虞崇胜:上下联动:破解中国基层民主困局的应然路径

选择字号:   本文共阅读 1532 次 更新时间:2009-12-21 21:18

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虞崇胜 (进入专栏)  

改革开放以来,以村民自治和社区自治为标志的基层民主在中国大地上一度一路高歌,尽显风采,受到国际和国内各方面的普遍好评和赞誉。因此,在中国民主发展的取向上,人们一度根据当时基层民主发展的形势,提出了以基层民主推进高层民主的发展路径。然而,随着改革开放的深入和社会主义民主政治的发展,以基层民主推动高层民主的发展路径遇到了严重的体制性和机制性障碍,迫使我们不得不回头来反思基层民主推动高层民主的发展路径。

一、农村村民自治困局面面观

中国13亿人口中有8亿多在农村。如何扩大和发展农村基层民主,使农民在所在村庄真正当家作主,充分行使自己的民主权利,是中国民主政治建设的重大问题。经过多年的探索和实践,中国亿万农民找到了一条适合中国国情的推进农村基层民主政治建设的途径,这就是实行村民自治。经过近30年的实践,村民自治已经成为广大农民直接行使民主权利,依法办理自己的事情,实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。然而,检视近年来村民自治的实践,却出现了一些不容忽视的问题。

其一,村级选举遭遇到“贿选”现象的严重冲击。

本来,人们都以为通过村民自治选举的村党支部和村委会能够真正为村民服务,促进乡村民主的快速发展。可是,近年来反映出来的事实却是,许多地方的村民自治徒有虚名,村支书和村委会依然是由乡镇常委决定或是由乡镇党委左右着选举的结果;还有许多村庄的选举被所谓“富人”、“能人”操纵,存在着普遍的贿选的现象;即使是通过选举产生的村干部,由于缺乏配套的制约和监督机制,许多民选村干部很快就变了质,堕落为贪污腐败分子。

2009年4月,最高人民检察院对外公布,2008年全国有1739名村党支部书记、1111名村委会主任成为涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人。在沿海和内地发达地区一些富裕农村,村干部腐败案件涉案金额更是惊人。前不久刚被查处的广东佛山市禅城区南庄镇紫洞村党支部书记、村委会主任刘子荣,涉嫌挪用村集体资金近2400万元。近期又爆出安徽合肥市庐阳区一社区党总支书记——被“安徽村官第一贪”的刘怀寅,在2001-2008年期间,利用征地、土地补偿、提供工程等先后收受11家开发商、承包商的“好处费”、“咨询费”近千万元。[1] 从刘子荣到刘怀寅,再到许多不知名的村官巨贪,让人们一次又一次的震撼于小小“村官”的强大的“腐败潜能”,那么,究竟是什么导致如此多的小“村官”变身为大“贪官”的呢?显然,这不只是刘子荣、刘怀寅等的个人品质问题,而是村级权力体制中存在着难以自我解决的问题。

为了制止村级选举中的“贿选”现象的蔓延,2006年,中央纪委、中央组织部、民政部联合发出《关于认真解决村级组织换届选举中“贿选”问题的通知》。为了加强对村级选举的指导,2009年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》。通知公开承认“有的地方村民委员会选举竞争行为不规范,贿选现象严重,影响了选举的公正性;有的地方没有严格执行村民委员会选举的法律法规和相关政策,影响了村民的参与热情;有的地方对村民委员会选举中产生的矛盾化解不及时,影响了农村社会稳定。”

原本被人们所看好的村民自治为何在实行若干年后,反而越来越搞不下去了呢?

