李永刚:多重比大小:地方官员的隐蔽治理逻辑

选择字号:   本文共阅读 977 次 更新时间:2010-01-13 01:34:27

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李永刚 (进入专栏)  

  

  内容提要:中国地方政府官员在面对治理难题时,是倾向于因循守旧,等待政策安排;还是因地制宜,果断闯出新路?本文尝试提出四个观察变量:权威指数、偏好弹性、规则意识和关系网络。经验事实表明,地方官员的行动权衡有符合国情的隐蔽治理逻辑,它表现为一个多重比大小的过程,主要包括:权威—规则比大小,利益—风险比大小,关系—能力比大小。其实质是“局限下取利”的“约束性选择”。

  关键词:地方治理 行动逻辑 多重比大小

  

  自1978年以来,中国以巨大的变革热情,逐渐展开三项大转型:从计划经济转型为市场经济,从农业国家转型为工业国家,从封闭社会转型为开放社会。多重任务错综交织的复杂态势,使得它越来越呈现出多面和多变的景象。在国家治理层面,中央与地方的关系正在重塑,政府官员的角色与心态也随之调整。从官员行动逻辑的层面理解地方正在发生的变化,无疑是一个重要的议题。

  

  一、文献综述:转型时期地方治理的角色与行动

  

  从新中国建立到改革开放前这段时期的中国,大致匹配林兹(Linz,2000:49—142)界定的“威权政体”的主要特征①,而“政治控制、经济成长”的形态,也基本符合奥唐奈(O\'Donnell,1986:1—72)对官僚威权主义“发生模式”的分析。但如果小心辨识,最近数十年来,随着市场化改革和公共服务理念的深入,中国政府正在从全能主义威权加速向有限威权转变。

  在地方治理的层面,已有诸多文献留意到变革的征兆。一条明显的学理线索强调,变革的要害在于地方主体意识的凸显,它既表现在中央政府对诸侯坐大、利益纷争“、政令不出中南海”的反复焦虑之中,更表现在地方谋求经济利益最大化的强烈冲动之中。

  西方学者华尔德(Walder,1995)发现,1990年代中期以前,中国的经济发展在“无私有化”中进步。他的解释是,因为不同层级的政府在企业中的利益和对企业的控制能力不一样,地方政府与高层政府相比,具有更大的动机和能力行使作为所有者的权益。在这个意义上,“地方政府即厂商”。戴慕珍(Jean C.Oi,1992)的类似说法是,地方政府就像是一个拥有许多生意的大企2009年第2期总第142期业,官员们完全像一个董事会的成员那样在行动。尽管中国政治体制仍具有高度的权威性,但条块所构成的“矩阵”组织彼此切割,使得真正的权威支离破碎,李侃如(Lieberthal,1988:1—30;2004)称之为“零碎化的威权体制”(fragmented authoritarianism)。

  本土研究者则看到,改革之前,由于管理职能上的单一化和上下级政府职能的一致性,地方政府的角色是“代理型政权经营者”。改革以后,地方政权获得了谋求自身利益的动机和行动空间,嬗变为“谋利型政权经营者”,变通的普遍化和常规化成为一种正当的体制运作方式(杨善华、苏红,2002)。

  当然,人们普遍承认,地方政府的自由裁量空间放大,只是现行权力格局的一个方面。在官员考评升迁的命运主要掌握在上级政府手中时,“压力型体制”(荣敬本等,1998:1)并没有发生重大改变。由于行政和人事方面的向上集权,由上级主导的,在下级政府之间围绕经济增长而进行的“晋升锦标赛”(周黎安,2007),将关心仕途的下级官员置于强力的激励之下。

  既有的学理分析,为我们理解变革时期中国地方治理提供了重要的切入点,但在官员行动的微观解释力方面,仍有继续拓展和深入的余地。

  对现实政治的考察与分析,事实上离不开无数微观层面的真实个体的理性选择。要准确理解这些故事的内涵,有必要从纷繁琐碎的情节中,抽离出关键的博弈变量,并梳理变量之间的互动关系,才能更深入洞察主要角色的行动逻辑。

  

  二、分析框架:多重比大小的权衡博弈

  

  多洛威兹等人(Dolowitz,1998:38—58)认为,从长期的运作过程来看,每个国家的行政文化都是惟一且特色鲜明的,它们总是以不同的方式排斥所谓“最佳模型”的应用。

