现代国家成长中的国家形态问题

选择字号:   本文共阅读 2958 次 更新时间:2010-02-03 10:32

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杨光斌 (进入专栏)   郑伟铭   刘倩  

摘要:国家形态与国家成败具有密切关系。马克思的国家理论是在批判分析现代国家成长中形成的,其工具主义国家观和国家自主性理论是现代国家理论的“元理论”,对于研究现代国家建设具有普适性。比较政治发展的研究发现,工具主义国家和自主性国家及其变体,直接关系到国家的治理状况,而国家的相对自主性是国家成功的关键。

关键词:工具主义国家 俘获国家 自主性国家 发展型国家 掠夺型国家

在国家理论中,最流行的大概是国家类型学。我们发现,这些国家类型理论存在一些共同难题:第一,它们难以解释同一类型的国家为什么会呈现出截然不同的形态;第二,它们不能解释为什么同一类型的国家会有完全不同的政治命运;第三,它们不能解释为什不同类型的国家会有类似的制度安排和类似的政府行为。

目前流行的诸多国家类型说,事实上是关于国家的“理想类型”(ideal type)。无论是什么样的国家理论,一旦离开国家-社会关系的维度,其解释力就会受到质疑。国家从社会中来,国家独立于社会,但又受到社会的影响。这样,国家力量相对于社会力量所表现出的形态,就是我们所说的国家形态。具体而言,国家形态是一个国家在特定时期因国家-社会互动所形成的政治形态(治理结构),以及由此政治形态产生的相应的政治过程和治理绩效。与我们熟悉的国家类型相比,国家形态是一种更加真实的存在,并且任何一种国家形态都具有历时语境中的周期性或相对性,而不是国家类型学所规定的国家类型的稳定性或绝对性。与国家类型学不同,国家形态理论更关注国家治理问题。

我们发现,马克思的国家理论具有“元理论”的性质。马克思认为,国家从社会中来,国家归根到底受制于社会,甚至成为社会的工具,其最著名的论断就是“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了”①。在《资本论》中,马克思明确指出国家相对于经济关系是“依附关系的政治形式”②。应该说,马克思、恩格斯对于上升时期的资本主义及其国家本质与形态的认识是极为深刻的。

同时,西欧资本主义国家成长时期急剧动荡,这对生活在其中的马克思又有直接影响。马克思面临的最典型的政治现实包括但不限于19世纪30-40年代英国的宪章运动、1848年欧洲革命和1871年巴黎公社起义,其中每一个重大现实都对马克思的思想形成有着直接的影响。宪章运动验证了国家的阶级性和工具性,巴黎公社的诞生则使他产生了无产阶级政体思想,同样,1848年欧洲革命也孕育了马克思特定的国家观——国家自主性。

国家自主性是指,来自社会的国家享有超越社会的能力,国家超越于个人和群体利益之上而代表公共利益和公共意志。在黑格尔那里,市民社会反映的是特殊性,是不同个人与团体的利益,而国家代表普遍性,反映普遍的利益与意志。从黑格尔到韦伯,国家自主性思想在德国最具连贯性和系统性。在批判黑格尔的国家学说时,马克思直接引用黑格尔的话陈述官僚机构的公共性:“在各种权力当中,行政部门是最难分析的。与立法部门相比,在更大的程度上,行政部门是全体人民的财产”①。

我们看到,马克思主义既总结了工具性国家理论,又注意到了国家的自主性现象。国家自主性不但在法国有,在德国也不容忽视。可以认为,在经济上有了成熟的垄断阶级的国家,事实上已经具有了工具主义属性和特征,否则就难以理解自由放任政策下的国家“守夜人”的史实。而在阶级力量脆弱和国家力量强大的国家,比如马克思时代的法国和德国,国家超越于阶级之上的自主性行为和特征也是一种历史事实。只不过与工具主义国家理论所具有的成熟性和规范性相比,马克思对自主性国家的认识更多的是一种经验性观察,并将自主性国家现象视为特定历史条件下的特殊历史现象②。可见,关于国家自主性,马克思和黑格尔是有区别的。马克思的国家理论是在批判或分析资本主义国家中形成的,因而对于研究现代国家建设而言具有普适性。