其二,村级选举问题背后潜藏的体制性难题。

表面上看,村级选举中的问题只是选举实践中的问题,但往深层看,则是村民自治中体制性原因造成的,其中两委关系、乡村关系和乡镇内部关系就是问题的症结所在。完全可以说,两委关系、乡村关系乡镇内部关系已成为中国基层民主重要部分的乡村民主所遇到的体制性难题。

“两委关系”问题是指农村村委会与村党支部之间存在冲突性的二元权力结构。村委会是根据法律而村民直接选举产生的,理应享有更高的权威,但共产党作为执政党的地拉也要得到体现,村党支部是村级各种组织的领导核心,村党支部成员来自于乡镇党委的任命,这种“自上而下的党支部和自下而上的村委会”的权力结构往往会产生冲突,[2]村、支二元权力并驾齐驱互不配合,往往产生磨擦而无法开展正常工作,甚至导致村级组织的瘫痪。两委关系是党政体制在农村的一个缩影。

乡村关系是指乡镇与村委会之间的关系。从传统上看,乡镇作为一级政府机构,乡镇政府与村委会是领导与被领导的关系,但实行村民自治以来,根据现行《村委会组织法》的规定,乡镇政府与村委会是指导和被指导的关系,在这种新型的关系下,村民内部事务由村民自我管理而不受乡镇的干预。但在实际运行中,一方面乡镇政府习惯于传统行为,另一方面由于乡镇政府“处于压力型政府管理体制的末端,为了完成上级政府的各项任务和指标,需要村委会的密切配合和支持”,同时,“乡镇政府财政收入主要来自各种农村税费及集体经济(包括集体土地的出卖)收入”,[3]所以,乡镇政府有足够的动力来干预和操控村委会,并建立起领导与被领导的关系。由此引发乡镇政府与村委会之间的紧张和矛盾。

乡镇内部关系是指乡镇内部权力配置关系。乡镇内部的权力配置上存在的主要问题是:乡镇党委权力过大、政府权力分散、人大权力太弱,从而导致党政不分,以党代政。乡镇权力集中于乡镇党委,而乡镇党委被行政化并陷入乡镇日常行政事务之中;另一方面,乡镇人大边缘化而丧失了对乡镇权力的监督和约束能力。这种特有的乡镇权力结构阻碍了民主监督,影响了民主的成长。当然这种权力结构与乡镇事务本身的特点有关,乡镇基层事务本身就具有具体性和综合性,党政无法完全按照各自的功能职责、分工行事。

显然,目前村民自治中普遍存在的两委关系、乡村关系和乡镇内部关系问题,并非只是基层社会的问题,实质上是中国政治体制中普遍存在的问题在乡村的一个缩影。只要是整个政治体制没有变动,村民自治中普遍存在两委关系、乡村关系和乡镇内部关系等瓶颈性问题就难以突破。因此,要破解农村村民自治中的困局,必须联系国家整个政治体制改革来进行。

二、城市社区自治困局面面观

与农村村民自治相辉映的是城市社区自治。改革开放以来,随着中国现代化和城市化的发展,社区自治被作为城市居民实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,创造管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体的最好形式在全国各地推广。然而,经过20多年的实践后再回头来看,城市社区自治远不如农村村民自治来得迅猛和卓有成效,城市居民们并没有感受到社区自治给他们带来了什么实质性的好处(比如我们在坐的各位,你感受到了社区自治的阳光了吗?)。究其原因,是由于城市社区自治遇到了较之农村村民自治更为复杂的难题。

首先,城市社区自治组织的行政化和自治的法律资源不足。

单位制的解体、政府职能的转变和现代企业制度的建立开启了国家社会化的进程,为城市社区民主自治“释放了自主活动的空间”,[4]近年来,城市社区民主自治建设开始推进,并取得了一定的成效,但目前影响社区民主化管理的最大障碍是社区自治组织的行政化倾向。虽然法律规定社区居委会是群众性自治组织,但由于社区建设离不开政府的推动和外围支撑,尤其是,社区建设所需要的人力、物力和财力离不开政府的投入,社区的组织和管理也就无法摆脱政府的控制。此外,随着管理重心的下移和街道办事处职能的扩大,街道办事处事实上成为一级“准政府”,而街道办事处自然将居委会变成自己的下属单位。

