高新军:美国的政党政治及其运作规律和特点

选择字号:   本文共阅读 2420 次 更新时间:2009-05-06 20:06

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高新军  

在近现代政党的历史上,美国的政党因其独特性而独树一帜。这不仅因为它是人类历史上第一个实现政权在政党之间和平转移的国家,而且其政党的产生和发展是与每4年一次的总统竞选紧密联系在一起的,或者毋宁说美国的政党就是为4年一次的总统竞选服务的,并且直到现在也仍旧如此。与此相适应,美国的政党就具有了自己处理党群关系的独特特点和运作规律,认识和了解这些不仅对于我们认识和了解美国社会及其制度不无裨益,而且对于我们借鉴其合理成分亦有帮助。

一、美国政党发展史的简单回顾

美国政党的产生是18世纪末的事情。当美利坚合众国的缔造者在1776年起草《独立宣言》和1787年起草《宪法》的时候,他们并没有看到政党在政府制度中所起的作用。的确,他们通过各种宪法上的安排,诸如分权、约束和平衡、选举团间接选举总统等,使得新的合众国远离政党和小党派的影响。当时华盛顿就有过一个天真的想法,他认为这个新兴的国家没有政党一样也能存在,他曾说,“如果党派存在,我们得使它们合而为一。”

但是,随着1789年华盛顿就任第一届美国总统开始,围绕着是建立一个强大的中央政府,还是反对建立这种强大的中央政府,统治精英中出现了分歧。以当时的财政部长汉密尔顿为代表的一批人,赞成建立强大的中央政府,被人们称为联邦主义者;而反对建立这种强大的中央政府,强调州的权力和州的主权,要求建立一个软弱的邦联制度,中央政府只负责外交、国防之类的事务,与公民并没有真正的联系,也不能直接管辖他们的人叫反联邦主义者。当时的国务卿托马斯·杰弗逊由于对新宪法中没有人权法案非常不满,反对总统可以毫无限制地连选连任,并且在关于民主和集权、对待法国大革命、以及政府的性质等一系列重要问题上,与汉密尔顿的观点完全相反,因此成为了反联邦主义的代表。汉密尔顿派以“制宪运动”的功臣自居,自称“联邦党人”,把反对他们的人统统称为“反联邦党人”。虽然这种划分是没有根据的,但一个松散的组织“联邦党”在美国的历史上出现了。

华盛顿作为无党派人士当了8年总统,接下来的第二任总统约翰·亚当斯是个联邦党人。但在这12年中,政府中真正掌权的是汉密尔顿。所以,托马斯·杰弗逊在华盛顿手下当了4年有名无实的国务卿之后,于1793年辞去了国务卿的职务。也就是从这个时候开始,以及以后的4年里,托马斯·杰弗逊建立了自己的政党——“民主共和党”,它是美国现在民主党的前身。由此,当时北部的自由工商业者,依靠国内市场的小手工业者,如铁器、农具、金属钮扣制造商,和南部生产烟草、蔗糖、痛恨商人贵族贱买贵卖的小种植园主以及自由职业者站到了民主共和党的一边。而所有因汉密尔顿的财政政策发了财的投机家,依靠英国提供资金或倾销英货的新英格兰商人,以及持有英国证券的投资者,南部的大地主和保守的英格兰牧师,都积极参加或拥护汉密尔顿的联邦党。在18世纪90年代的大部分时间里,联邦党和民主共和党之间在政治、经济、外交等方面的斗争贯穿始终。美国的两党制在建国初期,就已初步形成,不过还没有成为巩固的政党形式。

按照美国当时的选举制度规定,在选举团内得票最多的当选为总统,得票次多的当选为副总统。在这种情形下,1796年约翰·亚当斯成为美国第二任总统时,托马斯·杰弗逊成为了他的副总统。在这 4年里,是联邦党逐步走向衰落,最后消亡的开始;也是杰弗逊领导的民主共和党逐步壮大,最后取得政权的开始。

1800年,美国民主共和党的总统候选人托马斯·杰弗逊在经过36轮投票后,当选为美国第三任总统。在美国的政党史上,托马斯·杰弗逊是一个影响极其深远的人。他认为自己一生的功绩是做了3件事:通过了具有强烈的反封建思想的弗吉尼亚州的宗教信仰自由法案;以他为主执笔起草了《独立宣言》;和创办了寄托着他普及学校教育的弗吉尼亚大学。更重要的是,在他的思想影响下,以及他的极力推动下,到1791年,终于通过了1789年提出的宪法的最初10条修正案,亦即人权法案,形成了美国历史中民主的精神,和在平等中觅致自由的原则。正如美国第16任总统亚伯拉罕·林肯所说,“如果你想证明托马斯·杰弗逊的伟大,你可以注意下述的事实:持有不同政见的人,不论他们的政见多么的不同,都可以从他们的思想里找到根源。美国的每一个政党,都尊奉杰弗逊为它的导师。”