  在中国行政体制中,基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为;这种共谋行为是其所处制度环境的产物,有着广泛深厚的合法性基础(周雪光,2008)。基于转型社会的历史和经验观察,或许应承认,中国地方政府官员的实际治理表现,虽然未必符合理想的价值预期,但也不是莽撞专断的简单化行为。官僚阶层的领导人及其治理团队,会反复权衡,尽可能基于事实判断,对利害关系进行评估,做出趋利避害的理性选择。由于需要考虑的关键变量十分复杂,整个盘算过程呈现为相互缠绕的行动结构,类似多次博弈彩排,借用“比大小”的通俗说法,可将这类判断描述为“多重比大小”。

  需要权衡的关键变量包括:

  ——权威指数。权威不同于一般的权力,后者在科层制中体现为简单强制的“命令—服从”关系,而权威附带了更多主观判断和情感色彩,有权威铺垫的权力运用,往往表现为自愿的服从。最常见的权威当然来自法理,官阶越高,权威越大;但事实上,也有“县官不如现管”的说法,说明了权力距离对权威有影响。所谓权威指数,对应的是一种“谁更重要”“、谁更有威慑力”的心理测量结果。

  ——偏好弹性。偏好可以理解为组织或个人喜恶的排序。这种喜恶既可能是直接的利益/风险,也可能是抽象的理想/价值。所谓偏好弹性,就是调整偏好排序的可能性。例如,对于中央政府而言,其首要偏好可能是确保长治久安,这一偏好不具弹性,没有讨价还价余地;而地方政府的核心偏好可能是双重的,即在政权稳定方面,与中央政府同心;在捍卫经济利益或追逐新的权力领域方面,又有自身的本位考虑,因而有游移或选择余地。

  ——规则意识。规则既包括法律、纪律和契约等显性的控制方式,也包括经年形成广为人知的伦理和惯例。所谓规则意识,既包含对这些规范的认识程度,也包含了遵守或者藐视它的意愿。完美博弈情境下有一个默认前提是各方都遵循共同规则。本来,科层制的要义符合这一前提,它要求官员严格服从非人格化的普遍主义规则,最大限度地约束权力的自由裁量空间。但现代行政国家的兴起,却不断赋予政府相机行事的权利。因而,是否遵守,以及在何时、以何种方式遵守规则,成为治理者时常面对的选择。

  ——关系网络。关系网络表现为聚合人际或调动资源的裙带能力,这是一种被当事者所认可,却未被法律、法规、契约和规章确认的非正式人际关系。由于在这些关系后面,又牵动着各种稀缺的权力或利益,因此,它不仅是各方追逐的具有再分配功能和经济意义的资源,而且它还是一种无法均衡占有的稀缺资源。中国社会重人情轻规则的传统伦理,加大了关系网络的权重值。传统儒家文化和农耕文化的交互作用,又决定了关系网络亲疏有序的差序格局。在关系网络内部的熟人社会,往往表现为强信任;而在关系网络之外的陌生人社会,则表现为弱信任甚至不信任。信任容易导致合作,反之,则易滋长冲突。

  上述四个变量在地方治理者的权衡中,构成一组交错的互动关系。核心的行动逻辑有三个:

  ——权威—规则比大小。如果官员的权威影响力明显凌驾于规则之上,则以权威指数的高低来选择行动方案。此时,拥有更高权威的一方既可以按规则出牌,也可以改变甚至另立规则,其它各方一般选择顺服。如果权威有多个层级,则可能自上而下由最高权威一锤定音;也可能自下而上,当上一级权威不干预时,以本级权威的决断为准,当上一级权威干预时,则以该干预为准。

  ——利益—风险比大小。如果博弈一方的偏好为刚性,偏好直接表现为巨大利益或核心价值,他会选择按捍卫利益或坚守价值的意愿出牌;如果遭遇强大阻力,宁为玉碎,不为瓦全。反之,如果博弈一方的偏好弹性较大,有机会捍卫利益或价值时,则选择捍卫,两利相权取其重;没有机会捍卫利益或价值时,则改按风险重新排序,两害相权取其轻。

  ——关系—能力比大小。如果相关各方并没有明显的权威差别,偏好弹性也都相当,则各方的实际能力及其聚合关系的动员能力相加,相对强势者主导治理格局。为了防止崩盘,强势一方也可能适当妥协,以达到皆有所得的准均衡状态。如果地方官员的关系网络不强,依靠把握机会窗口的能力,或者应对风险的足够胆识,也有扭转被动局面的可能。

  由于考虑的坐标时常发生位移,单从结果看,很像是偶然因素在主导而难以琢磨。但万变不离其宗,其实质是一种“局限下取利”的“约束性选择”。

  