政府事务与自治组织的事务缺乏有效区分。社区从投票选举、经费来源、人事安排以及工作任务的确定等,都受政府及街道办事处的领导与控制。社区的自治组织的设置,本应当根据居民委员会的职能与任务来确定,实际上却成为与政府机构一一对应的“小政府机构”。这导致了社区组织带有浓厚的行政性色彩,大大削弱了社区的自主性,使居民的民主管理受到限制。

其次,城市社区自治依靠精英推动难以跳出人治的窠臼。

最近几年,四川雅安、平昌、特别是新都的基层民主创新改革受到各方面的关注。新都的民主改革出了不少新招:第一招是推行“三三制”,即“三开放”、“三公开”、“三联系”的制度安排。“三开放”是指开放区委常委会和全委会、开放区政府常务会议、开放区人大常委会。“三公开”是实行党务、政务和村(居)务公开。“三联系”是区委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众的联系制度。第二招是“公推直选”。新都区委在全区推行公推直选乡镇党委书记直选后,又在全区范围内推行了村(居)党支部书记和事业单位负责人等多方位、多层次的公推直选,并在区委全委会上票决决定区中层领导干部人选。第三招是“民主测评”。新都区委实施对区级领导、乡镇党政班子成员、中层干部和事业单位负责人四个层次的民主测评,测评现场电视直播,现场公开结果,现场接受群众述职询问,后来还引入了民意调查等社会评价机制。

但是,新都的改革明显带有精英推动的印记。新都的改革措施能够推行,离不开三个人:李仲彬、牛敏和杨羽。他们是新都区的先后三任党委书记。没有前任李仲彬的开拓创新,没有后两任书记牛敏和杨羽的后续推动,新都改革不会持续到现在。有学者在对中国基层民主创新进行反思时说,中国的基层民主实践就好像大海里的小岛,每当主政领导推动民主创新的时候,小岛就会冒出来,甚至会长出生命,而当主政领导离开了,小岛就会被大海淹没,不复存在。这就是所谓基层民主中的“人走政息”现象。新都的改革可贵之处就在于没有发生这种现象,牛敏和杨羽把李仲彬时期的民主改革继承下来,并加以完善甚至有了深化。

然而,精英的推动力毕竟是有限的,而且依靠精英推动仍然难以跳出人治的窠臼。转型时期的改革发展离不开精英的作用,因为精英掌握着权力和不对称的信息资源,没有他们改革难以推进。但是必须看到,精英不是孤立的,精英同大众是互动、开放的,精英只有在大众的支持和认同下才能推动改革和发展。如果没有大众这个基础,单靠精英集团,整个社会将会变得很危险,甚至会脱离人民民主的轨道。

其三,城市社区自治的“公推直选”缺乏上层改革的配套措施支持。

改革以来,为了充分体现民意,一些城市社区先后试验过“公推直选”的选举办法。所谓“公推直选”,就是让更多群众和全体党员参与公开选拔程序,“海推”产生提名人选,民主推荐出候选人初步人选,党员直选产生最终班子成员。2009年,南京市在363个城市社区党委换届中采取了“公推直选”办法,这也是新中国60年来首次在城市大范围进行党内直选试验,投票率超过90%。这种“公推直选”被认为“是一种平等民主的竞争择优机制”,认为“凭这种竞争机制选人,可达到‘选拔一人,发现一批,激活一片’之效,赢得的是全体党员群众的支持和拥护,影响的是整个社会的民主方向”。然而,这种“公推直选”产生的社区党委与社区居民的切身利益并没有直接的关系,由于单位制的限制(居民分属于不同的单位),居民的利益主要是依靠工作单位来实现的;另外,这种公推直选目前尚无法律依据,公推直选的党委书记与直选的区长如何配合必然成为问题;更为重要的是,这种“公推直选”的方法能否在更高层次上推行呢?如果不能与上层选举的形式衔接起来,其生命力和价值就会大打折扣,也很难长期坚持下去,所谓基层民主带动高层民主也就是一句空话,一条并非畅通无阻的发展路径。

