黄宗智:改革中的国家体制:经济奇迹和社会危机的同一根源*

选择字号:   本文共阅读 5007 次 更新时间:2009-05-20 11:31:47

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黄宗智 (进入专栏)  

  

  摘要:改革三十年来中国国家在旧体制和市场化的相互作用下,形成了一个比较独特的国家体制,它既是中国三十年来经济发展“奇迹”的能动主体,也是同时期凸现的社会和环境危机的主要根源。它既可能凝固为一个僵化的体制,也可能是一个仍然在“转型”中的体制。本文先讨论此体制和发展与危机之间的关联,再讨论其在运作中所显示的一些特点,最后提出对进一步改革的设想。

  关键词:国家体制、经济奇迹、社会危机、环境危机、服务型政府

  

  改革三十年来中国国家在旧体制和市场化的相互作用下,形成了一个比较独特的国家体制,它既是中国三十年来经济发展“奇迹”的能动主体,也是同时期凸现的社会和环境危机的主要根源。它既可能凝固为一个僵化的体制,也可能是一个仍然在“转型”中的体制。本文先讨论此体制和发展与危机之间的关联,再讨论其在运作中所显示的一些特点,最后提出对进一步改革的设想。应该说明,关于国家体制的正面探讨比较比较少见。本文只是一个初探性的思考,不是一篇研究论文。

  

  作为经济发展奇迹的能动主体和动力

  

  资本主义市场经济的关键动力是企业家们的创业。在中国旧计划经济体制下,私人创业基本被完全扼杀。从潜在企业家们的视角来说,在那样的制度环境下,创业的“成本”高得简直无可能克服。在党-国集权制度之下,基本上唯有国家才具有创业的可能。它的优点是可以在短时间内动用大规模的资源,可以做到一般资本主义经济所不可能达到的创业“效率”,尤其是中央直接创办的战略性大企业。在这样的经济体制现实下,要发动潜在企业家们的创业,一个可能是解散旧体制,完全转向市场机制。前苏联和东欧采用“休克治疗”办法来创造新制度环境,试图全盘移植资本主义的模式和动力,正是出于这样的逻辑和动机。但是,它们的经验已经证明,资本主义市场经济需要一系列的配套制度,不可一蹴而就;苏东的休克治疗在短期内只可能导致经济衰退。中国则没有采用苏东的方法,而是用计划和市场的“双轨”进路,“摸着石头过河”来逐步市场化,结果在旧体制的基础上,通过中央和地方的分权(1980年代的“分灶吃饭”、“财政包干”是其最具体的体现,而1994年的“分税制”则是在分权现实上扩大中央的税收和功能),以地方政府为能动主体,结合市场刺激而形成了改革经济的主要动力。正因为是借用旧体制,才有可能首先在基层的旧大队、公社的基础上,发动了上世纪80年代蓬勃的“乡镇企业”。与上级的政府机关不同,作为集体单位,大队和公社既拥有资源的管理权,又拥有其所有权,因此能够在中央的号召下更灵活地创业。其后,伴随投资规模的扩大,经济发展的主要载体上升到县、市、省级政府,以它们为“招商引资”的能动主体,配合“经济特区”等措施,大规模引进国内外资本,借此推动了进一步的快速经济发展。

  今天回顾,我们可以断言推动中国改革时期经济发展的主要动力既不简单是计划经济下的“国家”,也不简单是市场经济下的企业,而是两者的结合。在维持党-国旧有体制的客观环境之下,其实唯有政府本身才可能快速克服体制性的障碍而实现低成本高效率的创业;体制外的可能创业者则仍然面对重重关卡。同时,正是改革中形成的体制把旧制度下政府庞大管制权力的弱点变成市场化经济发展的优点:正因为旧体制所特有的国家威权,改革中的地方政府能够高效率地动用旧体制所掌握的资源,包括“人力资本”(尤其是能干的集体和国家干部)和土地(因此才会有大规模“征地”的现象),以及资本、劳动力和原材料。同时,正因为国家是个威权政府,才有可能在现有劳动法规之外,使用不必遵照劳动法规、也不必为之提供福利的廉价劳动力——即两亿多“非正规经济”中的“农民工”和“下岗工人”。[1] 威权性地压低劳动成本,甚至省略基本安全措施、使用每日工作时间超出八小时半倍到一倍的、不附带福利成本的、不允许组织工会的劳动力,全是由这样的‘改革的国家体制’所主持的。由此在追求全球资本的竞争下,提供了极其廉价的劳动力,利用新古典经济学家之所称谓“比较优势”,[2] 在短期间内使中国成为世界外资投入最多的发展中国家。