  三、经验证明:多重比大小的典型案例

  

  地方治理者面对新的难题时,到底是因循守旧,等待政策安排;还是果断革新,自己闯出道路,是随时要做出的决断。合理的推论是,在一个现实的治理环境中,权威指数高、偏好弹性小、规则意识弱和关系网络深的地方领导者,得以强势表达并主导治理过程,敢于创新;反之,权威指数低、偏好弹性大、规则意识强和关系网络浅的地方领导者,更容易采取保守的跟随策略。

  纵观30年改革进程,当危机迫在眉睫,又没有现成模式可套用,上层给予适度授权等诸多机会一起出现时,有胆识的基层官员可能自发地突破旧体制,试验一些新的替代性制度;再由上级政府善意的疏忽,继而善意的响应予以认可,变成政策,甚至变成法律,在更大范围内推广。此类依靠下层“创新性违法”(秋风,2008)推动转轨的案例屡见不鲜。改革的诸多成功都与地方政府“纵容”基层违规创新,继而得到高层首肯有很大关联。例如,包产到户、乡镇企业、股份合作和民营化等后来认定的伟大创造,起初都不符合原先的法规,倡导者承受了巨大风险。

  有研究发现,在民营经济发展过程中,地方上的不同意识形态偏好竟然产生出不同的发展模式。那些较为彻底摆脱传统意识形态偏好的地方政府,努力促使民营企业获得交易效率的优势,这是温州模式的由来;那些稍慢摆脱传统意识形态偏好的地方政府,会以基层政权的形式参与企业演化过程,因而发展出了具有模糊产权结构的乡镇企业,这是苏南模式的由来(邓宏图,2004)。

  即便是面对中央政府的统一部署,地方也未必行动一致。例如,中国经济波动中屡屡出现的投资过热,主要源于少数有胆识的地方政府,抢在中央禁令的“红灯”亮起之前,抓住“黄灯”时间,踩线抢跑,突击投资(沈坤荣,2004)。只要把握得当,就会在下一轮地方竞争中占据主动地位。在事态严重的情况下,中央政府可能“枪打出头鸟”。于是,在下一次评估中央政府的重大政策时,地方官员有两种选择可能,一是因地制宜,继续冒险抗命,靠事后的绩效将功补过;二是放弃地方立场,立即效忠,表达政治忠诚。在访谈中,我们不时听到地方官员嘲笑那些既没有谋到抢跑的经济好处,又没有捞到政治正确潜在收益的“失败典型”。

  地方官员对群体性事件的处理策略也在变化。过往的做法一般是封锁消息,制裁肇事领头人,不果断回应诉求,在迫不得已时推卸责任。但如今,民间力量已能够诉诸舆论、透过传媒或集体行动,对政府施加影响。这种应用日渐频繁的“外压模式”(王绍光,2006)不仅局部打破了原有的官僚强势独角戏格局,还让外部压力本身成为官员评估“利益—风险”时的重要参照物。如果民怨沸腾,事态恶化,必定遭致中央问责,治理者风险极高;及时安抚民怨,调整治理目标,才能趋利避害。在具体的行动中,地方政府逐渐懂得主动发布消息,在追究肇事责任人的同时,也不庇护责任官员,在权限和资源可及的范围内妥协让步。

  在同样敏感的官员任职机制上,也出现了某种“精英民主”或者“可控民主”的试点。提高人事透明度,增大民主空间,用规则制衡权威,正是“多重比大小”的权衡结果。几年前,某地级市委组织部的官员提及,他们选拔干部有两个重要标准,首先是能干,其次是领导知道你能干。前者是创新指标,后者是关系指标。现在这种私下的说法已经更进一步,仅仅是领导知道你能干还不够,还得从更多的评价者中突围。例如,江苏省是最早进行厅级官员公推公选的地方,尽管还有操作中的某些不细腻之处,但提供的竞争职位越来越多、越来越重要,参与者的热情以及流程设计的不断改进等,都值得鼓励。更重要的是“,一把手”个人就能拍板定夺的比例大大降低,让各方满意的平衡人选,成为最终出线的关键。

  

  四、威权弹性:多重比大小的制度空间

  

  “多重比大小”的分析框架,也许经得起经验层面的验证,但在逻辑上,我们仍需回答两个

  关键的问题,即:集权体制为何能够容忍地方层面的机会主义权衡?这种内部的权衡何以越来越流行,其激励机制在哪里?

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文章来源:《经济社会体制比较(双月刊)》2009年第2期

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