三、基层社会变革困局面面观

改革开放以来,中国基层社会改革和建设总体上是朝着文明、和谐的方向发展。但是由于中国基层改革从来不是水到渠成、自然流转的,而是被灾难和危机逼上改革的“梁山”。上世纪80年代推行的联产承包责任制是以前平均主义、“大锅饭”导致的的灾难推动的改革;当前是基层社会两极分化导致的民生危机与社会危机,引发对民权、对民主与宪政、人权与法治的需求日益增长。正因为中国基层社会改革关系到这些阶层的生存和自由,因而他们的自主意识在改革实践中逐步成长。伴随着群体性事件的勃发,一个应当引起高度关注的社会新动向就是:民众维权意识大觉醒,维权活动此起彼伏,它既是社会矛盾与危机的征兆,也是推促改革前行的巨大社会动力。

应该说,改革以来,中国花在维护基层社会稳定方面付出极大的人力、物力和财力(比如各级政府都要有维稳办公室),也取得了相当的成效。但是,不应讳言的是,我们至今仍然没有找到从根本上保持基层社会稳定的妙方良策。

其一,面对迅速崛起的民间社会力量缺乏有效的吸纳机制

经过30年的改革和发展,来自民间社会改革力量正在崛起。其中一些社会阶层(特别是失业的农民工、失地的农民、被掠去祖宗遗下的房地产的市民、以及下岗工人等等)在改革开放中被边缘化为经济上政治上受压抑的弱势群体,他们未能分享改革成果,反而利益受损,导致社会矛盾与危机日益深重。2008年12月社科院发布的《社会蓝皮书》称,中国城镇调查失业率为9.6%,远高于官方4.2%的登记失业率。2009年2月中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在新闻发布会上表示,根据农业部春节前对输出农民工较多的15个省的抽样调查,在全国1亿3000万农民工当中,有15.3%(相当于2000万人)失业返乡,加上过去每年新增500万农民外出打工而现今只能赋闲留乡的,失业农民共达2500万。此外还有几百万大学毕业生失业。据官方估计,2009年,总体失业率可能高达11%。又据2005年的一项统计,中国弱势群体的规模已达1.4~1.8亿人左右,约占全国总人口的11%~14%。[7]再据2006年世界银行报告称,中国0.4%的人口掌握了70%的财富(美国是5%的人口掌握60%的财富)。中国的财富集中度世界第一,成为世界上两极分化最严重的国家。我国的基尼系数已接近0.5,已超过0.4的“警戒”线,处于随时可能发生动乱的危险状态。

特别值得注意的是,随着互联网的普及,一个拥有3亿“网民”的新的“民意群体”正在崛起。像2009年6月发生的湖北石首市民骚乱事件(因一酒店厨师非正常死亡引起几万市民村民与警察冲突的群体性事件),除现场参与的群众外,还有千里外网络上各个角落的网民在第一时间参与围观和议论,形成强大的网络族群和舆论,以致官方的《瞭望新闻周刊》也发出要关注这种“一呼百万应”的“网络群体性事件”,因为网民互动已经从以往的“说说就罢”,蜕变为“从说到做”---从虚拟世界的参与,到投入于现实行动中。社会维权者集体行使权利的动能,相对于其所抗衡的国家权力的势能,正在此消彼长。国家权力要像过去那样压制维权者,其成本越来越大,这也促使二者由对峙走向平等对话。对此,除了党和国家各级领导人亲临络网与网民对话外,还必须建立直上而下的行之有效的吸纳和疏导机制,充分发挥网络民主的应有作用。