从1816年到1824年,在美国历史上被称为“和谐时期”。由于联邦党的消亡,民主共和党在此时一党独大。但在党内已经出现了两个派别:一派是代表北部和中部工商业者的民主共和党人;另一派就是代表南部种植园主的民主共和党人。1828年,曾经在第二次英美战争中在新奥尔良打败英军、代表南方新兴种植园主利益的安德鲁·杰克逊将军获得了总统竞选的胜利,并从那时起,拥护杰克逊的这一派,正式组成了民主党。而代表北部工商业者,以及和他们有联系的南部种植园主,则从民主共和党中分裂出来,成立了国家共和派,并推举亚当斯参加竞选。这一次亚当斯虽然被击败,但仍获得了44%的选票,说明当时工商业资产阶级是一支巨大的政治力量。1834年,国家共和派改称辉格党。这样,自1828年民主党建立和1834年辉格党建立以后,美国的两党制度就成为相对稳定的政党统治形式。所以,美国的两党制度,虽然起源于18世纪最后10年,但其巩固却在杰克逊当选总统以后。

1832年民主党和辉格党实行了新的总统候选人提名制度——由党的全国代表大会提名总统候选人的制度。从此,每逢总统大选年,两大政党都同时召开党代表大会推选总统候选人。这个制度一直延续至今。两大政党的全国代表大会是临时性组织,每逢总统大选时,各州即召开党代表大会,派遣参加全国党代表大会的代表,从而推选出总统侯选人。在全国党代表大会中,两大政党各自展开宣传工作,推定本党总统侯选人,并为推定的总统候选人进行全国性的广泛宣传。在最初的全国党代表大会中,除了推选总统侯选人以外,还有一个任务,就是制定政纲,对全国选民做政治上的号召。在当时,这是比以前只由国会推选总统侯选人较为进步的办法。今天,民主党和共和党内部4年一次的争取本党总统候选人提名的竞争,其实在召开党的全国代表大会之前,在各州的提名初选中,已见分晓,所以,现在的党的全国代表大会在很大程度上,是一次对本党总统候选人的宣传大会和对选民的动员大会,以增强本党总统候选人在全国的影响力。

辉格党从一开始就是北方工商业资产阶级和南方奴隶主种植园主暂时结为联盟的政党。当资产阶级和奴隶主的利益在一个政党中不可能和平共处的时候,从1852年开始,辉格党逐渐衰败下去。1860年,辉格党改名为立宪联邦党,以后,立宪联邦党逐渐失去了它在美国统治集团中的重要地位,终于退出政治舞台。而与此同时,1848年,一些民主党内的改革派、辉格党内主张在西北部领土上根绝奴隶制的自由土地派和一些工业资本家,联合起来组成了“自由土地党”,提出“自由土地、自由言论、自由劳动、自由人民”的政治口号。自由土地党是美国内战前夕成立的共和党的前身。

1854年,在关于新建立的堪萨斯州是否是蓄奴州的问题上,爆发了堪萨斯内战以及美国各个政党的分裂和重新改组。这时,大多数原辉格党人、部分民主党人和部分反奴隶制的自由土地党人联合在一起,于1854年7月,组织了主张反对奴隶制的共和党。可以说,共和党是在堪萨斯流血斗争的烽火之中诞生的。6年之后,在1860年的总统竞选中,代表共和党的总统候选人亚伯拉罕·林肯终于登上了总统宝座,并在防止联盟分裂和解放黑奴上做出了杰出的贡献。

美国历史上的两大政党,都渊源于杰弗逊争取资产阶级民主的民主共和党。1828年拥护杰克逊的民主共和党人继承杰弗逊的资产阶级的民主传统,建立了民主党,它是美国民主党的前身。但到了19世纪40年代后期,南方大奴隶主控制了民主党,民主党开始分裂。到19世纪50年代,辉格党逐渐没落,美国的统治权力完全由亲奴隶制的民主党把持。对此,北部到处举行了抗议性的群众集会。这些群众集会是产生共和党的群众基础。同样,共和党也以继承杰弗逊争取民主的传统为号召。联邦党人因为在第二次对英战争结束时搞分裂失败使其名声已扫地,所以以后代表工商业集团组成新党时,不再采用联邦党这一名称,而定名为共和党,以分沾杰弗逊民主共和党的声誉。

从那时至今,美国的政治基本上就是由这两大政党所控制。虽然第三党和独立候选人是美国政治中一个周期性的特点,他们也经常提出一些主要政党在政府议程上没有列入的为公众讨论所重视的社会问题,但是,许多第三党都是在一次选举中昙花一现,然后就销声匿迹,影响减弱,或被一个主要的政党所吞并。在至今为止的美国历史上仅仅只有一次例外,即是1854年成立的共和党在成立6年后竞选总统成功,获得了主要政党的地位。这是因为当时在对极其重大的是否取消奴隶制的问题上,使国家分裂,为补充候选人和鼓动选民提供了基础。

