的方式和步骤,强调在党与人民的互动过程中,有意识地进行内部分裂和政策竞争的做法对政治体制改革的促进作用。最后,就结合民主与法治的新宪政主义运动及其社会条件的准备谈一点初步看法。   

  

   一、在民主政治的理想和现实之间

  

   1.中国民主化面临的制约和契机

  

   判断一个社会是否具备实现民主的条件,首先要明确民主的概念内容和类型。理想的民主主义是近代市民革命中的激进派的意识形态。例如,卢梭的“公意(general will)”论主张,在人民主权的基础上建立纯粹的民主制国家,即全体人民作为主体,平等地参与政治,自发地形成社会秩序,具有超越于法律的自由[1].但是,在现实政治中,这种主张很容易导致两个相反的倾向,或者是假托公意、压制个人意志的“极权主义民主”,或者是过分贯彻平等和“多数人说了算”的原则,从而导致无政府状态。从现代中国的经历也可以看到,前一种倾向表现为民主集中制的蜕变——“有集中无民主”,后一种倾向表现为通过“大鸣、大放、大辩论、大字报”等方式进行的所谓“大民主”。因此,卢梭式的民主理论可以作为批判和抵抗的符号体系而发挥重要影响,成为在野党的意识形态,但却很难成为治国方略。正如詹姆斯·麦迪逊所指出的那样,在设计和建设一个适当的政府架构时,“最大的困难在于,这个政府首先必须有能力控制被统治者,其次还必须能够控制自身”[2].现实的民主主义则强调在社会统合的过程中,人民的部分性政治参与的重要性,以及通过竞争性决策的制度安排和反馈机制来保障、加强群众对当权者的监督控制。按照罗伯特·A ·达尔的分类,现实政治中的民主至少有四种基本形式,即委员会民主、代表制民主、国民投票民主以及直接民主[3].无论采取何种方式,民主都应该包括两个基本方面。第一是选举制度以及多数表决的原则,为了防止由此产生多数派专制的问题,相应地需要自治的法律职业群体、地方分权、司法独立和司法审查、新闻和结社自由等保障合法权利的机制。第二,围绕公共选择和决策而进行的利益集团之间的交涉、妥协和抗争的互动关系及其制度化框架,在这里,避免意气用事、纠缠不已的党争,保障对话和讨论顺利进行的根本性共识以及公正程序具有十分重要的价值。   

  

   在中共建国阶段,毛泽东考虑过中国如何跳出历史上的治乱循环周期律的问题,曾经意识到民主的必要性。但他的革命浪漫主义使他所向往的民主具有浓厚的乌托邦色彩,而在实践上则表现为战时共产主义式的民主集中制。在“文化大革命”中,所谓“大民主”和“一元化”的集权发展到了极端,造成了浩劫,最终引起了反思。1980年8月18日,在“党和国家领导体制的改革”一文中,邓小平提出了反对权力过分集中、个人专断以及官僚主义的问题,强调了社会主义民主建设的必要。但是,邓小平所设想的政治改革迟迟未能真正付诸实施;而1989年的“六四事件”则成为镇压民主的标志,反映出集权体制下具有讽刺意味的邓的个人悲剧的必然性。

  

   在中国,推行政治改革和民主化的主要制约有以下几方面。第一,在一个具有专制主义传统的大国推行民主政治,意味着特权阶层的自我革命和统治方式的大转换,其中不确定性很多、风险相当大。为了避免社会动荡,当局往往强调稳定和循序渐进,而实际上却渐而不进、或者进一步退两步。第二,除了政治民主化之外,中国还面临着市场化的紧迫任务。经济改革势必改变利益分配格局,还会带来通货膨胀、破产失业、增加税负、减少补贴等问题。因此,为了经济改革的顺利进行,人们会要求有一个强有力的、高效率的政府。在这种状况下,根据M ·韦伯关于组织效率的假说,集权的倾向是很难克服的[4].第三,超凡政党的神话和僭主政治的倾向压抑了多元化的契机,使得竞争性的“政治市场”无从形成。在人民民主主义的话语中,抽象的人民共同意志取代了具体的个人权利主张,任何带实质性的改革都缺乏自下而上的可操作性。通过徒有其名的表决而产生多数的过程也基本上是黑箱作业。第四,从文化的观点来看,家长式的权威主义统治具有对抗自由主义民主的广泛影响力。正如G ·津梅尔曾经说过的那样,使对自由的限制感觉不出来“不自由”的方法只有两个,即限制产生于自我(与个人合意以及社会契约的秩序原理相对应——笔者),或者自我产生于限制(与父亲权威以及“父母官”的秩序原理相对应——笔者)[5].在这种客观条件下,推动政治改革不仅需要勇气,更需要从现状中发现变化契机的智慧和感觉。透过保守势力的坚冰,我们可以在中国看到实际存在的三种互相关联、延绵不绝的趋势,在往民主化的方向汇合。第一种趋势是农村的民众自治和基层干部直接选举的普及。八十年代初,在当时的全国人大彭真委员长的力主之下,修改后的新宪法正式确立了村民自治原则。1987年公布村民委员会组织法(试行)以后,过去由上级党政机关指定基层干部的做法被逐步废止。虽然在农村选举中还存在不少问题,但是党政机关的任意干涉已受到限制,权力的正统化机制开始发生微妙的变化,一种多元性政治正在形成,其影响开始渗透到乡、县以及中小城市[6].可以说,在某种意义上这是第三次“农村包围城市”的局面。虽然从基层民主到国家政治民主的历程会比较长,但由于扎根于农村的民主政治能带来社会条件的变化,结果这种自下而上民主化的方法也许比自上而下的宪政方法更有效。