  和“右派”的市场主义的解释不同,改革三十年的经济发展绝对不简单来自市场化的动力。正是经过旧体制的分权,结合新的市场化,激发了全国各地地方政府的积极性、推动了他们之间的竞争,并且建立、形成了以扩增GDP为主要审核“政绩”的制度。中国经济之与一般资本主义不同,主要是因为地方政府在其经济发展中所扮演的特殊角色。如果要用“中国特色”的“资本主义”或“社会主义市场经济”来描述的话,那么地方政府所起的作用应该是其核心内容之一。

  面对这样的经验现实,有的西方经济学学者采用了来自美国的“联邦主义”(federalism)范畴,借此来突出中国改革中地方政府所起的关键作用。他们首先颇费口舌地为其西方读者说明 “联邦主义”用于中国和在西方的不同:它不附带美国联邦主义对权利、宪法、民主等的关心,并且不是一个完全的共同市场(common market),因此乃是“中国式的联邦主义”(“Chinese federalism”)。经过这番解释之后,方才能够说明“中国式的联邦主义”概念的实质性内容,即在一统国家内地方政府经济分权以及竞争的现实。如此绕了大圈子来为之说明中国改革的特色可以说是煞费苦心,也展示了西方在经济学话语中占据绝对霸权的事实。[3] 但是,对于习惯以中央和省、市来区分电视频道的中国读者来说,美国式的“联邦主义”概念其实只会引起对对美国政治经济实际的误解(比如,由联邦政府以及加州、纽约、华盛顿等州、市来主办电视频道可以说完全不可思议),并使中国的政治经济现实更难掌握。我们也许可以倒过来想象,西方学者们如果必须绕大圈子采用中国古代的“封建”范畴来说明西方中世纪的“feudalism”,会意味一个什么样的语境和效果。其实,我们完全可以更直接,更具说服力地把改革中的分权体制和大跃进和文化大革命的地方分权传统连接起来说明。[4]当然,改革在其上附加了新的市场化。无论如何,地方政府所起的关键作用今天已经成为西方经济学对中国改革的一种共识。[5]

  

  作为社会(和环境)危机的同一根源

  

  经济奇迹的来源也就是今天的社会(和环境)危机的来源;两者其实乃是同一现象的两个方面。在“招商引资”和“征地”等改革经济发展所采用的方法下,只可能形成官员 + 企业家的 “官商勾结”的新“利益集团”。同时,在 “非正规”地使用廉价劳动力的“比较优势”下,也只可能形成尖锐的贫富不均和社会矛盾。加上原有的城乡间的差别,便是今天“社会危机”的主要内容。根据世界银行的基尼系数指标,在改革三十年后的今天,中国已经从世界最平等的国家之一转化为最不平等的国家之一。

  和“左派”的批评不同,现今的社会危机并不简单来自市场化或资本主义。今天的社会不公平、不平等并不简单是资方对劳方的剥削,也不简单是外来资本对中国廉价劳动力的剥削。它附带着中国国家(一个与帝国主义时期的中国十分不同的国家)的强力推动。不遵循国家劳动法规、不允许农民工组织自发的工会等政策乃是国家的抉择,不是资本或外国的单边行为。它当然也不能简单地等同于中国近、现代历史中,在帝国主义入侵之下所形成的“买办”机制。今天的国家是主权高度发达的、追求自己的经济发展的国家,何况它确实通过这个改革体制而做到了举世瞩目的GDP增长,提高了大多数人的收入和生活水平,虽然也同时导致了对农民工的不公平待遇以及人们收入上的高度不平等。

  环境污染也不简单地是引进了西方资本主义的结果,让它把工业对环境的破坏从自己国家转移到了中国。当然,这是事情的重要的一面,西方在人均能源消耗方面仍然要远大于中国,因此对全球环境所引起的人均污染也远大于中国。中国确实已经成为“全世界的工厂”,接纳了大规模的能源消耗以及环境污染。但同时,我们不能忽视中国国家体制在其中所起的作用和责任。我们既要直面全球化下的客观历史背景,也要直面国家抉择的作用和责任。正是靠分权和市场化激发的地方政府发展积极性,以及其围绕GDP的政绩审核制度,促使地方官员在资源稀缺的大环境下,把招商引资作为第一优先目标。这样,相互竞争引进资本。一方面提供廉价土地、劳动力、原材料、财政优惠等等条件,同时,为了提高本地的竞争力,更着重优先发展基础建设(道路、铁道、供能等方面),而环境保护则只可能是次要的考虑,不可能获得其需要的资源。[6] 结果是环保部门变成多唱高调而缺乏实质性措施的部门,大大加剧了环境污染。[7]

