李林:坚持在法治轨道上推动经济高质量发展

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法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。新时代新征程,发展新质生产力、推动高质量发展,必须坚持以法治为引领,更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。图为2024年3月14日,在位于重庆市璧山区的重庆康佳光电科技有限公司,工作人员在商显MLED生产线上作业。 新华社发 曾清龙/摄

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务,是中国式现代化的本质要求之一。党的二十大报告明确提出,加快构建新发展格局,着力推动高质量发展,加快建设现代化经济体系。现代化国家应当是法治国家,现代化经济应当是法治经济。要更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,把法治建设贯穿于经济高质量发展的全过程和各方面,筑牢经济高质量发展的法律制度基石。

一、法治是经济高质量发展的内在要求、制度基础和重要保障

党的二十大报告对“坚持全面依法治国,推进法治中国建设”作出专章论述、专门部署,提出“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”的目标任务。法治化是人类文明发展的重要内涵和显著标志,法治是推动经济高质量发展、加快建设现代化经济体系、推进中国式现代化的内在要求、制度基础和重要保障。实践证明,现代经济与法治密切关联、相生相伴,高质量发展与法治化相辅相成、相得益彰。没有现代化法律制度和法治体系的基本遵循和制度保障,就不可能实现经济高质量发展。习近平总书记指出:“社会主义市场经济是信用经济、法治经济。”①改革开放以来,我国之所以创造出经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹,同我们不断推进社会主义法治建设有着十分紧密的关系。要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好,就必须把全面依法治国坚持好、贯彻好、落实好;要推动我国经济社会持续健康发展,不断开拓中国特色社会主义事业更加广阔的发展前景,就必须全面推进社会主义法治国家建设,从法治上为解决这些问题提供制度化方案。

要把握经济发展与法治保障的三种基本关系。一是经济基础决定法治上层建筑。马克思说:“无论是政治的立法或市民的立法,都只是表明和记载经济关系的要求而已。”②在这种关系中,法治只是经济规律、经济生产、经济行为和经济存在等经济关系在国家意志和上层建筑上的反映。经济是否繁荣发展,或者是否陷入危机衰退,根本上并不在于法治,而是取决于经济本身能否遵循其运行发展的基本规律,以及社会制度和国家政治(政策)体系、意识形态等是否有利于解放和发展生产力。二是法治上层建筑对经济基础具有反作用。在这种关系中,法治的反作用既可以表现为积极促进和保障经济健康发展、高歌猛进,也可能表现为消极阻碍甚至桎梏经济发展。如果法治已经成为经济发展的严重障碍,就必须进行法治改革或实行“变法”,以解放和发展生产力。三是法治上层建筑总体上适应经济发展的需要,但在某些环节和方面、某些地方和部门、某些时候和领域,不能正向地积极作为(如某些立法执法司法的不作为),反向地掣肘(如执法司法腐败、部门保护主义、地方保护主义等)甚至阻碍经济发展。由此可见,尽管法治对于经济发展的作用至关重要、不可或缺,但主要还是一种外在间接的制度性、规则性、条件性和环境性因素,“恶法”不但不能保障经济必然发展,甚至会阻滞扼杀经济;“良法善治”可以改造生产关系、保障经济基础但不能直接创造生产力。法治可以通过立法的分配正义、执法的执行正义、司法的矫正正义、守法的行为正义等,为经济发展提供规范依据、行为遵循和个案救济。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。要用良法保障善治、促进经济高质量发展,保障现代化经济体系建设。

二、推动经济高质量发展必须走法治之路、行法治之力,持续深化全面依法治国实践

全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,关系党执政兴国,关系人民幸福安康,关系党和国家长治久安,当然也关系经济高质量发展。推动经济高质量发展,须臾离不开法治的引领、保障和促进作用,离不开全面依法治国的制度基础和法治环境。必须坚定不移走中国式现代化法治之路、行法治之力,从战略全局上进一步加强法治建设,持续深化全面依法治国实践。

一要把全面依法治国贯彻到统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的全部实践中,把宪法法律实施贯彻到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各领域各方面,在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家,为推动经济高质量发展筑牢法治根基。

二要深入推进全面依法治国,加快建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家,围绕保障和促进社会公平正义,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,全面推进国家各方面工作法治化,更好发挥法治对推动经济高质量发展固根本、稳预期、利长远的保障作用。

三要加强中国特色社会主义法治体系建设,加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系,加快推进涉外法治体系建设,形成与我国经济高质量发展相适应、相匹配并不断完善的法治体系,为推动经济高质量发展提供持续稳定可预期的法治供给和制度化、规范化、体系化的法治保障。

四要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,优化法治工作格局,提高法治运行质量,增强法治治理效能,构建高效权威的法治秩序,形成良法善治的法治局面,全面发挥法治对经济高质量发展的引领、规范、保障作用。