其二,高发的群体性事件折射出严重的体制性腐败

进入21世纪以来,中国社会发展进入一个群体性事件频发期,而大多数群体性事件与公民维权有关。据公安部2004年统计显示,劳资关系、农村征地、城市拆迁、企业改制重组、移民安置补偿等问题,是酿成“群体性事件”的直接原因。另据笔者前些时在互联网上通过“谷歌”搜索,有关中国近年维权事件的信息达180多万条(虽然有重复计算的)。2005年中国社科院发表的《社会蓝皮书》中公布的中国“群体性事件”,已由1993年的1万起增加到2003年的6万起,也就是说,平均每天164.4起。10年增6倍,参与人数也由约73万增加到约307万。又据最近媒体透露,2008年因为经济利益问题引发的20人以上的群体性事件已达12万起,平均每天328起,也就是全国每4分半钟就有一起。

正如大家所深切感受到的,2008年是中国群体性事件的高发年——贵州瓮安事件、云南孟连事件、陕西府谷事件、河北定州事件、广东惠州事件,以及重庆、甘肃永登、海南三亚、广东汕头等地的多起出租车司机罢运事件,一次次群体性事件正在以激烈的方式考验着当下中国的政治体制和社会管理机制。 如此集中的群体性事件在一年内爆发,尽管有偶然性因素,但根本原因还在于群众利益诉求遭遇体制性迟钝,人民群众合理诉求的表达渠道和反馈渠道不畅,长期积累的问题和矛盾得不到地方党政部门的有效回应,以致党群矛盾、干群矛盾、政民矛盾、警民矛盾、商民矛盾持续累积,最终酿成激烈的冲突和对抗。中共吉林省委常委、纪委书记李法泉最近撰文指出,一些重大恶性事故和群体性事件的背后往往隐藏着腐败问题。应该说,李法泉书记的这一警示抓住了当前中国群体性事件的症结所在。毫无疑问,当下中国的基本政治制度是好的,并且随着改革开放的深入日益显示出优越性,但多发的群体性事件(特别是那些直接与政府冲突的“涉政公共事件”)则暴露出现行体制和机制中存在着不可忽视的问题。从一定意义上讲,体制性腐败就是导致群体性事件多发的的深层原因。

其三,面对基层民众维权意识的迅速提高缺乏应有的疏导机制。

改革以来,职工维权意识逐渐提高,“劳动合同法”“血汗工厂”等词汇,成为社会皆知的热点。2008年4月,一份名为《2008年首季香港上市企业内地血汗工厂报告》发表,指控广东东莞玖龙工厂是“血汗工厂”,促使广东省总工会责令其整改。[9]又如世界最大的玩具生产商之一的合俊企业,2008年10月突然宣布其旗下在中国的两家大型玩具厂倒闭,其7000多名员工并未听由资本家的摆布,而是群起向樟木头镇政府讨薪,结果拿到镇政府垫付的部分工资。农民维权活动近年更有较大发展。由于一些地方政府占有土地利益分配的20%~30%,开发商占40%~50%,而农民作为土地使用权的主体,仅占5%~10%。农民受到严重的剥夺。由此农民从前些年的“税费争议”提升到从法治上进行“土地维权”,从而促使政府几年来把对农民负担的认识,从当作“消极因素”,进而体认是“政治问题”,再上升到“十分紧迫的政治任务”,以至最终提升为“全部工作的重中之重”。农民维权斗争从经济权利提升到政治诉求。河北省唐山市、秦皇岛市、福建省宁德市、福州市都因移民耕地被占,土地补偿不公,发动万人联名要求罢免市领导人的全国人大代表资格。正是基于农民频繁进行土地维权斗争,引起中央的极大关注,促使党的十七届三中全会通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,建立农民土地承包经营权流转等制度,以保障农民利益,发展农村经济,被称为“新土改”。