一、工具主义国家的当代形态及其变体

在马克思那里,工具主义国家是一种比较成熟的理论,19世纪的英国是一个典型的资本主义国家,基于典型经验的研究称得上是一种规范性理论。作为新兴的资本主义国家,其工具性表现得比较突出和充分,那么作为一个成熟的资本主义国家,工具性特征如何呢?对此,新马克思主义内部存在着争论,新马克思主义工具学派认为,马克思主义关于国家工具性的论述,比任何别的看法都更接近阶级社会的政治现实。密利本德认为,不能把工具论简单化,否则就忽视了国家的自主性③。但是,不同于结构主义的马克思主义,在密利本德那里,国家自主性和相对独立性并没有减少国家的阶级性质,国家在采取相对自主性行动的同时还维护统治阶级的利益,巩固资本主义秩序④。

显然,新马克思主义国家理论仍然以发达国家为经验基础,20世纪中后期一些发展中国家的现代化、尤其是20世纪末期苏联-东欧国家的转型为政治学和其他社会科学研究提供了经验资源,在国家理论上出现了俘获型国家、勾结型国家之类的说法。我们认为,这些所谓的新型的国家形态,都只不过是工具主义国家的翻版或另一种表达,是工具主义国家的衍生形态或变体。

俘获国家I型。从20世纪80年代开始,发生了世界范围内的制度转型即从计划经济向市场经济、从威权主义向代议制政治的转型。在转型过程中,在威权体制下或计划经济中居绝对主导地位的国家与政府因为市场的诱惑而被市场俘虏,财团在政治过程中发挥重要作用,甚至可以制定有利于自己的游戏规则,政府成为财团政治的俘虏,形成所谓“俘获型国家”(captured state)。具体地说,俘获型国家就是企业通过向公职人员提供非法的个人所得来制定有利于自身的国家法律、政策和规章的企图。在政治过程中,企业通过这种机制来影响政府的政策,以获得独有的优势,其手段通常是设置不利于竞争的壁垒,最终以高昂的社会代价创造出排他性垄断利益⑤。

对22个转型国家俘获情况的研究表明,在高俘获型国家,公共权力创造了一个将产权安全和合约权利等公共产品私有化的市场,仅有很少的公司能够通过影响力或俘获国家而拥有寻租的机会。由于有些企业独家享有影响国家决策的特权,控制着国家的重要经济命脉,而其他企业则被完全排斥在外,俘获者企业从而独享巨大收益,其增长速度是其他企业的两倍。

但是,俘获者企业高速增长的社会成本表现在,既抑制了高俘获国家的公司数量的增长,也带来制度性腐败和集体性腐败:为了“收买”关于重大立法条款的投票而向议员行贿,为了能使有利于自己的法规和法令通过而向政府官员行贿,以及为了影响法庭判决而向法官行贿。其结果便是潜在的恶性循环:一小部分有活力的公司获得了排他性优势,但代价是进一步削弱了国家提供必要的公共产品的能力,抑制了经济增长①。

与“俘获型国家”相联系,另外一个分析性概念就是勾结型国家。“勾结型国家是指政府(总统办公室、司法机关、永久性官僚部门、独裁者、统治集团等等,视具体情况而定)与特定私人集团(利益集团)为了自身利益相互勾结的状态,这种状态有时可能是稳定的,有时可能是周期性震荡的”②。勾结型国家是一种强强(政府+财团)联合,必然会对人民和社会实行掠夺,因而勾结型国家又会演变为掠夺型国家。勾结型国家必然会干扰和阻碍市场的成长与经济的发展。

转型国家中出现的“俘获型国家”,其原形就是马克思笔下的工具主义国家,即国家和政府变成了私人资本牟利的工具,或者说公共性政治权力成为私有化经济权力的俘虏。与成熟的资本主义国家相比,转型国家虽然在历史上国家力量强大而私人资本缺失,但国家转型是一个破旧立新的过程,是一个国家重建过程,国家本身变得脆弱不堪;与此同时,在政治民主化和经济私有化过程中,私人资本异军突起,形成寡头政治。20世纪90年代的俄罗斯转型经典地验证了这一理论。

俘获国家Ⅱ型。国家是从社会中脱离出来的公共权力机关,具有公共性。不仅如此,我们看到,国家作为一个自组织系统还拥有自己的目标和利益,当这样的自组织系统因为某种社会力量的约束而偏离自己的目标和利益、进而丧失公共性时,也可以认为这个国家被俘获了。也就是说,国家不但会被私人资本俘获,还可能为其他社会力量俘获。因此,除了经典意义上的工具主义国家的变体即政治力量为经济力量俘获,还有其他形式的国家俘获,我们称之为“俘获国家II型”。民粹主义盛行的国家其实也就是这样的俘获型国家。