二、美国主要政党的特点和运做规律

综观美国政党产生、发展的过程,我认为有以下特点。

1.美国政党的产生是与总统的竞选相联系的,也是为总统竞选服务的,同时,它的发展也是同选举权的扩大紧密相连的。可以说,美国总统的竞选造就了美国的政党,美国选举权的扩大,则推动了美国政党的发展。

美国在19世纪初取消了参加投票资格的财产要求,随着选民数量的急剧增加,就需要一种手段将广大选民动员起来。政党遂成为实现这个基本任务的制度化的方法。因此,美国政党的产生是民主革命的一部分,到了19世纪30年代,就成为政治生活中必不可少的一个组成部分。现在,民主党和共和党每4年一次的全国代表大会,就是该党下一届总统候选人的提名大会,和全党投入总统竞选的动员大会。

今天,共和党和民主党完全控制着美国的政治进程。大约2/3的美国人认为自己不是共和党人就是民主党人,甚至那些正式宣称自己是无党派者也都有党派倾向,并表现出相当高的党派忠诚。政党的影响力还扩展到联邦和州一级的政府中,政党控制着总统职位、国会、各州州长以及州的立法机构。自1856年以来的历届总统不是共和党人就是民主党人。在第二次世界大战结束以后的时期,两大党平均占有总统选举选票的95%。

在1998年选举以后,在国会中仅有一位众议员以无党派者的身份当选。在超过7 300名当选为各州立法机构的人员当中,不是共和党人,就是民主党人,仅有20名是无党派者,仅占0.003%。两大主要政党操纵了联邦和各州的政府。尽管美国的政党同其他国家的政党相比,在思想体系上更缺少内聚力和纲领性,但它们的确在制定公众政策上,起到了主要的作用。

自从1828年和1854年民主党和共和党的成立,至今美国的政治舞台上基本上就是这两个政党轮流执政。由于美国的选举人团的选举制度,也在客观上抑制了第三党的出现。这种选举人团的选举的基本办法就是赢者通吃。你只有在一个州赢得了多数的选举人票,才可取得这个州的选举胜利。这样对于第三党来说,即使他在全国有为数不少的支持者,但只要他在每个州的选举中没有赢得多数选举人票,那么,他就可能得不到任何一个州的选举胜利。所以,在美国的政治舞台上,第三党的出现,并不是这个党可能取得大选的胜利,而是为美国选民在民主党和共和党两者之间,提供了第三种选择的可能,分散了民主党或共和党的选票,从而间接地左右了大选的结果。

2.美国政党的内部组织十分松散,在党内团结上表现出相当低的水平,没有严格遵守的一套思想体系或政策目标,党内权力结构分散。是不是一个党的党员,完全取决于个人的信仰。加入和退出全凭个人意愿,没有任何手续,所以也没有党的纪律的约束。之所以出现这种状况,既有历史的原因,也有现实的需要。

在美国的政治传统中,是先有州权,然后才有联邦权力的。当时,美利坚合众国的缔造者鉴于对欧洲封建专制中央集权的政府对人民的压迫,和对人民民主权利剥夺的痛恨,从一开始就在《宪法》中对联邦政府的权力进行了限制。凡是在州和地方政府范围内可以解决的问题,其权力决不会交给联邦政府。从那时至今,在美国形成了州政府和地方政府的权力大于联邦权力状况,各个州有自己的法律,自己选择怎样推选其选举人的制度,政府的领导人由各州人民自己选举,实行高度自治。与此相适应,在社会中则存在着崇尚个人自由的风尚。他们既然反对中央集权的联邦政府对各州和地方政府以及人民权利的侵犯,当然也不会去追求一个集权式的政党的组织形式,即使他们有时为此要付出较高的社会组织成本。

从美国政党的产生和发展来看,是与总统选举分不开的。这使得美国的政治是“以候选人为中心”,而不是“以政党为中心”。由于美国政党在其选民支持方面是多阶层的和基础广泛的,所以共和党和民主党实际上都从社会各个主要的社会经济团体那里获得主要的支持。政党首先关心的是赢得选举和控制政府的人事安排。由于必须照顾到有选民支持的广泛的社会经济基础,而且需要从信奉中间路线的社会中寻求合作,所以,美国的政党基本上采取了中间路线的政策立场,并表现出高度的政策灵活性。这种非教条主义的方法使得共和党人和民主党人都能容忍各自阵营中出现的巨大分歧,从而造就了美国政党内部的自由主义倾向。