近年来,针对地方上多发、高发的官民对抗的群体性事件,中央强调要加强基层社会组织建设,化解基层社会矛盾。但是,由于基层社会的矛盾和问题与政治体制(主要是权力制约机制和社会诉求及表达机制)和官员滥用权力(激化了官民矛盾)有关,所以采取“将矛盾化解在基层”的维稳方案难以遏制群体性事件的发生。长期从事基层社会研究的学者于建嵘就指出,随着社会利益日益多样化的发展,“将矛盾化解在基层”的维稳方案将遇到越来越多的困难,因为维稳要求制约权力,地方政府没有能力也没有意愿去这样做。因此,中国要实现基层社会稳定,必须从体制和机制上入手,从高层做起,上下联动,建立起从中央到地方的相互配合、相互协调的权力制约体系,畅通利益诉求渠道和表达渠道,才能从根本遏制群体性事件的发生。

四、破解基层民主困境的出路

基层的许多民主探索是值得珍视的,因为它毕竟是来自基层的宝贵经验,是广大人民群众活生生的民主实践。但是,实实在在的民主发展,必须采取上下联动的方式,并且要靠高层去精心设计和积极推动,特别是高层民主要真正地行动起来,以为基层作出表率和榜样。

综观人类社会政治发展史和中国改革史可以清楚地看到,大凡成功的政治变革都是以高层的政治变迁为标志的。中国式民主发展重点在基层,但关键在上层,仅仅依靠基层推进已经无路可走。因为中国的村民自治和社区自治并不是从草根中自发地发展起来,而是高层有目的有计划地推动的结果。这种自上而下的基层民主,由于有高层的支持和推动,短时间内可以造成轰轰烈烈的局面,但要长期维持则是不可能的。所以,一旦基层社会真的要求自主自治的时候,它就失去了原有的动力。这就是为什么村民自治和社区自治在实行若干年反而越来越难以继续的原因所在。

有鉴于此,要破解中国基层民主建设的困局,可以考虑在以下方面入手:

其一,正确总结基层民主建设实践的经验和教训。

应该承认,近30年的基层民主建设实践,有成功经验,也有不容忽视的教训。近年来各地在加强农村基层组织建设、发展农村基层民主方面有创造了一些新经验。比如,早些年湖北农村地选举村党支部书记时创造的“两票制”(即第一票是村民推荐票,第二票党员表决票)。从实际效果看,“两票制”解决了一般村民无权参与党支部书记选举的问题,但从法律和党章规定看,这样样做则有违法律和党章的规定,因为法律和党章并没有赋予非党村民选举党支部书记的权利。可见,如果现行党政体制不作出调整,单靠“两票制”是解决不了村民如何当家作主的问题的。

又如,最近河南省在开展深入学习实践科学发展观活动过程中,全面推行邓州农村创造的“四议两公开”工作法(对村级重大事务实行党支部提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民大会或村民代表会议决议,决议内容和实施结果公开)。舆论认为,这种工作法把党的领导与村民自治、党内基层民主与农民主人翁地位融为一体,是基层建设的制度创新之举,是党领导的村级民主自治机制的有效实践形式。但是,在实际工作中,如果农村中事情都按这套秩序来做,岂不是黄花菜都凉了吗?其实,农村的事情有两个秩序就够了:一是提议,二是决议。而要省掉上述秩序,必然涉及两委(支委会和村委会)关系问题,而这又关系到整个政治体制,而不是乡村自己可以解决的。因此,基层民主改革的实践困境实际上已经倒逼上层政治体制改革的步伐必须加快,否则就会拖基层民主改革的后腿。