在大众政治时代和民主政治中,很多国家的政治都染有民粹主义的特征。但是,一个国家的政治之所以被定性为民粹主义,是因为其政治过程中直面民众进行卤莽的、不审慎的、不负责任的煽动,向民众妄许不能兑现的诺言。我们认识到,把民粹主义盛行的国家界定为俘获型国家可能会有一定的争议,因为民粹主义的群众基础是普通大众,难道国家不就是为了大众的利益?这里牵涉到国家利益、公共利益、大众利益之间的政治哲学上的复杂关系。一般来说,大众利益、国家利益与公共利益有密切关系,但是不能简单地划等号,它们之间有时甚至存在着紧张关系。国家应该是大众利益的捍卫者,这也应该是国家存在的终极价值。但是,作为一个自组织系统的公共权力机关,它不但要实现大众的利益,还要平衡其他阶层的利益,并以实现自己的安全和秩序为己任。任何一种社会力量都可能威胁国家安全和秩序,私人资本为了自己的利益可以危及国家安全,历史上有些国家安全和秩序的威胁则来自民众。同样,国家也可能因为安全的原因而侵犯民众或特定阶层的利益。这些复杂关系恰好说明不能把国家利益、公共利益和民众利益简单化。

就国家存在的价值而言,大众利益实现的前提是国家发展以及由此带来的更好的国家安全和国内秩序。如果没有安全、秩序以及国家发展,大众利益就是一句空话,很多发展中国家的现代化历程已经证明这一点。换句话说,如果普通大众为了自己的眼前利益和狭隘利益而牺牲了国家本身所具有的独立性以及国家的其他目的(如安全和经济发展),国家就被绑架了。由于技术革命的影响,政治已经从过去的精英权利政治演变为大众权利政治,大众权利政治时代早已来临,一般民众更容易、也更愿意用政治来实现自己的利益诉求。在大众权利政治中,民主政治与民粹主义之间并没有明显的界限,很容易相互转化。尤其是,当克里斯玛(Charisma)式的政治人物为了自己的利益诉求而迎合非理性的大众时,上下合意就必然导致民粹主义政治,国家发展就会偏离正常轨道。民主政治必然使一些政治家特意讨好民众,而讨好民众的经济-社会政策又可能制约着国家经济增长;国家经济增长的停滞将进一步激起民众的不满,而为了当选的政治家就可能越发讨好不满的民众。因此,被民粹主义俘获的发展中国家往往处于恶性循环之中。

综上所述,无论是在成熟的资本主义国家,还是在发展中国家以及转型国家,工具主义的国家形态依然存在。但是,作为一种不稳定和不确定性的国家形态,在不同的国家以及国家成长的不同阶段,工具主义国家形态所表现的程度是完全不一样的。

二、自主性国家及其变体

相对于工具主义国家理论,自主性国家只是马克思的一种经验观察。我们认为,尽管黑格尔和韦伯对国家自主性的理论贡献是不容忽视的,但是,作为今天一种流行的和成熟的国家理论,离不开以普朗查斯为代表的新马克思主义者对当代资本主义国家特性的深入研究。

普朗查斯考察了资本主义国家相对于社会(阶级)具有自主性的结构主义根源,认为资本主义生产方式经济环节的特点,即经济脱离政治且能够独立运行的结构决定了国家的相对自主性①。因此,国家相对自主性不是一种特殊形势下的暂时现象,而是资本主义国家的普遍特征,工具主义国家理论无法解释资本主义国家的制度与政策。

普朗查斯的国家理论在美国引发了国家研究热潮。哈佛大学历史学教授斯考克泼(Skocpol)指出,首先,国家不仅应该被看作各社会阶级为经济利益而斗争的舞台,更应该被当作国内主权所协调的行政、政策过程和军事过程,是一个自组织系统。其次,作为一套国家机关或国家组织,国家就有可能和统治阶级在经济和社会资源的分配上竞争,国家所得资源的目标有时和统治阶级一致,有时并不一致,而不一致的目标甚至威胁统治阶级的利益。因而,国家具有自主性,至少有脱离直接的统治阶级控制的潜在自主性,但其实际的自主性的程度和自主性的影响,要具体情况具体分析②。Theda Skocpol指出,在发展中国家,国家要进行政治改革,推动经济发展,与跨国公司谈判;在发达国家,国家要处理经济问题,要推行社会福利项目。因此,国家是最为重要的政治角色,通过国家的政策以及国家与社会各团体的关系来影响政治和社会的进步。另外,国家不仅规定了公民社会与政府的关系,而且规定了公民社会内部的结构③。