与许多国家的政党不同,美国政党中产生参加总统选举的候选人不是由该政党组织控制的,也不是仅仅由该党党员投票决定的,而是由选民最终决定谁将获得共和党和民主党的提名,尤其是在总统候选人的初选中,更是如此。笔者2000年和2004年在美国学习、考察期间经历了2次美国总统候选人的初选提名竞选活动,并亲自在马萨诸塞州的艾莫斯特镇观察了候选人初选的投票过程。虽然是选举一个党的总统候选人,但是投票者并不要求是该党党员,只要你在领取选票时声明自己喜欢这个党即可。这是美国选举制度的独特之处。它依靠初选提名各党参加各州和国会选举的候选人,在选择总统候选人的过程中,也进行州一级的总统初选。这种制度设计不仅使得不同党派的选民在选举中有了更多的自主选择的权利,而不必一味地选择本党的候选人,从而弱化了政党的组织控制能力,而且一个政党内部的反对派也可以通过初选获得该党提名后,进入大选,因此,也就有可能不通过组建第三党而赢得选举的胜利,从而使初选提名程序具有了这样的意义,即将反对派引入两大党之中,从而使它们摆脱组建第三党的诸多困难。

尽管在美国的政治体制中存在着明显的党派行为,但大众文化中一个根深蒂固的组成部分是对政党的不信任。在20世纪初期采用直接初选的方法提名国会和各州议会的候选人,以及近年来成为总统提名的决定因素的初选规模的扩大,都表明公众之中所存在的反对政党的情绪。美国人对政党组织的领袖对政府行使巨大的权力感到不安。民意测验显示,大部分选民认为,与澄清一些问题相比,政党的所作所为是搞乱了这些问题。如果在选举中没有政党的参与可能会更好。与此相联系,日益增多的选民也认为对自己的政党是否有认同感并不那么重要。这种党派忠诚意识减弱的具体表现就是“分散选票”,即在同一个选举中投票给不同的政党。在1996年,24%的选民通过投票给不同政党的总统候选人和众议员候选人而分散了选票。不仅选民是如此,在政府和国会议员中也是如此。在政府中的政党内部,总统不能断定其国会中的党员是否是总统计划的忠实支持者,国会中的政党领袖也不能期望自己的党员坚持按党的路线进行投票。在政党组织内部,共和党和民主党的两院议员竞选委员会(由现任议会议员组成),作为总统指定的全国政党委员会,是自主运作的。他们除了在选举全国代表大会的代表的程序问题上拥有非常有限的权力外,极少干预各州政党的事务。

党派忠诚的削弱使美国政治“以候选人为中心”,而不是“以党派为中心”,这就意味着政府的行政机构和立法机构由多党分治,已成为联邦政府和50个州的普遍特征。事实上,从1980年以来,除两年之外,总统职位和国会中的至少一个议院一直为不同的党派所控制;1988年选举以后,24个州为不同的政党所控制。

3.政党之争存在于联邦和州一级的政治机构中,在州以下的地方政府中,政党的色彩比较淡漠。相应的在地方一级,政党基层组织的政治活动大都在幕后进行,以避免选民产生某一政党是为了自己的私利而进行政治活动的印象。基层党组织的活动,除了在大选年较多外,其余时间就是每个月有一次地方党的委员会的例会。

这确实是一个很有意思的现象。但也从一个侧面反映了美国政党政治的有限影响。美国的政党是应总统选举的需要而产生的。随着选举的扩大,需要有一种组织将分散于全国各地的选民组织动员起来,政党的作用随之也扩大了。从经济学上讲,这种制度设计节约了政治动员的成本,降低了人们在选择政治领导人方面的交易费用。但在地方政府的选举中,由于地域相对较小,人口较少,美国地方城镇的人口规模一般在1.5万人至10万人之间,人们之间的信息不对称现象较弱,在这种情况下利用政党政治进行组织动员,不仅原有的节约成本的优势不明显,而且只能使美国社会原本就存在的对政党政治的不信任更加严重,同时,这也与美国长期以来所崇尚的个人自由的观念相悖。

美国基层的老百姓很现实,他们对由哪个政党来主持地方政府的工作并不在乎,但对选择哪位领导人可以解决他们的问题和提高他们的生活质量非常在意。因此,地方政府的候选人在竞选中,刻意追求的就不是政党色彩,而是对选民的承诺。笔者1999年至2004年在美国学习、考察期间,经历了数次美国马萨诸塞州的地方选举、马萨诸塞州政府的选举和2000、2004年美国总统候选人在各州的初选。结果是地方的选举与州政府、美国总统的选举的风格截然不同。在地方选举中,虽然候选人也有政党的色彩,但是你很少看到政党政治的痕迹,有的只是候选人对自己以往政绩的宣传和如果当选后对选民的承诺。选民投票看重的也是候选人对自己利益的关切程度。但在州政府的选举和总统候选人的初选中,就有了浓厚的党派色彩,宣传招贴画上醒目地标明该候选人是哪个党派的,同一党派不同候选人的提名初选,也有基层党组织的人在那里助选。这些政党的基层组织的主要作用就是在4年一次总统选举中动员尽可能多的选民投自己党的总统候选人一票。