  

   第二种趋势是全国人民代表大会常务委员会功能的强化。尤其值得注意的是,第七届全国人大委员长万里从1991年开始把人大的监督工作提到与立法同等重要的高度,1993年接任委员长的乔石更进一步强调监督职责的意义,并在同年九月制定了关于加强对法律实施情况的检查监督的若干规定。人民代表大会在行使法律监督的权力和制定监督法的过程中,逐步强化了自己的影响力,开始改变所谓的“橡皮图章”形象。例如,在1995年的第八届全国人大第三次会议上,对政府的批评和自由讨论就十分活泼,在重大人事安排方面出现了大量的反对票,这在中国现存政治格局中是非同寻常的。1997年3月14日,乔石在八届人大第五次会议闭幕式上的讲话中,重新提出没有民主就没有社会主义和现代化的命题,主张“制定一系列的法律、法令和条例,从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化”。他还说,“我们的有些工作习惯和工作方法,如果不符合宪法和法律,就一定要坚决地改过来”,“要以改革的精神把社会主义民主法制建设推向一个新的阶段”。在中共十五大上,乔石的一些政治主张得到采纳,但他个人却退出了权力中枢,这样的局面很微妙。今后全国人大常委会的功能是强化还是弱化,则有待观察。   

  

   第三种趋势是,中共高层的寡头支配体制与党内外的关系结构之间,形成了复杂的连动格局。中共十五大的最大共识是,在三年左右的时间内完成国有企业的改革,但对于如何实现这一突破性进展,却有截然不同的主张。1995年8月,江泽民发出了决不能放弃党对企业政治上的领导的指示,据此,中共中央在1997年1月颁布了关于进一步加强和改善国有企业中党的建设工作的通知。但是这种做法在企业经营中引起了党委书记和厂长、经理的权限之争,政府有关部门也表示了不同看法。鉴于这种情形,《人民日报》1997年6月30日发表了文章,再次强调应以江泽民在1995年8月的重要指示来统一思想,加强党对企业的政治领导的自觉性。但是,1997年7月13日的《人民日报》却在头版头条刊登了题为“切实加快经济结构调整——着重研究核心问题'钱从哪里来'”的文章,并要求读者注意这一主题的系列报道。在此期间,朱熔基则公开宣称,在加强国有企业领导班子建设方面,要特别注意选好企业的厂长、经理。高层发出不同的声音并在社会中引起不同的反响,表明党内以及各种权力结构之间的利益分化和非意识形态化已经势不可挡。至于这种分化能否与近年来的党内精英淘汰机制相结合,并导致顾准所主张的用共产党的“一分为二”来促进议会政治的局面[7],是个饶有趣味的问题。

  

   上述趋势与民主化的关系,可用社会学家埃利亚斯(N.Elias)的关于寡头政治发展趋势的两层多人博弈模型来说明。在这种情形下,两、三个互相依存的势力一旦达成均衡,上层最强的选手控制局面的机会就会受到相当大的制约;在上层各派竞争的过程中,基层利益集团的竞争能力不断提高;虽然上层最强的选手依然在其他选手中夸示自己的优越性,但由于基层选手能力的增强,一种能够限制强权行为的复杂的关系网络势必形成并日益扩大,即权力的差距将缩小,而行使权力的机会趋向平等[8].在这里,人民势力的壮大、民主化时机的成熟与上层的分化程度成正比。

  

   2.民主制度的两种形态:权威型民主与共识型民主

  

中国的民主化实践可以参考M ·韦伯的权威型民主(authoritative democracy )和日本的共识型民主(consensus democracy )这两种形态。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:「当代中国研究」一九九八年第一期(总第60期)

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