这样,国家自主性既是发达国家和发展中国家的一种状态,也是一个重要的分析概念。由于国家合法地垄断暴力,因而是一种最强大的政治力量,也是一种最具强制力的力量,如何驾驭这个“利维坦”而不使其成为侵害社会的可怕的力量,就成为人类社会演进中的一个难题。事实上,具有自主性的国家在制度变迁中已经衍生出许多变体,诸如积极意义上的统合主义国家和发展型国家,消极意义上的掠夺型国家。另外,人们习惯上把苏联模式与国家的自主性联系起来,以苏联模式来质疑国家的自主性④。这是对国家自主性的误读。因为,现代国家是建立在社会分殊(differentiation)基础上的,从社会中分离出来的国家进而产生了功能分殊,这导致其功能必定是有限的,因此,有限的职能构成了国家自主性的前提和基础。而苏联模式不仅其国家职能无限膨胀且渗透到社会领域,还消除了国家与社会的界限,进而国家完全控制了社会。在施密特看来,“这将导致国家与社会合二为一。在这种状态下,所有事情至少在潜在意义上都是政治的。国家因此便无法声称其独特的政治特征了”。一旦国家干预的范围超越“政治的”领域而渗透到社会的每一个层面,国家的自主性与独立性就会消失,这将导致一种弱国家,国家本身的有效性就越差,国家甚至会消亡①。因此,苏联模式不属于国家自主性的衍生形态,这里主要讨论自主性国家的其他三个变体。

1.统合主义国家。这是一种国家主导社会的国家形态。统合主义思想在欧洲有着悠久的历史,但是,作为一种成熟的意识形态则出现在19世纪晚期,它的阶级和谐和国家团结(相对于自由主义的多元利益冲突和竞争)原则为其赢得了广泛的支持。作为一种政治形态或政治结构,则形成于两次世界大战期间的欧洲和拉美国家,第二次世界大战以后在拉美国家得到了进一步发展。

施密特对统合主义的定义是:在国家体系中,组织化的利益被整合到国家的决策结构中;这些代表性组织具有如下特征:有限的数量,单一性,强制性,非竞争性,层级秩序,功能分化,受国家承认,代表的垄断性以及国家对领导选择和利益表达的控制②。施密特强调了统合主义的结构特征和制度基础,其重心在于描述利益集团之间和利益集团与国家之间的制度安排。根据国家与利益集团之间关系的差异,施密特又将其划分为社会统合主义和国家统合主义,前者主要存在于欧洲国家,后者主要存在于拉美国家。韦尔达基于对拉美的观察指出,统合主义并不是一件可随意选择的工具,它的出现需要一定的社会文化条件。韦尔达归纳了统合主义的三个基本特征:强指导性的国家;对利益集团自由和行动的限制;将利益集团整合到国家系统中,使其既代表其成员的利益,又帮助国家进行管理和政策的执行③。

在政治结构或国家形态意义上,统合主义力图为人们描述一种有别于自由主义和其他流派的国家与社会关系模式:国家和利益集团之间一种有序、稳定的合作关系模式。这样在实践上面临的挑战是:作为一种政治结构或国家形态的统合主义还必须处理其与当代民主政治的关系。正如格兰特所言,统合主义能否被接受不仅取决于对经济绩效的贡献,还取决于它创造新的政治参与机会的能力以及与议会式代表制度建立均衡关系的能力④。

2.发展型国家。如果说统合主义国家侧重于总体上的国家与社会的关系,那么,发展型国家则着力于政治与经济或政府与企业的关系,发展型国家显然是统合主义国家框架下的一个次生形态⑤。由于是国家主导下的发展,威权主义是发展型国家的必然手段,政府用威权主义的手段动员支持力量并压制反对派⑥。可以说,发展型国家是自主性国家在特定时空下的一个变体。