三、美国主要政党是怎样处理与社会的关系的

在美国,实际上存在着这样两种倾向:一种倾向是美国政党的产生是与总统的竞选相联系的,也是为竞选服务的。美国总统的竞选造就了美国的政党,美国选举权的扩大,则推动了美国政党的发展。另一种倾向是美国政党没有严格意义上的党员 ,只有投民主党或共和党候选人票的选民之分。社会上存在着很深的对党派的不信任。美国主要政党就是在这样的背景下来处理党群关系的。简言之,美国的政治生活需要政党来组织和动员选民参加选举,同时,选民也通过选举来监督政党及其组织和领导人的活动。这样,选举(主要是直接选举)就成为联系美国党群关系的纽带。它主要包括以下几方面的内容。

1、在美国的党群关系中,存在一个政治市场。选民用自己的选票在这个市场中决定政党和政治家的政治生命,政党和政治家也在这个市场中实现自己的政治抱负和政治理想。

我在对美国地方政府治理的研究中发现,在这个以市场经济为基础的国家里,政府的组织结构就是将市场经济中股份公司的法人治理结构移植到政治领域中来。(参见下图)

所以在美国,与市场经济相适应的,在政治领域则存在着政治市场。之所以是这样,是因为这种市场能够实现公共资源的最佳配置。美国人认为,市场在配置经济资源方面起基础性作用,是因为它通过价格这一杠杆,把最稀缺的资源配置到最能发挥其作用的地方。那么,市场上的价格是怎么形成的呢?很显然,它是广大消费者通过自己手中的货币选票,对市场上的商品和生产厂家进行选择的结果。在经济领域是这样,在政治领域里也是这样。政治市场之所以可以实现对公共资源的最佳配置,也是因为选民通过手中的选票和参政议政渠道,参与了公共资源的配置,使公共资源的使用方向始终处于公众的监督之下。这是一种自治制度,从美国的实施经验来看,可能效率不如那种自上而下的集中决策的体制高,但是,由于它在实现公共资源的配置上达到了最优,所以从整体来评价,它的综合效益是要大大超过集中决策体制。它还有一个最大的优点,就是它是阳光操作,能够把集中决策体制下产生的腐败,降低到最低的程度,仅此一点,它就将节约大量的公共资源。

直接选举是美国政治市场的基础,在美国是一件大事,也是一个经常进行的工作。美国的政党就是为运作选举服务的。在制度设计上,美国政治家的任期都不很长,因为那样选民对政治家的控制力将被削弱,政治市场的作用也会被削弱,容易滋生官僚主义和腐败。我们都知道,美国国会的众议员任期只有2年,要想连任,就必须从任期开始就在选民身上下功夫。美国总统任期为4年,但是在他任期一半的时候,要进行一次中期选举。2002年美国的中期选举要改选2/3的州长、一半的众议员和1/3的参议员。这种中期选举一向被认为是对现任总统的民意测验。地方政府就更是如此。我在调查中发现,美国地方政府官员的任期一般均为2~3年,如艾莫斯特镇的代表会议的代表任期为2年,镇行政委员会的成员任期为3年。塞勒姆市的市政议员的任期也是2年。如果市长兼作CEO,则任期也有4年的,如塞勒姆市的市长。改选并不是统一进行,而是每年改选一定的比例。如镇代表大会、镇理事会,各委员会、局、理事会等都是任期3年,每年改选1/3。这样做的好处是每年都有选举,选民们也每年都有机会通过选举表达他们对政府工作的意见。

美国的选举每年都有,包括联邦、州、地方各级。所以,每年的地方选举,再加上每年州和联邦的选举,要是都参加的话,美国公民每年要有多次投票。因此,各级政府有常设的选举办公室。

说到选举,就不能不牵涉到美国地方民众的自组织水平。一般来说,单个选民与政府、政党和政治家对话,是决不会占有什么优势的。但组织起来的选民和处于非政府组织中的选民与政府、政党和政治家的对话就完全是另一个概念了。美国的社区(Community)一般都有很多各种各样的非政府组织:经商者可以加入商会;教师有教师工会;公务员有公务员工会;还有警察工会;消防员工会;环保人士有环保组织;残疾人有残疾人的组织;体育爱好者也有自己的协会;其他如动物保护组织;少年足球协会;舞蹈爱好者组织;还有各种各样的同学会、退伍军人协会、基金会、教会组织等等,可以说,社区内的选民都属于这些非政府组织中的一个,有的还是几个非政府组织的成员。这些组织有自己的利益倾向,通常可以用同一种声音与政府、政党和政治家对话,要求他们倾听自己的声音。这些声音对选举的影响是很大的,任何一个政党和政治家都不可能无视这种力量的存在。同时,在地方政府讨论与他们的利益密切相关的议题时,他们作为一个团体的力量也会影响和左右讨论的最后结果。