五要用法治保障和促进新质生产力发展。习近平总书记强调:“必须牢记高质量发展是新时代的硬道理,全面贯彻新发展理念,把加快建设现代化经济体系、推进高水平科技自立自强、加快构建新发展格局、统筹推进深层次改革和高水平开放、统筹高质量发展和高水平安全等战略任务落实到位,完善推动高质量发展的考核评价体系,为推动高质量发展打牢基础。”③发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点,必须进一步全面深化改革,处理好改革与法治的关系,加快形成与新质生产力相适应的新型生产关系和法律关系。

六要抓住领导干部这个“关键少数”,不断提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、促进创新、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力,努力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、保障经济靠法的法治氛围,为推动经济高质量发展提供有利法治条件和良好法治环境。

三、发挥法治的引领、规范和保障作用,在法治轨道上推动经济高质量发展

党的二十大报告首次提出,“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”,不仅指明了深入推进全面依法治国的时代使命和中心任务,而且明确了全面建设社会主义现代化国家的重要遵循和法治保障。必须更加重视法治、布局法治、厉行法治,完整、准确、全面贯彻新发展理念,加快构建新发展格局,把构建高水平社会主义市场经济体制、建设现代化产业体系、全面推进乡村振兴、促进区域协调发展、推进高水平对外开放等决策部署纳入法治调整、规范和保障范畴,在法治轨道上推动经济高质量发展。

(一)坚持宪法的国家根本法地位。宪法集中体现了党和人民的统一意志和共同愿望,是国家意志的最高表现形式,具有根本性、全局性、稳定性、长期性。宪法规定的是国家的重大制度和重大事项,在国家和社会生活中具有总括性、原则性、纲领性、方向性。宪法规定了人民民主专政的国体以及党的领导制度、人民代表大会制度、社会主义基本经济制度等中国特色社会主义根本制度、基本制度和重要制度,明确了坚持改革开放,不断完善社会主义的各项制度,发展社会主义市场经济,贯彻新发展理念,逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的一系列基本原则和目标任务,是建设中国特色社会主义的总依据、总遵循和根本法治保障。推动经济高质量发展必须贯彻宪法精神,恪守宪法原则,符合宪法规定,努力使每一项立法都符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施,切实把宪法要求贯彻落实到推动经济高质量发展的全过程各方面。

(二)加快完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。立法是将经济社会发展纳入法治轨道的前提条件和重要途径,立法产生的每一项法律制度好不好、管用不管用、能不能解决实际问题,是经济社会主体对立法工作的评判标准。贯彻新发展理念,推动经济高质量发展,加快现代化经济体系建设,必须坚持以法治为引领,全面推进科学立法、民主立法、依法立法,不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。

一是建设与推动经济高质量发展相适应、相匹配的现代化的法律体系,让各种市场主体代表广泛真实地表达立法诉求、参与立法过程、平衡立法利益,使经济社会立法切实成为表明和记载经济关系要求的法律体现。

二是坚持统筹立改废释纂,按照推动经济高质量发展的规律要求和发展趋势,全面完善法律、行政法规、监察法规、地方性法规体系,不断增强法律体系对于保障和促进经济高质量发展的针对性、适时性、操作性,补齐现代化经济体系的立法短板和弱项,突破阻碍经济高质量发展的各种立法藩篱。

三是统筹加强各个法律部门的立法建设,不仅要重视加强民法商法、行政法、经济法等较为直接配置经济资源、调整经济关系、规范经济行为、维系经济秩序等法律部门的立法,也要重视加强宪法相关法、社会法、刑法、诉讼法等相对间接作用于经济建设的法律部门的立法,不断增强我国法律体系调整社会主义市场经济关系的整体性、系统性、协同性,加快构建适应中国式现代化建设的法律体系。

四是加强重点领域立法,贯彻新发展理念、构建新发展格局,着眼于加快发展新质生产力和推动经济高质量发展,及时制定和完善深化供给侧结构性改革、促进创新驱动发展、完善现代化产业体系、防范化解金融风险等急需的法律法规,不断完善社会主义市场经济法律体系。

五是加强新兴领域立法,加快数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算、区块链,以及新能源、绿色低碳、量子计算、生物制造、合成生物学、基因编辑、脑科学、再生医学等新技术新应用催生的一系列新产业、新业态、新模式领域的立法,以良法善治保障新兴领域健康发展,为推动经济高质量发展营造良好的科技环境、创新环境、业态环境、发展环境,提供有力的法治保障。

六是统筹推进国内法治和涉外法治,坚持立法先行、立改废释并举,形成系统完备的涉外法律法规体系。加强涉外领域立法,尤其是加强对外投资、对外援助、涉外法务、涉外民商事纠纷解决等经济领域的立法,积极推动加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)和《数字经济伙伴关系协定》(DEPA)等高标准经贸协议,加快构建系统完备、衔接配套的涉外法律法规体系。