我们看到,发展型国家源于对“东亚奇迹”的研究。此后,查默斯·约翰逊的“发展型国家”迅速成为研究东亚国家的一个主流范式⑦。在总结日本、韩国和中国台湾经验的基础上,“发展型国家”主要被概括为:(1)在国家结构上,政府具有明晰的发展议程,权威结构的非人格化以及一套纪律严明的官僚体系,国家权威自上而下渗透到社会之中;(2)国家建立了具有导航能力的诸多经济结构;(3)一种新型的国家-社会关系:因为共同的发展愿望而使得国家与商业集团结盟。总之,“一个具有清晰的以发展导向为目标的官僚化的渗透性威权国家,加之全副武装与有产阶级结盟以抗衡劳工社会阶级的经济机构,乃是国家控制转型权力的关键”⑧。

简单地说,发展型国家可以被界定为,国家能够通过增加转型性投资的刺激,并降低这种投资的风险,培养私人资本的长期企业愿景。这种国家或许不能免于“寻租”,或者把部分社会剩余用于官员自己和其亲友身上,而不是增加人民的福祉,但是,总体上看,官员行为的后果是推动而不是阻碍国家的转型。

今天被称为发展型的国家,其实和自由放任主义者所反对的重商主义国家差不多。安德森指出,“按照重商主义理论,为了国家的繁荣和强盛,政治5要不断地介入经济运行过程中。”①由此可以理解发展型国家理论与自由主义、新古典主义和新自由主义之间的冲突。在我们看来,特定的历史和文化,决定了发展道路和国家形态的特殊性。当然,我们必须认识到,不能因为文化的独特性以及由此衍生的道路的特殊性而否认发展型国家的问题。毕竟,发展型国家作为对西方主导的世界的一种应激性反应,它是由政治的、官僚的和私人资本势力而构成的无缝之网,必然导致“裙带资本主义”(crony capital-ism)和腐败这样的道德风险。没有人认为腐败是应该的。

另外,东亚地区的发展型国家体现了“嵌入式自主性”。有学者指出:“东亚模式的独特性不会在工业化或民主化之后就会简单地销声匿迹。在东亚,国家具有组织化的渗透性,没有泾渭分明的边界。它们的权力和功能具有弥散性,绝少考虑过程。总之,公私之间、政治和个人之间、正式和非正式之间、官方和非官方之间、政府和市场之间、法律和习俗之间、程序和实体之间的界限完全是模糊的。”②

3.掠夺型国家。作为一种从社会中分化出来的享有强制性权力的公共权力机关,国家权力具有两面性,既可以用来促进社会-经济的进步,也可以用来阻碍社会-经济的进步,与发展型国家相对的掠夺型国家就是一种阻碍进步和发展的国家形态。掠夺型国家是指那些榨取大量的用于投资的社会剩余、却不能提供“集体产品”、从而阻碍经济转型的国家。

掠夺型国家最容易出现在国家权力未能渗透到社会的前现代国家,或者具有部族政治特征的传统国家,国家官员把公共资源当作自己的私家物品来使用。因此,这类国家徒具现代国家的外表。例如,在扎伊尔,问题的核心不是新自由主义所担心的过度庞大的官僚机器,而是传统主义与专横权力的结合阻碍了资本主义发展。扎伊尔这样的掠夺型国家的权力具有典型的世袭性,国家权力被控制在一小撮人格化的个人关系网中。权力的核心是“总统集团”(presidential clique),大约由总统最信任的50来人组成,他们控制着最敏感和利益最大的部门,比如司法部、安全警察、内务部、总统办公室等等。接下来的是“总统兄弟帮”(presidential brotherhood),他们可能不是总统的亲属,但其职位有赖于与总统本人和总统帮的个人关系③。在扎伊尔这样的掠夺型国家,一个最突出的现象是处处可见行政干预,并且权力公然地用于交易。

与扎伊尔类似,近年来达尔富尔危机正是苏丹部族政治的写照,尼日利亚也身受部族政治之苦。在尼日利亚这样的新世袭主义国家,国家权力没有能力用来引导国家的发展,权力占有者总是利用国家资源来牟私利,腐败盛行。部族性国家结构导致国家能力的低下,使得国家不能动员社会力量,权力精英不能动员官僚机器,这样只能强化对石油资源和石油收入的依赖,而对石油资源的滥用和掠夺又使发展的灾难反复出现。