2、美国社会中对党派的不信任感,造就了大量无党派选民,他们的人数约占总选民人数的1/2。虽然他们是无党派选民,但是在投票时,他们是有党派观点选择的。因此,他们的存在成为各党派在选举时努力争取的对象。

在美国社会,选民的政治立场基本可以分为两大类:一类是有明显的政治倾向的选民,人数约为50%。他们注册为美国现有各政党的党员,选举时也基本上投本党候选人的票。另外50%是没有明显政治倾向的选民,他们注册为无党派人士,选举时根据自己的独立判断决定投哪个政党候选人的票。

据马萨诸塞州2004年2月11日的统计资料,该州2 167个选区的3 904 361注册选民中,有1 944 209人为无党派选民,平均高达49.80%。该州有个别选区无党派选民的比例更是高达80%以上。 参见下表。

这并不是现在才有的现象。据对美国马萨诸塞州从1948年至2002年的注册选民党派资料统计,其中注册为无党派人士的比例始终高达近50%。 参见下表。

党派冷漠不仅表现在有近50%的选民选择了无党派身份,而且表现在对各种形式的选举漠不关心。2004年3月2日是美国总统候选人初选的“超级星期二”(有10个州在这一天进行初选),其重要性为各路媒体所关注,事前报纸和电视的报道连篇累牍。但就是这样,选民的投票率也只在20%左右。参见下表。

即使是在党派色彩淡漠的地方政府选举,投票率也在20%以下。美国民众中的党派冷漠最明显的例子是2002年11月马萨诸塞州的州政府选举。那一年,在民主党占主导地位的这个州(州参议院和众议院民主党人均占绝对多数),选民以多数票选举了共和党人Mitt Romney为该州州长,马萨诸塞州共和党主席Kerry Lealey当选为副州长。这说明占选民1/2的无党派选民用选票表示了对那一年的民主党州长候选人的不满。所以,美国各政党在政策的选择上,必须照顾到占选民总数1/2的无党派选民的利益,因为他们才是能左右谁是执政党的决定性力量。

3、当选的各党派议员,无论是国会的参议员或众议员,或者是州的参议员或众议员,都非常注重与自己选区选民的联系,定期回到选区征求选民意见,并设立自己的办公室,回答选民的投诉和意见。

美国主要政党按照联邦、州、地方政府的政权层级架构,分别设有党的全国委员会、州委员会和地方委员会。全国委员会由该党在国会的参众议员组成。州的委员会则由该党在州议会中的参众议员和各地方市镇的代表组成。例如,马萨诸塞州的共和党委员会就有80名委员。较大的地方市镇也设有党的地方委员会,由该党在当地的积极活动分子组成。

政党在联邦和州的委员会在非总统和议会选举时的主要作用是在重大问题的决策上,协调本党议员的立场,以便在议会的讨论中形成统一的力量。在总统和议会选举年则是该党选举的组织机构,起重要的作用。

与州和联邦的选举不同,地方选举的政党色彩较为淡漠。所以,不仅候选人不是由政党来提名、按照政党来划分的,而且地方政府里的职位也不是按照政党来分配的。选民在投票时可能更注重候选人的个人品质、他提出的口号,而不是更关注他本人的党派政治立场。因此,美国政党的地方委员会没有任何实质性的权力,它们的作用在非选举时,主要是收集当地选民对本党政治家和政策的意见,向州或联邦的本党议员和委员会反映,帮助安排本党议员来自己的选区与选民见面,通过为选民服务来扩大本党在当地的影响。在选举年,则担负着在基层宣传本党候选人、为竞选筹款和动员更多选民投自己政党候选人票的重任。当然,美国政党地方委员会的活动质量,是与委员会的负责人的工作态度和积极性密切相关的。就笔者参加的两次共和党地方委员会的会议,就充分说明了这一点。

2004年4月18日笔者参加了马萨诸塞州Marlborough市共和党地方委员会的一次例行会议。与会者共有9人,会议在主席Steven Levy先生家里召开。据Steven Levy先生介绍,在这个2004年2月份有18 377名选民的市里,2 724人(15%)注册为共和党人;5 898人(32%)注册为民主党人;195人(1%)注册为其他党;9 560人(52%)注册为无党派人士,11个席位的市政理事会,共和党人占有3个,6个席位的教育委员会,共和党占有1个。但是,在2002年11月的马萨诸塞州选举中,代表共和党参加州参议员竞选的Mary Jane Hillery女士就获得了36.8%的选票;代表共和党参加州众议员竞选的William Hagan也获得了24%的选票。赢得州长竞选胜利的Mitt Romney先生更在Marlborough市获得了58%的选票。这些数字都大大超过了当地注册为共和党的人数和比例。Steven Levy先生在他的给委员会的报告中认为,只要共和党有合适的候选人、传递正确的信息、加上刻苦的工作,共和党就一定可以赢得州议会选举的胜利。