七是进一步加强合宪性审查和备案审查工作。按照党的二十大报告提出“加强宪法实施和监督,健全保证宪法全面实施的制度体系”“完善和加强备案审查制度”的要求,进一步完善合宪性审查程序机制,依法对所有提请全国人大常委会审议的法律案进行合宪性审查,在每一个立法环节都把好宪法关。进一步加大审查力度,依法对报送备案的行政法规、监察法规、地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例、经济特区法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规以及“两高”司法解释开展审查,以更具刚性的制度维护国家法治统一,以更高水平的立法引领和促进经济高质量发展。

(三)扎实推进依法行政,努力实现严格公正司法。执法司法要成为经济快速增长的“加速器”往往并不容易,但却可能成为经济下滑衰退的“最后一根稻草”。在我国,执法司法是国家行政和司法机关在法治轨道上服务经济社会发展的基本职能和把法律法规付诸实现的主要方式,努力让经济社会主体在每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义,是推动经济高质量发展对执法司法工作的目标要求,也是防止执法司法出现“最后一根稻草”现象的底线要求。

党的二十大报告强调,“扎实推进依法行政”,对转变政府职能、深化行政执法体制改革、强化行政执法监督机制和能力建设等作出重点部署、提出明确要求,为新时代法治政府建设提供了根本遵循。应当把扎实推进依法行政、加快建设法治政府同加快构建新发展格局紧密结合起来,充分发挥政府运用法治思维、法治方式和法治手段服务和推动经济高质量发展的重要作用,防止利用行政手段对社会主义市场经济“瞎指挥”“胡命令”“乱干预”“朝令夕改”,防止和纠正利用行政或刑事手段干预经济纠纷,切实消除执法司法中的地方保护主义。

公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线,是法治保障经济高质量发展的必然要求。要深化司法体制综合配套改革,全面准确落实司法责任制,规范司法权力运行,健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职、相互配合、相互制约的体制机制,强化对司法活动的制约监督,促进司法公正,努力为推动我国经济社会高质量持续健康发展提供更加公平正义、高效权威的司法服务和保障。努力建设协同高效的涉外法治实施体系,提升涉外执法司法效能,推进涉外司法审判体制机制改革,提高涉外司法公信力。积极发展涉外法律服务,培育一批国际一流的仲裁机构、律师事务所。要深化执法司法国际合作,加强领事保护与协助,建强保护我国海外利益的法治安全链。

(四)营造法治化一流营商环境。法治是最好的营商环境。营造法治化一流营商环境是构建高水平社会主义市场经济体制的重要举措,是建设现代化经济体系、推动高质量发展的应有之义。习近平总书记强调:“要根据新发展阶段的特点,围绕推动高质量发展、构建新发展格局,加快转变政府职能,加快打造市场化、法治化、国际化营商环境,打破行业垄断和地方保护,打通经济循环堵点,推动形成全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系。”④

在宏观层面,要充分发挥宪法、宪法性法律、行政法等立法固根本、稳预期、利长远的保障作用,即我国社会主义法治,要“固”作为党执政基础、国家政权基础、社会稳定基础的民心和经济,要“稳”民众、企业和社会对公平正义、经济发展、政府诚信、法治权威、安全稳定等的预期,要“利”人民长期幸福、经济持续增长、社会长期稳定、综合实力显著增强、制度体系长期保障良法善治、中华民族伟大复兴的中国梦如期实现。

在法治工作基本格局层面,要以高质量立法夯实营商环境的坚实制度基础,以规范文明执法强化营商环境的有力法治保障,以严格公正司法提升营商环境的优质司法服务,以全民尊法守法形成营商环境的良好法治氛围,全面提升法治化营商环境建设水平。

在法治实践层面,要尽快出台民营经济促进法,切实把《中共中央?国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》纳入法治轨道予以有效贯彻落实,深入实施国务院《优化营商环境条例》,依法平等保护国有、民营、外资等各种所有制企业产权和自主经营权,完善各类市场主体公平竞争的法治环境;依法保护企业家合法权益,加强产权和知识产权保护,形成长期稳定发展预期,鼓励创新、宽容失败,营造激励企业家干事创业的浓厚氛围;深化简政放权、放管结合、优化服务改革,全面实施市场准入负面清单制度,支持企业更好参与市场合作和竞争;实施好外商投资法,放宽市场准入,推动贸易和投资便利化;加强反垄断和反不正当竞争,破除地方保护和行政性垄断,依法规范和引导我国资本健康发展。

 

注释:

①习近平:《在企业家座谈会上的讲话》(2020年7月21日),载《习近平著作选读》第二卷,人民出版社2023年版,第322页。

②《马克思恩格斯全集》第四卷,人民出版社1958版,第121–122页。

③《习近平在中共中央政治局第十一次集体学习时强调?加快发展新质生产力?扎实推进高质量发展》,载《人民日报》2024年2月2日,第1版。

④习近平:《从全局和战略高度推进全面依法治国》(2020年11月16日),载《习近平著作选读》第二卷,人民出版社2023年版,第383页。

 

作者:李林,中国社会科学院学部委员、法学研究所研究员,中国社会科学院大学法学院特聘教授。

来源:《习近平法治思想研究与实践》专刊2024年第3期(《民主与法制》周刊2024年第15期)。

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