在理论上,具有世袭主义和部族政治特征的国家似乎不能称为自主性国家,这些国家在本质上还不是韦伯所说的现代国家,不具有合法地垄断暴力的主权者特征,国家的自主性特征并没有完全形成。而我们这样归类的理由是,第一,无论是自主性国家还是掠夺型国家,都是理想类型的国家形态;第二,尽管不是一种理想型的自主性国家,但是,既然能用国家权力来对国家资源进行掠夺,也充分说明了政治权力对于社会和资本力量的主导性,因而依然具有自主性国家的特征。

发展型国家和掠夺型国家是发展中国家的两种极端形态,前者导致国家的成功发展和转型,后者导致国家治理的失败。而在比较政治发展的学者看来,很多其他的发展中国家,比如印度和巴西,则处于两者之间,是一种中间形态的国家(intermediate),兼具二者的特征,因此,这些国家在有些领域获得成功,而在有些领域走向失败④。

三、现代国家成长中国家失败与国家形态问题

国家理论是抽象的,而抽象的国家理论都是来自活生生的制度变迁中所发生的故事。在现代国家成长过程中,有的国家成功地从传统国家转型为现代国家,比如本文提及的日本、韩国等;有的国家在转型中成为失败国家(failed state)或治理无效的国家,比如今天的尼日利亚和20世纪90年代的俄罗斯。什么样的国家可以归类为失败国家?我们认为,可以从国家的基本目的的角度来考察。国家可能有很多目的,但是基本目的主要包括:(1)国家安全;(2)国内秩序;(3)基本福利;(4)社会正义。换句话说,当一个国家不能提供前三项基本功能时,这样的国家就是失败国家。

在现代国家成长过程中,为什么有的国家成功转型,而有的国家在转型中失败?其中的原因无疑是多方面的,比如,过快的制度变迁迅速摧毁了人们赖于生存的长期形成的稳定性的政治-经济-文化结构。我们认为,国家失败的直接原因还与国家形态有关①。

流行于上个世纪50-70年代的政治发展理论以及上个世纪80年代开始流行的制度变迁理论均强调国家本身或政治因素在国家发展和国家成败中的决定性角色。阿尔蒙德认为,发展中国家的政治发展有两个主导性变量,即政府能力(或权力)和人民参政情况(或民主化)。不能维护基本的政府能力,也就丧失了政治变革的主导力量②。亨廷顿的政治发展理论则更加注重政治制度方面的建设,认为权威和秩序是发展中国家实现经济增长的前提③。因此,有人把亨廷顿视为当代“新国家主义”的奠基人④。在诺思看来,制度变迁的核心是国家,但是国家是如何产生的并不重要。已经产生的国家拥有合法地垄断并使用暴力的权力,自然要制定有利于国家存续的经济制度和其他制度安排,因此国家是根本性的⑤。国家或政治制度是经济增长与国家兴衰的关键性环境,这是对西方国家制度变迁规律的一般性总结。在西方世界兴起过程中,英国的成功和西班牙与法国的失败主要在于一个国家的政治制度能否有效地保护产权⑥。但是,英国虽然成功地成为霸权国家,为什么在19世纪30-40年代出现了人道主义危机?这就需要从国家-社会关系中的国家形态上寻找原因。

历史上,工具主义国家及其变体俘获型国家导致国家治理危机或国家失败的事例并不少见。第一个工业化国家英国就是因国家形态的工具主义性质而导致治理危机的典型。和后来其他国家不同的是,英国和美国的现代化是由社会力量主导的,并由此形成了政治思想上的社会中心主义。由洛克、亚当·斯密和休谟开创的社会中心主义,强调个人的自然权利和社会演化的自动均衡。结果,自然演化使工业化中的英国变成了强者的天堂,弱者的地狱。我们知道,国家的权力可分为政治权力、经济权力和文化权力。经济权力其实是企业家的权力,文化权力代表一种思想观念或对观念的垄断,当流行的观念与经济权力结盟,而政治权力无所作为时,弱者的处境可想而知。在第一次工业革命进行半个世纪后,国家不作为而导致的社会和政治恶果在英国都充分暴露出来,出现了马克思所说的“贫困化”,甚至是“绝对贫困化”。但是,当时的主导性观念认为,“贫困在一个社会中是必要的、不可缺少的因素,没有它的存在,国家和社区就没有文明的秩序……没有贫困,就没有劳动,没有劳动,就没有财富”⑦。这样,为了所谓的“文明的秩序”,国家任由贫困化发展,造成财富的两极化。1801年,1.1%最富有的人占有国民总收入的25%,到1812年上升到35%。1867年,2%最富有的人的财富占有国民总收入的40%,而体力劳动者的收入占国民总收入的比重从1803年的42%下降到1867年的39%。基尼系数从1759年的0.52上升到1801年的0.59。