在这次会议上,具体的议程有:(1)向国旗宣誓。(2)本党国会议员候选人介绍本人情况,争取签名支持。(3)向委员会成员征集有州长Mitt Romney先生参加的为共和党总统候选人竞选捐款的晚会的参加者名单和捐款支票。(4)介绍2004年总统竞选情况,要求委员会成员争取更多的选民注册为共和党人和投本党候选人的票。(5)征求对共和党Marlborough市委员会章程的修改意见。(6)选举参加2004年共和党代表大会的代表。(7)2004年共和党Marlborough市委员会的工作目标,共有16项,基本都是本地居民关心的问题,以争取当地选民支持共和党的事业。(8)推选有竞争力的候选人参加地方政府的选举,以扩大本党在当地的影响。(9)其他事宜。会议下午3点钟开始,4点20分结束,会议期间没有任何茶水和饮料,连白开水也没有,是真正的清谈会。但与会者神情专注,讨论热烈,每一项议程都付诸举手表决,并记录在案,有主席、秘书、财务员3人签字。

地方党组织的活动经费要靠自己筹集和本党当地党员的捐款,州和联邦的党组织不会下拨一分钱,相反,地方党组织还要动员本党人士为本党的总统竞选和州的竞选捐款。共和党Marlborough市委员会每年从党员捐款那里可以获得1万美元的活动经费。所有的党务工作人员都是义务工作者,没有任何报酬。

从共和党地方委员会的活动可以清楚地看出,关心当地选民的切身利益,为他们解决问题,提出选民们关注的议题是地方党组织的主要工作。他们这样做的目的是为了同民主党竞争,争取更多选民站到共和党一边来,但客观上却起到了提高当地人民生活质量的目的。

2004年4月29日笔者还参加了马萨诸塞州艾莫斯特镇共和党地方委员会的一次例行月会。会议说好晚上7:00在Jones Library二楼的会议室召开,但是时间已经过了,原定有10人参加的会议,只有2人到会,一个是共和党艾莫斯特镇的主席Jeanne Traester女士,另一个是委员Barbara Fenton女士。显然,会议是没法开了,她们两人随便聊了聊天,半个小时后,就草草收场了。对于党的会议如此冷清,她们的解释是,在艾莫斯特镇16 135个注册选民中,只有1 183人为共和党人,占7.33%。而民主党的注册人数有7 421人,占45.99%。这当然是当地共和党活动开展不起来的原因之一。但相比马萨诸塞州Marlborough市共和党人仅有2 724人(占15%),工作活动开展得有声有色,显然与地方党组织的负责人的素质、工作方法和工作态度有关。

关于美国地方党组织的功能、作用和活动方式,2004年4月28日美国民主党艾莫斯特镇委员会主席简·费女士在回答我的提问时,做了简单的描述。她在回信中写到:“民主党镇委员会的基本功能是帮助民主党候选人进行竞选,不论这个选举是地方一级的、州一级的还是联邦一级的总统竞选。我们每个月召开一次党的地方委员会的例会,并欢迎所有当地注册为民主党的人士参加。这种会议给了有兴趣的民主党人参与其中,发表自己的观点并充当志愿者的机会。我们从民主党成员那里征集一定的捐款,偶然地也为一些重大事件筹集资金。这些钱主要用在重大选举时期的竞选活动上,例如目前正在进行的美国总统竞选。民主党地方委员会成员之间、与普通党员和老百姓的联系除了通常的通信、在地方报纸上发布会议通知之外,大量的是通过电子邮件进行的。为了争取占50%左右的无党派人士能够在投票时站在民主党一边,或者注册为民主党人,我们发现经常邀请选民参加民主党候选人的演讲会是一个好的开端。”

当选的各政党议员很重视与选民的交流和沟通。一般当选的国会参、众议员都会在首都华盛顿、自己所在州的州府、自己所在的选区分别设立自己的办公室,作为自己联系选民的一种桥梁和纽带。例如,马萨诸塞州国会参议员John Kerry就分别在华盛顿、马萨诸塞州的州府波士顿和自己的选区马萨诸塞州西部的春田(Springfield)市设有自己的办公室,其联系方式在任何一个地方政府或政府的网站上都可以方便地找到。选民提出的问题一般会有反馈。相应的,当选的州参众议员也都有自己在省会和选区的办公室,及时与选民取得联系。每年,这些议员都会回到自己的选区与选民们见面,对当地和美国的重大问题发表演讲,现场回答选民们提出的各种问题。