  也就是说,改革的地方国家体制在推动了“奇迹”性的发展的同时,也严重破坏了环境,两者乃是同一事物的两个方面。正因为其把GDP发展放在第一位,才会相对忽略环境政策的实施。其实,这不仅是一种忽视;它更是“招商引资”策略的一个重要组成部分,是提高全球资本投资者的回报率的一个重要结构性组成部分,是吸引外来投资的秘诀之一。其道理和廉价劳动力是一样的。

  同时,外资和地方政府不可避免地形成一个要卫护这种机制的利益集团。正如众多的民众抗争运动的调查报告表明,各地环保抗争运动几乎不可避免地会首先遇到政-资方联合的压制和打击。它们不可能简单通过各地的环保部门和法院而获得公正,因为后者在经费和人事上都受地方政府的管辖。唯有通过组织动员、网络联系、媒体曝光等而形成了一定的声势之后,才有可能突破地方上官商勾结的第一层的“捂盖子”回应,进入到第二层的 “摆平”矛盾回应。那样,抗议运动才有可能通过妥协得到部分满足。[8]

  所以,左右双方之把问题形容为资本对劳动、西方对中国、资本主义对社会主义、市场主义对计划经济的非此即彼绝对对立,都是片面的。事实是,改革及其过程中所形成的国家体制既非简单的资本主义,也非简单的计划经济或旧体制,而是两者结合之后的产物。它以发展主义式的地方政府为主体和动力。它是市场化、企业化了的地方政府,是一种地方国家 + 企业的结合体、外资 + 中国政府的结合体,它不能简单地用非此即彼二元对立的市场主义和计划经济,西方和中国、或资本主义和社会主义来理解。

  

  改革的国家体制的一些特点

  

  这个“改革的体制”已经形成一个比较特殊的体系,具有自己的特色。上面突出了地方政府的经济角色,但我们不能忽视集权(尤其在人事方面)的中央的角色。在我看来,中国中央政府在改革中的一个重要特点首先是其表达和实践间的背离。一方面,为了促进快速的经济发展,不惜摆开国家劳动法规而利用农民工的极其廉价劳动力来吸引全球资本,而另一方面,它也打出社会公正、和谐社会,甚至于社会主义的理念。一方面,它不惜不顾环境污染来吸引外资,推动工业发展,但又同时设立了许多环保的机构和法则。它既提倡发展主义,并设置了以扩增GDP为本的地方官员审核制度,也同时提倡社会公正、环境保护等理想。

  这样的背离是地方政府运作中普遍的“上有政策、下有对策”现象的一个重要来源。正是中央的矛盾行为,导致了各级地方政府的类似行动。一方面,在涉及比较“软”的指标的时候,地方上下层政府显示了一种 “共谋现象”,大家心照不宣地摆样子来满足中央对那方面的要求。同时,一致比较集中地追求大家知道是真正关键的扩增GDP的发展主义“硬道理”。正是沿着这样的逻辑,县、政、村级政府可以串通了把一个比较软的指标的中央拨款(如退耕还林)用来满足更“硬”更重要的指标的需要(比如基础建设,用来招商引资、扩增GDP)。

  周雪光用组织理论来解释地方政府上下层间的“共谋现象”,说明它的来源是制度化了的组织环境,是中央政策与地方实际之间的距离、是在中央集权制度下县、镇、村不同层级的地方政权机构所具有的共同利益所促使的对付中央的行为。[9] 他的分析毋庸说有一定的说服力,并且很好地与现有西方组织理论对上话,既不限于其视野,又同时把中国经验用西方学者所能理解的概念来解释。但我们也可以从中央政府在表达和实践上的矛盾性来理解这个现象:地方政府官员都知道经济发展是“硬道理”,是共产党执行的干部审核制度的关键标准,而环保、卫生、和谐等则是相对软的道理,因此,才会有多层地方政府在表面上满足中央的软要求,显示了一种“共谋现象”。在资源稀缺的现实下,地方政府权衡轻重,会作出优先照顾硬道理的“理性”抉择。(点击此处阅读下一页)

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