其二,积极引导和促进公民社会的成长。

改革以来,中国基层社会最大的变化,是普通公民的自主意识和权利意识有了很大程度的提高,作为民主政治社会基础的自主自治的公民社会正在逐步形成,近年来此起彼复的公民维权活动就是公民社会成长的重要表征之一。据有的专家概括,现今公民和社会组织的维权活动已呈现出如下一些特点:(1)维权的主体,由单个人进行冤假错案的上诉,发展为各界的民众维权;由少数民间精英的维权活动日益变为社会大众的维权活动;由社会底层的上访者,扩及消费者、企业家、律师、作家、记者以及公务员,而且逐渐组织化(如不少地方出租车司机的集体罢运)。南方某市甚至有上千公安(辅助)人员包围市府要求增薪。公共事件中公众参与渐成惯例。(2)维权涉及的领域,由单纯私人利益,扩展到公共利益(如环境权);由公民的私权利(土地权、财产权、人身安全权、就业权、知识产权、名誉权以及宗教信仰权等),发展为公民的公权利———政治权利(如选举权、知情权、监督权、表达权等等)。(3)维权能量大有增强,社会维权者的法治意识、集体意识以及组织觉悟都有所提高;开始懂得运用法律武器进行合法的斗争;利用现代传媒特别是互联网进行沟通协调能力增强。网络媒体正成为舆论新格局的重要组成部分,成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器。网民对于公共事务的积极参与对于整个中国社会的发展和进步,对于公共舆论空间的扩大起到了积极的作用。(4)社会各界对公民维权活动也越来越支持,媒体和法律专业人士在维权活动中的作用越来越显著。(5)中国非政府组织也开始了发展的脚步。20世纪50年代全国性非政府组织只有44个,60年代也不到100个,截至2007年底,允许在民政部门登记的全国各类民间组织有38.7万个。而实际上全国各类非政府组织数目已达300万家。[5]

公民和非政府组织的维权行动,是行使公民权和社会权力、直接参与政治、监督政府的过程。所谓“群体性事件”其实就是公民、民众为维权而群起进行各种形式的抗争。从消极视角评价,群体维权事件不利于社会稳定,不宜提倡;从积极方面透视,它反映了人民群众维权意识和政治参与意识的增强。公众维权促使政府关注民意民利,改弦更张,调整政策,化解矛盾,也能提高公众对政府的信任度,推促政府改革。公民和社会组织的社会权力对于支持和推动国家和社会的进步、遏制国家权力腐败,具有十分重要的作用。

在公民社会初露端倪的关键时刻,人们普遍期待明智的执政者尊重和发挥良性的民间组织的潜力,善于引导公民和社会组织及其自主自治的社会权力,协助政府治理国家和社会,实行国家权力与社会权力的共治。这应当是实现我国社会主义法治、防治权力腐败的一条新路径,也是形成公民社会必备的政治条件。如果执政党能依靠来自社会的改革动力,重视自下而上的人民参与,政治改革的步子就可能加快,而有社会良知和正义感的知识精英及党内、包括党中央高层的明智的健康力量,也力图得到民间力量的支持,推进政治改革良性运转。那么,自主自治的公民社会就可以在上下联动,相互配合的改革实践中逐步建立起来。

其三,将基层社会改革与上层体制改革衔接起来。

毫无疑问,基层社会是国家政权的根基,但是国家政权却是基层社会发展的向导和保证。没有国家政权的策划和支持,基层社会的变革是不可能成功的。在人类政治发展史上,许多革命和起义可以是从下层社会开始的,但其主要领导者往往来自高层,而且斗争目标都是指向高层的。毛泽东在领导中国革命过程中就多次讲过,农民是中国革命的主力军,但农民阶级是不可能自己完成自己的使命的,他们需要先进阶级和先进政党的组织和引导。J·米格代尔通过研究第三世界国家的农民运动后也指出:“尽管农民现在比以前更有能力通过社会组织进行持久的政治参与,但他们自己还是没有能力使这种社会联合制度化。其结果,农民持久参与政治的程度在很大程度上取决于非农民社会群体的行为。这些群体可能是政府官员、政党干部、工会领导或其他人士。凡是在这些外来者的努力不够或完全不存在的农村中,参与只不过是农民使自己适应(尽管有时是消极抵制)不同政治制度的活动而已。”[6]