财富分配的两极化,必然导致剧烈的社会冲突,进而影响政治稳定。19世纪上半叶是英国历史上社会矛盾最为尖锐的时期之一,工人运动风起云涌,并时有骚乱,比如1811-1818年的捣毁机器的卢德运动、1816年东盎格鲁和斯巴费尔德的骚乱、1819年的彼得卢大屠杀、1831年改革法案骚乱和纽泊特起义等,失业和贫困化还必然导致犯罪的激增。

如此严重的社会冲突、政治动荡和社会犯罪,不能说不是一种国家治理的危机,根源则是当时流行的观念以及由此形成的国家不作为政策。那么当时国家在干什么呢?就是斯密所说的“守夜人”或者马克思所说的“资产阶级的管理委员会”的角色,为资产阶级的国内外贸易政策保驾护航。在英国,由于商人利益与国家利益的一致性,代表商人利益的观念和思想在英国总是能够适时地成为国家的政策,体现出社会与国家的高度契合性。在国家发展的过程中,商人的利益和国家利益高度一致,国家让商人去追逐个人财富由此增加国家财富,将商人的要求变为国家的政策,并为商人提供政治和法律上的保护。有人这样评价英国的国家与商业阶层的关系:“思想和政策的新阶段的特征是政府利益和私人利益的结合,国家和商人利益的结合,而他们所追求的理念不仅是国家实力,而且是国家势力与私人及社会利益的结合”①。英国当时的许多法令都是由商人起草的,他们将国家利益和自身的利益视为一体,在他们看来,国家只不过是一个特殊的企业,是一个非常强大的经济共同体,而自己只是共同体中的一员。正因为如此,在国内政策上,没有哪一个国家比英国更多地对其商人阶级的要求做出反应;在国际关系史上,没有哪一个国家比英国更注重战争的商业含义,比如鸦片战争。

但是,仅仅为私人资本服务的国家最终陷入治理危机。在英国工人阶级经历了长达一百年的贫困化之后,国家终于开始转变观念,学习新的治理方式,开始扮演“社会工程师”的角色。20世纪初,英国出台了一系列失业法令,通过并实施了《失业工人法》(1905)、《劳工介绍所法》(1909)和《失业保障法》(1912),初步建立了社会保障和福利体制,1944年出台了《贝弗里奇法案》,最终将英国变成一个“福利国家”。

历史的教训和经验并未被后人有效汲取,或者说利益让所有的历史智慧烟消云散。20世纪90年代,俄国民众重复着英国工人阶级一百多年前的苦难,而原因则同样是因为国家成为私人资本的“管理委员会”,国家被私人资本俘获。俄罗斯重蹈西方早期资本主义国家的覆辙,一个高度依附性国家必然伴随着治理危机,甚至是国家的失败。后来,普京执政以后,俄罗斯又充分展现了国家的自主性,在国家-社会关系上表现为典型的国家统合主义,在政治-经济关系上塑造了一个发展型国家,国家因此得以复兴②。

国家失败既可能来自国家自主性丧失而成为社会力量的工具或被私人资本俘获,也可能因为国家权力太任性而形成国家对社会的掠夺。比较政治学告诉我们,在历史和现实中,掠夺型国家同样可能导致国家失败。在中国历史上,从晚清到国民政府,其中大多数时间内的国家行为都具有掠夺性③。在当下,很多发展中国家在掠夺性国家和工具性国家之间徘徊,似乎始终找不到自己的位置,国家自主性丧失,南美的很多国家即是如此,其中阿根廷最具代表性。从殖民地时代,阿根廷就是大地产制,少数农场主垄断着全国最好的耕地和牧场。阿根廷继承并延续了一个断裂的阶级结构,而庇隆的民粹主义又使这种阶级关系更加紧张,他在言辞上猛烈攻击农牧业主,引起后者的敌意与愤怒,但是,他又没有真正削弱后者的权力,没有根本改变“农业国”的社会结构。自庇隆的民粹主义政府(1945-1955)以来,阿根廷事实上成为一个分裂的社会:农村中的大农牧主与农民的对立,城市中的劳工阶层与私人资本的对立。在民主政治中,被动员起来的劳工容易形成政治上的优势,并因此推行有利于劳工的政策;而有利于劳工的政策,又必然导致农牧主和私人资本的怨恨,并中断民主而推行官僚独裁,形成典型的钟摆政治和钟摆经济政策④。