4、在处理突发事件上,特别是2001年911突发恐怖事件以来,美国政府,尤其是联邦政府的作用大大加强了。但是,这起突发事件增强的只是“行政主导”,并没有对美国政党在美国政治生活中的作用起什么推动作用。

自从20世纪30年经济危机发生以来,美国政府尤其是联邦政府的作用在逐渐加强。过去那种单纯守夜人的角色在慢慢发生变化。到了20世纪70年代,由于石油危机的发生,在客观上推动着联邦政府强化其在整个社会中的作用。2001年911恐怖事件发生后,联邦政府在整个社会中的作用得到了空前的强化。但是,与此相反,美国政党在政治生活中的作用却依然如故,甚至在某些方面反而不如从前了。

出现这种现象,一方面说明美国有在大危机面前两党不分彼此,停止一切争论,共同应对危机的传统;另一方面也说明在美国,政党以其自身的使命和纲领来号召人民、团结人民,从而影响政治进程的现象已不复存在。

美国自建国以来,一直有着很强的自由主义传统,从一开始它就是以反抗欧洲封建专制集权的面目登上历史舞台的。它现在的政党组织形式也可以从其自由主义的传统中找到存在的根据。松散的政党组织形式,以选举为纽带的政党政治与选民的关系,行政权力大于政党权力,应该是美国政党政治的特点。

而且,美国作为一个非中央集权(不是分权)的联邦制国家,仍然执行着200多年前制定的《宪法》,虽然以后也增加了十几个修正案,但其中前10个修正案是在建国初期的1791年通过的《人权法案》。而且,随着19世纪中叶美国内战的结束,特别是进入19世纪70年代以后,美国的两党政治之间的区别也在逐步缩小,两党的政策界限冲淡了,杰弗逊和杰克逊时期的两大政党斗争也减弱了,两党都在争取处于社会大多数的中间阶层的支持。这种趋势在最近几十年内更加明显。在这种情况下,政党的色彩在美国的政治生活中的作用必将弱化,在野党和执政党之间的关系在国会两院、联邦政府和州议会、州政府中更凸显出监督与被监督、制约与被制约的关系。在政党制度中,这种关系形成了一种替代机制,它减少了社会监督、制约、政权转移的社会成本和社会动荡。

中国与美国不论在历史传统、文化背景、社会制度、政党政治等方面都有很大的区别。中国从来就是一个统一的单一制国家,因此,是不可能照搬美国的政党制度的。但是,这并不妨碍我们借鉴美国政党制度中的某些合理成分,尤其是他们在处理党群关系方面的有益做法。

主要参考文献:

1.马萨诸塞州政府选举委员会(Elections Division)政党注册统计资料(Party Enrollment Statistics)。

2.马萨诸塞州政府选举委员会(Elections Division)1948~2002年注册选民统计资料。

3.布鲁克林镇选举委员会(Town of Brookline Elections Office)提供的选举资料。

4.艾莫斯特镇选举委员会(Town of Amherst Elections Office)提供的选举资料。

5. 2004年4月18日对马萨诸塞州共和党Marlborough市委员会的采访记录。

6. 2004年4月29日对马萨诸塞州共和党艾莫斯特镇委员会的采访记录。

7. 2004年4月15日到28日与马萨诸塞州美国民主党艾莫斯特镇委员会主席简·费(Jean Fay)女士的多次电子邮件通信。

8. “Party Government and Responsiveness”,《Democracy, Accountability, and Representation》,James A. Stimson, Cambridge University Press, 1999.

9. “Political parties”,《US politics today》,Edward Ashbee and Nigel Ashford, Manchester University Press, 1999.

10. “Parties, Elections and Direct Democracy”,《State and Local Politics》, Charles R. Adrian, Michael R. Fine, Lyceum Books / Nelson-Hall Publishers, 1991.

11. “The principle of distinction”,《The principles of Representative Government》Bernard Manin, Cambridge University Press, 1997.

12. Reports of Selectmen and Advisory Committee: Annual Town Meeting, May 27, 2003.

13. Reports of Selectmen and Advisory Committee: Special Town Meeting, November 18, 2003.

14.《杰斐逊传》,文森特·希恩著,美国驻华大使馆新闻文化处1985年版。

15.《美国通史简编》,黄绍湘著,人民出版社1979年版。

16.“美国的政党”,约翰·毕比著,载《2000年美国选举》,中国社会科学出版社2000年版。

17.《掌握航向:美国是怎样制订政策的》,美国驻华大使馆新闻文化处出版。

18.《为什么是政党:美国政党的缘起和变化》,约翰·奥尔德里奇著,芝加哥大学出版社1995年版。

19.《政党的反应:美国政党的变化和竞选》,桑迪·梅塞尔著,韦斯特维尤出版社1997年版。

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