就目前中国基层民主的内在动力来说,基本上属于一种“动员式民主和规划式民主”,[7]它往往是上级政府决策者为了摆脱城乡治理危机,并重建官民信任关系而主动采取的一种手段或权宜之计。群众处于被动员的地位,因而大众参与动力不足,民主深度远远不够。基层民主依赖于一时的规划,其初衷又往往是上级政府为了展示改革的成果而发动起来的,并处于上级政府的周密策划和控制之中。这种动员式的民主,由于缺乏内在的动力,往往会因政策和人事的变化而难以维持,因为它缺乏来自民众自主、自动参与的需求。

最近,于建嵘在一篇题为《让村民自治成为农民的一种生活方式》的文章中指出:“村民自治在其运行过程中,也注入了过多的外部资源,从而使得村庄的自主性和创造性无法充分发挥。国家的政策支持和资源注入缺乏稳定和长效的保障机制,因而它就缺乏发展的持续性和连贯性。在我国,资源很大程度上掌握在国家手里,社会不具备自我发展的空间和能力,因而,社会缺乏一种有效的补充机制,来为这一制度的发展提供新的能量。这也是村民自治在发展过程中面临的根本性困境。”(见“选举与治理网”)

在社会变革的关键时期,特别是改革遇到巨大阻力的时候,中央高层必须果断地出台改革措施,才能振奋底层公众的信心,让人们重新看到改革的希望,积极地投身于新的改革之中。比如,中共十七届四中全会召开之前,官员财产申报制度在新疆阿勒泰地区和浙江慈溪市经过试点已经推行,人们普遍希望十七届四中全会能够正式将这一制度确立下来,所以网上对财产申报制度一片叫好声。但是,十七届四中全会公报只是要求官员申报投资、房产和配偶子女就业情况(可能是中国全面出台官员财产申报制度时机尚不成熟),而不是申报所有财产。可以预测,只要不是申报所有财产,官员财产申报制度就会被搁置起来,而一些已经试点的地方也会停止实施。官员财产申报制度被普遍看作是制约权力、约束腐败、推进民主、维持社会稳定的最好切入口,当前中国权力与资本的结合所导致的腐败现象愈演愈烈,如果中央高层不能下定决心,带头实施财产申报制度,就很难打破财产申报制度迟迟不能出台的僵局。

记得早在1987年3月中旬,全国人大常委会在审议村民委员会组织法草案时,彭真委员长发表了即席讲话。他说:旧中国留给我们的,没有什么民主传统。我国民主生活的习惯是不够的。这个问题怎么解决?还是要抓两头。上面,全国人大和地方各级人大认真执行宪法赋予的职责,发展社会主义民主,健全社会主义法制。下面,基层实行直接民主,凡是关系群众利益的,由群众自己当家,自己做主,自己决定。上下结合就会加快社会主义民主的进程。把村民委员会办好,等于办好八亿农民的民主训练班,使人人养成民主生活的习惯,这是发展社会主义民主的一项很重要的基础工作。[8]在这里,彭真实际上已经明确地提出了“上下结合”(即上下联动)——加快社会主义民主进程的路径选择。20多年过去了,在当下中国基层民主建设面临种种困境的时刻,重温彭真当年的论述是不是有一种理应如此和早该如此的感觉呢?

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[1] 2009年9月4日《中国新闻社》。

[2] 李凡:《近20年来中国基层民主回眸及前瞻》,载《民主与科学》2005年第6期。

[3] 彭兰红:《中国基层民主发展概述》,载《民主与科学》2005年第6期,第13页。

[4] 张宝锋:《城市社区自治研究综述》,载《晋阳学刊》2005年第1期。

[5] 郭道晖:《中国法治与中国改革的社会动力》,《太平洋学报》2009年第9期》。

[6] J·米格代尔:《农民、政治与革命——第三世界政治与社会变革的压力》,李玉琪等译,中央编译出版社1996年版,第176-177页。

[7] 汤玉权 刘志鹏:《以乡级民主建设为导向的乡镇改革》,载《学术探索》2006年第6期。

[8] 白益华:《亲历村民委员会组织法制定》(下),《中国人大》2004年第9期。

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