分裂社会的钟摆政治必然带有掠夺性特征,而在新自由主义政策盛行的上世纪90年代,大力推行私有化的梅内姆政府又让阿根廷成为一个掠夺型国家。但是,梅内姆政府出售国有资产的收入,有很多落入政府官员的腰包,而没有用于社会服务。由于国家与私人资本的勾结,政治腐败和司法腐败十分严重。由于国家自主性的缺失以及由此酿成的错误政策,2001年底阿根廷爆发了南美洲一百年来最严重的经济危机、政治危机和社会危机。在危机中,民众的收入损失近40%,其中中产阶级的贫困化最引人注意。

英国、俄罗斯、阿根廷以及其他发展中国家的经验说明,无论是亲大众的民粹主义,还是亲私人资本的自由主义,说到底都标志着国家丧失了其应有的自主性,国家变成了一部分人的工具。在工具主义国家中,国家要么变成掠夺他人的工具,要么成为掠夺的对象,由此导致治理危机甚至是治理失败。

比较政治发展的经验验证了马克思主义经典作家对于政治权力的看法,即政治权力既可以用来推动经济的发展,也可以用来阻碍经济的发展。应该说,在众多的国家理论流派中,马克思的国家理论具有不可替代性。比较而言,成熟国家依然具有了工具主义属性,但其自主性也得到充分体现,否则它们就不可能形成稳定中的繁荣。相对于已经完成现代化建设的国家而言,建设时期和转型时期的国家更容易丧失自己应有的属性而沦为社会的工具。值得警惕的是,国家不但可能成为经济权力的工具,还可能成为有着大众身份的社会权力的工具,或者利用国家权力来掠夺社会。无论是工具性国家还是掠夺性国家,都可能导致治理危机甚至国家失败。成功转型的发展中国家或后发国家的经验更为宝贵,那就是国家必须具有自主性,这种自主性既可能在一般的国家-社会关系上表现为“国家统合主义”,也可能在政治-经济关系上表现为“发展型国家”。由此也说明了国家形态的阶段性、周期性或动荡性特征。

后发国家是否拥有适当的国家自主性,直接决定着国家建设的成败。这是因为“国家建设”对于不同地区和不同国家具有完全不同的意义。对于英国等欧洲国家而言,中世纪以来一直就是国家和社会的二元化结构,甚至是先有社会组织后有国家,然后是现代经济组织的出现。而对于后发国家、尤其是东亚地区而言,首先是国家的出现,随后是国家扶植下的大工业、大商业组织的形成,此后才会产生“社会”,即适于当今“现代性”语境中的群体。因此,这种完全不同意义上的“国家建设”意味着,对于很多后发国家而言,没有自主性国家就没有一个政治意义上的现代国家。

本文的比较观察提出了一个现代国家成长的内在逻辑问题。国家作为一个组织系统,在其成长过程中有自己内在的逻辑,即一个国家要实现稳定、和谐、长治久安,必须实现国家与社会的均衡关系。如果社会力量太强大,使国家成为社会的工具,就可能扭曲国家的基本方向;国家太强大则易形成对社会的掠夺,甚至是国家湮没社会,这个国家最终会失去动力和创造力。这种均衡关系具有国家发展阶段上的终端性,国家似乎难于超越自己的历史和文化所“锁定”的阶段。然而,这并不意味着国家不可以学习,因为,主宰国家的说到底是人和政治组织,而人和政治组织是有学习能力的,人尤其具有从自己的历史经验和他国的智慧中学习的能力。

注释:(略)

作者简介:杨光斌,中国人民大学国际关系学院教授、博士生导师;郑伟铭,中国人民大学国际关系学院博士生;刘倩,中国人民大学国际关系学院博士生。

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文章来源:本文转自《天津社会科学》2009年第4期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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